论失信联合惩戒的关联性控制

王 译,袁培入

(1.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105;2.湖南勤人坡律师事务所，湖南 湘潭 411105;3.中国政法大学 司法文明协同创新中心,北京 100088)

一、问题的提出

当下国家正处于经济高速发展与社会急剧转型的运行轨道上,多地、多领域涌现的失信行为成了一种不可忽视的现象。民众意识到单纯地对失信行为从道德上予以评判不足以形成有效的强制力。而基于国家强制力规制之社会需求,当部分违法失信行为与严重失德行为上升至强行性条款予以立法规制时,其作为联合惩戒对象的必要性应运而生[1]。通过法治“救赎”社会失信行为已成为学界和实务界的共同主张,认识法律诚信的真义成为新的时代要求[2]。

从已公布的中央与地方信用立法规范性文件来看,联合惩戒具备直接减损相对人权益之特质(1)如《宿迁市社会信用条例》规定对列入严重失信名单的信息主体,国家机关可以采取下列惩戒措施:(一)限制参加政府采购,政府投资项目招标投标,国有土地招标、拍卖、挂牌等公共资源交易活动;(二)实施市场和行业禁入(退出)措施;(三)限制参与基础设施和公共事业特许经营活动;(四)限制高消费;(五)限制任职资格;(六)限制享受财政资金补助等政策扶持;(七)限制参加国家机关组织的各类表彰奖励活动;(八)撤销相关荣誉称号;(九)法律、法规、规章以及国家和省规定可以采取的其他惩戒措施。。而在失信惩戒的执法实践中,经常出现不具有正当关联之情形,使得失信行为认定与惩戒措施适用之间存在障碍。一言以蔽之,失信惩戒缺乏必要的形式化要素,进而导致将不应当纳入信用惩戒的事项认定为应当惩戒的范围。如在失信行为认定方面,拖欠水、电、燃气等公用事业费,经催告后超过6个月仍未缴纳的信息能否直接作为信息主体失信的依据(2)参见上海市人民政府第38号令《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第13条内容。?此外,在联合惩戒实施过程中,相对人的行为是否可以归类为“失信行为”，联合惩戒手段是否与失信所造成的损害相适应等都存在着问题。如以限制参加小客车摇号登记作为惩戒失信的手段之合理性可受质疑(3)参见《北京市行政机关归集和使用公共信用信息管理办法(草案送审稿)》第27条内容。。但在正式稿中,该项内容被删除。当联合惩戒各要素之间缺乏必要的关联性时,就极易产生“懒政”态势,即政府基于行政执法事项的烦冗而将监管对象众多、任务繁重、执行力度困难的特定执法事项均付诸信用联合惩戒机制予以解决[3]。

如何有效实现对联合惩戒的控制,以应对上述问题?本文以联合惩戒的功利主义性质与关联性原则作为出发点，该研究思路可为这一现实困境提供合理解脱。行政主体必须就以下几个问题做更进一步思考:其一,联合惩戒的开展需要耗费资源,“更多的惩戒”与“相当的惩戒”间应如何选择才能兼顾公正与效率?其二,失信信息公开等具体惩戒手段如何体现适当性?笔者根据法律、地方性法规与政府规章等不同效力层级的规范文本,以审查失信行为边界为突破点,探讨联合惩戒关联性控制的完善进路,借此为失信行为联合惩戒关联性控制之完善提供些许理论参考。

二、功利主义视域下的联合惩戒与关联性控制

作为社会信用体系核心运行机制之一,联合惩戒必须回答这样一个问题:如果联合惩戒所追求目的是正当的,那么为达成目的而采取的手段也必然是正当的,或者说是可以被容忍的吗?答案显然是否定的。从经验感知层面可知,尽管民众可对某一项联合惩戒措施提出质疑,但往往难就其产生之缘由做进一步解释。笔者认为,此根源于联合惩戒立法语义上的标准泛化与概念含糊。联合惩戒作为一种法律上的国家干预方式,从内涵到外延均应明确而具体,否则就可能成为国家机关随意扩张权力的借口[4]。正因为对联合惩戒本身的性质掌握不全面,关联性控制这一形式化要素才没有得到足够的重视。

(一)失信联合惩戒的法律性质

2016年5月,国务院发布了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,文件明确指出失信联合惩戒(以下简称联合惩戒)是构建以信用为核心的新型市场监管体制的重要内容。联合惩戒中的“联合”乃是对失信者采取“跨地区、跨部门、跨领域”的一项或多项惩戒措施[5]。从性质上来看,联合惩戒并非是一种独立的行政处罚类型,而是“获得有利对待”或“遭到不利对待”的概括表述。换言之,联合惩戒并不能为《行政处罚法》第8条中规定的任意一种行政处罚类型所囊括,其可以理解为对应不同法律权限的行政事项工具箱[6]。还有学者提出其兼具民事执行与行政处罚双重特性,既表现为对失信被执行人名单的执行履行,又表现在失信人因征信记录而受到以“报复正义”为内容的高消费、出境，以及荣誉资格限制等全面惩戒手段[7]。

趋利避害是功利主义长期秉持的核心要义,即理性的个体从行为动机上恒常体现为追求快乐而规避痛苦之样态。假定人们对法律是熟知的,对自己在法律关系中享有的权利和应承担的义务是清楚的,也明知“行为模式”与“法律后果”之间存在着必然的、直接的因果关系,那么他就必须选择有利于个人利益实现之恰当行为。在联合惩戒这一法律框架内,“恰当的行为”即指及时履行法定或者约定义务,以及在未来不再失信。法律经济学将某种行为的规制立法类比为市场的价格体系,法律的使用者可根据既定的价格体系进行成本收益分析。“三高三低”乃为失信乱象之根源的结论就是前述理论在信用研究中的体现[8]。联合惩戒是信用社会所需要的“法律产品”,是立足于个体趋利避害的理性经济人假设前提下,由国家强制力执行的一种新型社会治理手段。同理,与联合惩戒关系密切的关联性控制要素亦逃脱不了功利主义的法理审视。

(二)作为形式化要素的关联性控制

如果说联合惩戒的内容是相对人的权利和义务,那么正当的程序无疑就是其形式。信用法制化的重要标志就是使之具有强制性、规范性,这也是区别于道德信用的重要分界点。而关联性控制就是联合惩戒形式化要素的重要组成部分。关联性控制的法理基础源于德国行政法上的禁止不当联结原则。该原则以公法合同为典型,要求国家公权力之行为手段须与立法目的保持合理正当的关联[9]。基于实质关联性之要求,禁止不当联结原则要求行政主体在履职过程中,不得将与履职内容不相关的主体与行为等因素纳入给付关联,从而导致行政主体间义务履行的不对等。我国学者亦对此表示认同,认为让无辜主体承受他人行为之不利后果,或者让某个主体过度承受单个行政行为的多种不利后果,不仅可能侵害行政相对人利益,更有损于行政过程的正当价值[10]。所谓联合惩戒的关联性控制,就是指从认定失信行为到适用惩戒措施,都必须在关联性原则的控制下进行。尽管联合惩戒并不等同于行政处罚,但同样可对失信者产生诸多不利影响。比如，负面公共信用信息被推送至“信用中国”网站进行公示、商业竞争资格受到限制、受到“增加检查频次”之对待等。因此,联合惩戒之行为手段方式与目的间存在实质的、必然的合理性联系是法治的当然要求。

通过对禁止不当联结原则的客观阐释,关联性控制之内容应然涵盖联合惩戒目的与手段两个方面,而后者主要指失信行为认定与惩戒措施。我国部分地区的信用立法涉及了关联性要求:在认定失信行为上,如《上海市社会信用条例》在第31、32条分别要求行政机关应当根据失信相对人的不同类型就“相关联的事项”采取惩戒措施。该条例明确规定实施信用惩戒措施的,应当与信息主体违法、违约行为的性质、情节和社会危害程度相适应,不得超越法定的许可条件、处罚种类和幅度,且应告知实施的依据和理由。又如《辽宁省公共信用信息管理条例》第27条,即行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织对本领域失信行为实施的信用惩戒措施,应当与信息主体失信行为的性质、情节和社会危害程度相适应。笔者认为,上述条款尽管反映了禁止不当联结的一般性规定,但囿于条例法律效力位阶之有限性,且其条款内容上呈现出较为鲜明的概括性,难以具体指导行政行为。因此,仅凭地方政府规章无法更进一步阐明何种具体事项属于“关联性控制”范畴。

(三)联合惩戒的功利性质与需求回应

信用,在生活中一般指诚实、遵守诺言而取得的信任。在法治语境中表现为行为主体履行法定义务和约定义务的状况,既适用于经济活动,也适用于公益活动等社会活动。笔者认为,在“市场经济就是信用经济”的前提下,联合惩戒的目标是通过制度信用消除阻碍市场交易的失信因素。在“一处失信,处处受限”的指导下,行政部门通常倾向于设定“更多的惩罚”,而因跨地区、跨部门、跨领域的“联合惩戒”强化了失信行为对信用评价的威慑,由此引发失信认定泛化,以及联合惩戒措施滥用之弊。从功利主义角度审视联合惩戒与关联性控制之间的关系,可得出以下几点结论。

第一,无须其他的价值评判标准,功利主义让联合惩戒具有了鲜明的运行逻辑与存在价值。社会功利主义认为一项法律制度的好坏,应当通过其是否增进了社会总体福利来判定。联合惩戒在失信行为严重影响社会经济生活的情况下应运而生,具有明显的价值取舍,信用和其他权利一样,均对应着一定数量的功利值。近年来,正因信用缺失现象引发了大量的负外部性经济成本(如因查处销售假冒伪劣产品加重了政府的监管负担及提高了消费者商品交易的筛选成本等,这无疑是降低了社会的总体福利),而通过减损失信人的部分权利以提升社会信用就是增进社会总体福利的过程。但倘若失信人被损害权利的功利值高于信用功利值,那么追求信用就是不功利的,对于社会整体利益而言也并非是可欲的。

第二,行政主导的联合惩戒容易因为行政机关的功利而偏离“最大多数人的幸福”,这也是很多不当联结现象的根源。信用是陌生人社会产生合作的基础,如果缺乏制度的保护,理性人就会为了自身的利益而剥削他人,从而使得合作难以维持下去,有损社会整体功利的最大化。行政机关与公民之间的关系是一种委托—代理关系,委托代理关系也蕴含一定的风险。抽象的政府无法做出决策,而组成政府的个体却总是有自己的利益,代理人受利益的驱使难免与委托人发生冲突。首先,代理人利用监督困难的情形采取不利行动,委托人面临增大的道德风险;其次,代理人掌握着委托人所不知的或观察不到的信息,以谋求私利。在联合惩戒中涉及代理人利益时,寄希望于代理人的道德自律过于渺茫,传统行为功利主义(4)行为功利主义认为权利背后的功利值大小乃是衡量行为对与错的标准。正义、公平等原则仅仅是价值衡量的因素,可因更大的功利值而被摒弃。制度功利主义认为个人行为的动机不仅受个人对功利大小计算的影响,更受制度环境生成动机之影响。尤其在制度形成层面进行评判时,个人依赖于制度提供的动机而难以受到个体对功利值大小计算的个别影响。无法解决这一难题,制度功利主义(5)制度功利主义认为个人行为的动机不只是受个人对功利大小计算的影响,更受制度所提供的动机的影响。特别是在对制度层面的东西进行判断时,个人只依赖于制度所提供的动机,而不会受到个人对功利大小的计算的影响。兼顾了个人对功利的追求，以及制度对人们选择的影响,认为可以通过具体的制度来影响理性人的收益函数,以此达到社会总体功利的最大化[11]。根据上文的描述,关联性控制是联合惩戒的形式化要素,其通过程序规定等方式减少行政部门借助公权力来追求个人利益的可能性。换言之,关联性控制是防止联合惩戒为了追求某种目的采取损害过大手段的安全阀,其亦为比例原则范畴中“最小侵害原则”之内涵反映。

三、目的与手段:关联性控制的两个方面

在失信联合惩戒制度探索过程中,法律所要惩戒的失信与道德评价中的失信存在一定的重合,这就使得行政机关在行使行政权力过程中没有充分遵从,甚至说没有形成一套具有形式理性的程序意识。清晰和完整的程序能够对联合惩戒可能造成的不当损害进行控制,而信用法制化过程中,形式化要素的匮乏难以保障法律与道德、行政命令等的边界。正如德国公法学家莫尔所言:对人民自由的限制,以及所有国家权力的行使,都应该随时在法律上明白掌握,也就是必须披上法律形式的外衣。联合惩戒目的与手段乃为关联性控制之主要内容,二者间应当呈现实质必然的关联,使其符合公共利益与经济效率之双重要求。

(一)失信惩戒目的的关联性控制

联合惩戒目的作为影响失信认定、惩戒工具适用的重要因素,其内容应明确具体,并且能为惩戒提供正确导向。通过相关文件可知,联合惩戒的目的是“提高全社会诚信意识和信用水平、改善经济社会运行环境”(6)参见国发〔2014〕21号文件《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》。。但现实中,由于可适用规范效力层级过低,或内容过于模糊,缺乏类似行政处罚立法般具体而明确的执法标准。由此,为避免联合惩戒中的各项行政权力的过度干预,联合惩戒的关联性控制亟须更具说服性之理由,因而基于目的实现之考量可从以下方面予以具体规制。

第一,法律作为社会治理的公器,应当追求公共利益(诚实守信的氛围当然可以认为是一种公共利益),而不是任何特定个体的利益(比如行政部门自身的利益)。公共利益可以认为是对社会功利的最大化的概括性表述,即“最大多数人的幸福”。这是对联合惩戒目的的限缩,也能够体现关联性控制作为形式化要素对实体价值的积极意义。按照制度功利主义观点,可以通过建立稳定的程序要素以保障“多数人的幸福”。换言之,当联合惩戒实施之行政主体认定失信行为并决定采取相应惩戒措施时,须基于公共利益考量给予失信相对人充分说理。该种说理程序在必要情形下须经由告知义务履行乃至听证程序。倘若以提高信用威慑与惩戒效率为名未经相应程序告知,则不仅会使得失信相对人惩戒的可接受性受到减损,还可导致直接惩戒被诟病为有悖于公共利益目的之实现而无效。由此,联合惩戒手段与目的之间须限定在必要的因果关系范畴内,超出可预见期待的潜在利益不应纳入联合惩戒的必要事项范围,由此对联合惩戒主体与失信人双方均可得形成相对稳定的惩戒认知逻辑。此亦即意味着“方便管理”“处处受限”等容易造成失信认定泛化、惩戒工具滥用的理由在一定程度上被遏制。

第二,联合惩戒之目的应符合经济效率价值。具体而言,联合惩戒目的对手段之控制旨将手段损害的功利值限定在目的追求之功利值以内,由此符合社会功利最大化的要求。因此,经济效率之目的涵盖两个层次。其一,设法杜绝失信行为。从经济角度来看,失信行为的负外部性可导致增加社会成本,而联合惩戒是强制失信人承担其所造成的新增加的社会成本。由此,因失信行为导致的净增加成本即为失信相对人承担社会成本。其二,当失信作为无法回避的行为选择时,联合惩戒应当追求损害较小的规制方式。即联合执法的行政主体不得将惩戒对象或效果作为量化的评价标准。以2020年上半年爆发的新冠疫情为例,因部分民众所处疫情严重地区而被隔离,此种不可抗力引发了大量信贷违约现象。此时基于特定事由,应当根据情势变更而不得将逾期行为视为失信并启动联合惩戒,因为这既无助于信用价值的实现,又因惩戒而耗费了额外的社会资源。另外,在以公益救济为目的的行政行为中,即使救助对象存在负面信用信息,如果该信息与申请救助事项无关,就不得因此拒绝行政给付,此亦可从关联性控制之必要限度中推知而来。

综上所述,联合惩戒目的之关联性控制即以实现公共利益与经济效率为目标,在惩戒实施过程中应通过告知、听证，以及异议等程序事项实现对相对人知情权之程序保障。在诚信原则与其他相近价值间的功利值取舍面前,立法应遵循制度功利主义而考量社会功利之“最大化”。

(二)失信联合惩戒手段的关联性控制

联合惩戒手段之关联性控制涵盖失信行为认定与惩戒措施的适用。前者指包括行政主体在内,甚至延伸至受委托组织可依照法律以外的地方政府规章作为惩处依据,对应受法律调整的失信行为做出相应认定。后者则主要指借助信用评价机制对惩戒结果进行互认后，对失信主体可另行采取跨地域、跨行业、跨部门的惩戒措施,其通过失信信息的局部共享以实现多部门组织的联合惩戒效果,并可直接影响失信人其他领域的权利行使。由此,关联性控制须得从信用评价基本信息收集与使用、联合惩戒必要性审查乃至惩戒方式选择等方面进行保障。

1.失信行为认定之关联性控制

失信行为认定主要建构在公民失信信息收集与使用制度之上,在实践认定过程中,缺乏关联性控制主要表现为存在失信行为认定不当与互认失信行为不当。

第一,联合惩戒主体对失信行为的不当认定。行为不当认定具体来说包含了失信信息范围设定模糊与第三人信息使用不当两个方面。首先,失信相对人的个人信息不能等同于违法惩戒所需之个人信息,否则失信联合惩戒机制意味着行政主体可基于失信相对人同一行为而给予两次处罚的法律效果。例如,山东某地区教师因体罚学生而被拉入信用“黑名单”,此即错误地将违法处罚与失信惩戒画上等号。再如,当居民拖欠水、电、燃气等公共费用时,作为有别于国家强制力之税收制度,此应纳入私主体间民事法律关系调整。尽管拖欠应缴费用的公民违约信息可作为公用事业委托组织内部评定用户信用的依据之一,但行政机关不得据“便于水电气暖公司收费管理”之由将民事违约升格为联合惩戒中的失信评价。囿于此种行为规制落脚于公民个体而难以呈现较强的公益性质,且完成催告缴费程序的运行成本明显要低于惩戒成本。因此,实践中应严格限定何种民事违约行为可上升至公益保护评价范畴而作为失信对待,立法对此亦须明确规制信用评价范围之行为要件。其次,失信行为认定所需之个人信息原则上应限定于失信相对人主体而不得及于第三人。倘若第三人对此未知情,仅因存在亲属关系而归于负面评价,则无疑扩大了失信认定的对象范围,倒退回“连坐”这种旧式惩戒之路上。由此,当第三人对失信相对人之行为不知情且没有相应预见义务的,联合惩戒主体对第三人失信行为的认定条件应受到严格限缩。

第二,互认失信行为不当,即失信行为之惩戒事由与行政主体法定职责间存在不当联结。也就是说，当某一失信信息在A领域应然被纳入失信行为范畴时,其在B领域不必然作为失信行为对待,此乃因二者间缺乏必然正当的关联。当失信相对人实施不特定的既往行为与“一揽子”联合惩戒方案相对应时,此时难言其合乎比例原则、不当联结禁止原则乃至行政行为之明确指引要求。例如,某地政府在规定有关组成部门在政府采购、招标投标、财政补贴、评优评先或者工作人员招录等过程中,可对存在失信记录的自然人视其情节采取限制、禁入或不允许报考等规制措施(7)参见《无锡市公共信用信息条例》第27条内容。。此种设定之不合理首先表现在“霸座”行为作为失信行为惩戒之联结要素,其公民信息留档备存之要求能否作为降低招投标分数之依据?笔者认为,此时应当考量“霸座”行为之具体表现是否能涵盖诚信义务违反之成立要件。再者,失信事项惩戒之关联性审查是否应设定裁量基准?有学者指出,失信惩戒之适用范围应严格限定在与“诚实信用”相关的行政事项。尤其须考量该行政惩戒事项是否源起于失信相对人的欺骗、造假、作弊、虚报、冒领、违约等行为的可能性[12]。从立法技术层面,联合惩戒失信行为评价的具体裁量基准应当遵从例示规范的基本特征。即超出法定列举范围以外的行为应结合现有列举规范中的内容共性特质予以客观评判,而不得超出例示列举之应有范围任意创设规制类型[13]。

必须首先从信用信息这一源头开始把握失信信息与失信行为的关联性控制,即失信信息的收集与使用应当遵从公共信用信息目录管理。在中央文件已有标准的情况下,部门规章、地方立法、地方政府规章等不得超出标准将严重失信标准泛化,而一般失信行为与是否启动联合惩戒必须有合理的说明。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(以下简称《国务院诚信建设指导意见》)明确规定了四种严重失信行为类型(8)详见《国务院指导意见》第9条。,应当将认定这几种严重失信行为所需求的信息作为启动联合惩戒的失信信息类型,各地可以因地制宜进行调整,但不得再添加不具有相关性的失信信息类型。另外,对已被纳入失信被执行人名单的失信主体,公布其个人信息并非是侵犯公民个人信息隐私，而是为保障公众知情权。于失信被执行人层面考量,联合惩戒之职责在于限定或禁止其从事特定行为之资格,而非超出法定限度创制惩戒类型或对无关联之第三人行为予以不当限制[14]。《南京市社会信用条例》对失信对象认定做出了规定,要求不得对失信主体以外的第三人实施社会信用惩戒措施,这也可以在公共信用信息目录中确定相关部门对第三人信用信息使用的范围,减少“误伤”第三人的可能性。

2.惩戒措施适用之关联性控制

随着各地信用立法规范性文件数量的不断增长,中央各部门出台的联合惩戒备忘录制度将联合惩戒措施的适用范围延伸至更为宽广的行业领域，见表1。

表1 部分省、直辖市信用立法中失信联合惩戒内容一览表

由表1所涉相关信用立法的政府规章内容可知,因我国广东地区条例颁布时间较早,条例制定时尚未涉及对失信人权利资格的直接限制规定,而后在《广州市公共信用信息管理规定》第28条当中予以细化。其他省份政府规章基本上形成了对失信联合惩戒相关条款规制内容的初步设定。当惩戒措施适用场景不断扩大时,在经济、社会活动中由政府主导而对失信主体设置障碍或进行限制的具体表现可直接影响失信主体的其他领域之权利与义务。依照《国务院诚信建设指导意见》第10至13条内容可知,联合惩戒措施可划分为行政性、市场性、行业性，以及社会性惩戒等类型(9)参见《诚信建设指导意见》第10～13条内容。。联合惩戒措施类型区分之具体化表现为如下情形。其一,对失信主体在申请行政审批项目时予以从严审核。其二,在市场准入方面对失信主体实施行业限制或准入禁止。其三,将失信主体纳入重点监管对象范围而增加检查频次,并对再次违法违规行为之处罚力度予以升格(10)参见国家发改委等17部门《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》内容。。其四,限制或禁止失信主体参与有关个人荣誉的评奖评优，以及享受公用服务优惠。其五,作为失信被执行人被限制出境或不得乘坐飞机、高等级列车或享受高规格席次。其六,个人信息披露,即借助信息工具将失信信息与其他机构、平台予以同步知晓,间接限制失信主体有关经济活动之声誉。在现有的裁判文书中,大多数法院倾向为支持联合惩戒对失信相对人实施超出法定行政处罚的规制手段,其亦可从联合惩戒措施适用效果中窥知一二。笔者梳理了部分关于信用惩戒的行政判决文书,选取了皖(2019)行终145号判决书、浙(2019)行终940号裁定书、川(2018)行终132号裁定书，以及京(2019)01行终954号裁定书作为分析对象。通过比较后三项裁定书可知,失信人不享有对规制手段的诉讼救济权限,其因联合惩戒事项并不具有可诉性；而行政判决书从程序保障层面并未明确失信相对人享有被如实告知，以及在接受惩戒时可予陈述和申辩的权利。

当联合惩戒嵌入不同行政事项之中时,须结合该事项之法定目的合理选用惩戒工具。由边沁的经典论断可知,惩罚仅在其能够排除某种更大的损害时才会被允许[15]。此对联合惩戒事项数量上的规制提出了更高的要求,即应从关联性控制视角出发,评判不同程度的失信行为与相对应的联合惩戒措施间是否具有实质性关联。所谓“实质性”,乃指若不采取该种惩戒措施即无法达到惩戒失信或避免该行为再度发生之目的。且惩戒措施适用范围、时间限度，以及轻重程度等与失信行为之间应体现必要的相称性,而非联合惩戒措施的“一拥而上”或“简单叠加”,此亦反映了比例原则审查中的“适当性”要求[16]。

四、程序性保障:关联性控制的完善进路

上文描绘了联合惩戒在关联性控制下的应然状态。联合惩戒作为由多项行政行为叠加而成之制度整体,可呈现为以行政检查、行政指导为内容的行政事实行为,或以行政处罚、行政许可、行政合同、行政补贴呈现的行政法律行为。尽管此种联合惩戒机制具有行政主导的特征,但行政部门难以在联合惩戒的每个细节中实现关联性控制的最佳效用。尤其当行政主体间存在部门利益保护需要时,关联性解释极易因强势部门影响力与优势地位而被其垄断,从而使得关联性控制难以发挥应然效用。作为主观偏好特质明显的社会治理手段之一,联合惩戒在运行过程中往往缺乏行政主体之间的充分博弈。而关联性的形式化特征可减少“委托—代理”关系中信息不对称现象,这既可让行政相对人及时知晓自身权益保护,还可通过程序异议维护已受侵害之实体或程序利益,亦确保了联合惩戒执法须经关联性审查方能产生作用。

当前,失信主体在联合惩戒中存在程序性保障之短板表现如下。其一,救济程序模糊。将公民纳入失信联合惩戒名单缺乏行政处罚法范畴下的正当程序。倘若联合惩戒执法的行政主体并未遵循法定程序履行事先告知、提供申辩和听证机会、集体讨论决定,而将与惩戒目的不具备关联性的惩戒手段直接施加于行政相对人，这不仅从效率考量抑或个体利益维护层面上将产生负面影响,行政相对人亦因不知晓其具体权利内涵而难以有效维护自身权益。其二,执法监督机制的失衡。当失信行为在事实认定和法律适用时,联合惩戒具体措施决定做出须应就关联性内容进行必要说理为前提,而有效监督乃为关联性控制的制度防线。通过编制公共信用信息目录或惩戒措施清单,可在一定程度上缓和信息不对称矛盾,有利于实现关联性控制的公开透明,防止失信人因权力滥用而遭受扩大的利益侵害。

当以联合惩戒的实施阶段作为界分标准时,立法还可从以下三个角度优化程序保障机制。第一,失信行为信息涉及的具体类型应当纳入公共信用信息清单管理。失信信息只能作为与之相关的行政事项的决策参考,在对列入严重失信名单的信息主体采取惩戒措施的应当告知理由、依据和救济途径，以及解除惩戒措施的条件,而涉及公民基本权利事项或者法律保留内容的须应援引既有规范条款作为处置依据。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，立法须基于失信内容之确切具体而非直接以“信息内容太多”或者“信用分过低”等事由作为行政决定做出之直接依据。第二,地方立法中频频出现的联合惩戒合作备忘录制度强化了信用备案与公共信息披露的实施效果。合作备忘录乃由不存在隶属关系的签署主体之间形成之行政合意,性质上因属对等性公法契约而并不具备当然的对外法律效力。因此,失信联合惩戒合作备忘录并不具有授权的功能,在涉及行政诉讼可诉性问题时往往限于纠纷事实的不可诉而造成失信相对人潜在利益受损。尽管失信联合惩戒可填补传统的行政事后处罚模式之不足,但政府信用立法仍须以公民权利救济视角为起点,对联合惩戒适用措施建立统一的清单目录并作为政府公开信息予以公示,而对于超出关联性控制范畴之联合惩戒措施须应一并整理[17]。第三,法院基于不当联结禁止规则在失信行政相对人提起行政诉讼中可对联合惩戒政府规章内容之合理性提出附带性审查的要求。诚如学者所言,社会信用立法虽为提高诚信而全方位覆盖自“政府”“市场”“社会”以至“司法”领域,其本质上乃为强化法律实施效果[18]。而基于不当联结禁止之要义,行政惩戒功效虽明显但不可任意扩张遑论滥用。因此,失信相对人基于不可诉之惩戒事由，其应然享有对抽象性政府规章文件提请司法审查之权利,此可谓“有权利必有救济”传统经典论断亘古不变之要义所在。上述基于联合惩戒运行机制之改良视角,一方面可提供失信相对人在触及信用立法评价时的确切规范指引,以明示行为后果而非不可预知的强制处分；另一方面亦可强化失信惩戒“透明度”以约束行政主体惩戒裁量权限,并鼓励社会第三方主体参与联合惩戒之救济程序。

五、结语

长久以来,“高铁霸座”“生产假冒伪劣产品”等失信现象频发,法律有效规制之阙如使得诚信价值经常得不到有效保护。联合惩戒是国家为了加强法律实施、促进社会诚信风气的形成而实行的社会治理手段,且获得了相当的实效,在一定程度上遏制了失信行为。关联性控制概念之提出为信用法制化热潮提供了有益的制度化保障,从功利主义视角再次明确了联合惩戒的关联性审查之客观要求。联合惩戒须通过关联性控制机制以评判社会总体功利之价值。总而言之,关联性是联合惩戒不可或缺的一部分,行政部门因关联性控制而审慎决策,重视成本与收益,减少简单粗暴的行政行为；民众因此而不必担心“不教而诛”。联合惩戒要成为建设社会信用体系中科学有效的核心机制,必然不能脱离关联性控制。