从部门化到系统化：行政执行系统建设如何更强有力

赖先进

[摘 要]国家治理体系和治理能力现代化的核心要义是制度及其执行力的现代化。在国家治理现代化进程中，既要坚持和完善中国特色社会主义制度，也要提高制度执行力和治理能力。行政执行体制和执行系统是国家制度执行的重要载体，在国家治理体系中发挥着重要作用。基于行政执行系统模型理论分析框架，我国行政执行系统建设应主要着力于行政执行的目标任务、行政执行的资源保障、行政执行的机构设置、行政执行系统的组织沟通、行政执行的环境调适、行政执行人员的价值意愿等方面的问题并加以系统性改进。当前行政执行体制处于向强有力行政执行系统的过渡与转型时期，须坚持系统观念，在部门化行政执行体制基础上采取必要的策略和措施，增强行政执行体制的系统性。

[关键词]行政执行系统;国家治理现代化;制度执行;政策执行

中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0050-09

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把制度建设摆在更加突出的位置，提出和部署了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标和重大任务。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）成为我国推进国家治理现代化的政治宣言书和制度建设的任务书。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，把国家治理效能得到新提升列为“十四五”经济社会发展的主要目标之一，并把基本实现国家治理体系和治理能力现代化列入二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标。从我国对建设社会主义现代化国家、推进国家治理现代化的目标和阶段安排看，实现国家治理体系和治理能力现代化已成为我国建成社会主义现代化国家同步要实现的重要任务和重要目标。

作为我国推进国家治理现代化的纲领性文献，《决定》在完善国家行政体制的重要任务部署中首次指出：健全强有力的行政执行系统。行政执行系统建设的命题被列入推进国家治理现代化的纲领性文献内容，成为国家治理现代化建设的重要任务之一。在国家治理体系中，行政执行系统的功能是怎样的？行政执行体制与行政执行系统有哪些联系和区别？我国建设强有力行政执行系统面临哪些挑战？如何建设强有力行政执行系统？分析和研究这些问题，有利于为建设强有力行政执行系统、推进国家治理现代化提供进一步的理论支撑。

一、 行政执行体制与行政执行系统：国家制度执行的重要载体

决策、执行和监督（含评估）是国家治理和政府治理活动的基本环节。作出科学决策之后，如何有效地把科学决策付诸执行和实施，是影响制度优势有效转化为治理效能的关键因素。

（一）提高国家制度执行力：国家治理现代化的重要任务

推进国家治理体系和治理能力现代化虽然涉及政府治理、市场治理、社会治理、基层治理等方方面面，但其具有特定的内涵。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[1]。从定义上看，国家治理体系和治理能力的核心要义是制度及其执行力。因而，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义和本质是制度及其执行力的现代化。国家制度制定良好和国家制度执行良好，共同构成良好的国家治理[2]。在推进国家治理现代化进程中，既要坚持和完善中国特色社会主义制度，也要推进制度执行，提高制度执行力。

（二）行政执行体制与行政执行系统：承担多层次国家制度执行功能

在坚持和完善中国特色社会主义制度进程中，我国必将建设系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。面对这些制度体系，谁来承担制度执行任务，把制度优势转化为制度效能？虽然在我国治理体系中，各类治理主体都有自上而下并延伸至基层的自身执行系统，承担各自领域制度执行任务，但对于国家制度执行而言，主要承担国家制度执行任务的是行政机关及其执行系统。这是由国家治理的机构体系所决定的。从中央到地方，各级人大是权力机关，主要任务是制度制定;行政机关是权力的执行机关，主要任务就是制度执行;监察、司法和检察机关，负责监督并保障制度的执行[2]。

根据正式制度本文指的制度是正式制度，不含习惯、风俗等组成的非正式制度。的外在表现形态，制度体系和治理体系按照制度化法治化程度从高到低主要分为：法律制度体系、党内法规制度体系、法规和规章制度体系（含行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章等）、政策制度体系等。从政策到法律，国家制度体系外化体系几乎都需要行政执行体制和执行系统通过依法行政、行政执法、行政行为等方式予以执行。我国大约80%的法律、所有行政法规和大约90%的地方性法规都是由行政体系执行[3]。如果缺乏行政执行体制和执行系统的有效执行，制度体系就可能陷入形同虚设的困境。从实践看，地方政府行政執行力问题成为国家制度建设的”瓶颈”[4]。推进国家治理现代化离不开制度执行，特别是行政制度执行。因此，行政执行体制、行政执行系统是国家制度执行不可或缺的重要载体，也是国家制度执行规模最大的载体。

（三）行政执行体制与行政执行系统的联系与区别

《决定》在完善国家行政体制中，既提出优化行政执行体制，又指出要健全强有力的行政执行系统。两种提法表明，行政执行体制与行政执行系统并非完全相同的概念，具有内涵上的联系和差异。一方面，从两者联系看，行政执行体制与行政执行系统在国家行政体制中发挥着同样的功能，即行政执行、制度执行、政策执行等执行功能。行政执行机构、行政执行制度是行政执行体制与行政执行系统共同的具象化载体。另一方面，从两者区别看，行政执行系统包含行政执行体制，有着比行政执行体制更为广阔的外延。这主要是由体制和系统两个概念的差别所决定的。体制、系统虽然英文同为“System”，但中文存在细微的区别。从中文定义看，体制是指国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度，体制本质是制度;

系统主要是指同类事物按一定的关系联合起来，成为一个有组织的整体，本质是同类事物的整体。

行政执行体制和行政执行系统在内涵上各有侧重，是两个具有联系也有区别的概念。行政执行体制是国家行政体制中承担行政执行功能的组织制度体系。行政执行系统是国家行政体制中承担行政执行功能的同类整体，包括制度体系、机构体系、人员体系、技术体系、价值理念体系等多个方面。此外，行政执行体制侧重于静态的行政执行制度与机构体系;行政执行系统侧重于动态的行政执行运行和效能。从系统科学理论角度看，行政执行系统不是简单的行政执行制度和执行机构的简单组合，而是一个实现“1+1>2”效应的有机整体。

二、 行政执行系统的理论分析框架——基于政策执行系统模型

政策执行和制度执行是当前公共执行问题研究的主要方向。在政策执行理论研究中，包括政策执行的过程模型、系统模型、互动模型等政策执行理论模型，为开展行政执行系统研究提供了重要的理论基础。其中，与行政执行系统最为匹配的理论模型是政策执行系统模型。

（一）米特-霍恩政策执行系统模型

在政策执行的系统模型研究中，米特-霍恩最早提出政策执行系统模型（见图1），用以解释政策为什么能够得到有效执行并转化为政策效果。米特-霍恩认为，影响政策执行绩效的因素主要有六个：执行标准与目标、执行资源、经济社会政治条件、执行机构特性、组织间沟通与执行、执行的意向[5]。该模型为分析政策执行的系统性因素提供了理论切入点，既具有较强的国际影响力，也得到国内理论界的较多应用，包括青少年体质健康政策执行[6]、教育扶贫政策执行[7]、农村网格化政策执行[8]等多个领域。

（二）理论分析框架：从政策执行的系统模型到行政执行的系统模型

尽管政策执行系统与行政执行系统具有较大的系统重叠，但两者毕竟存在一定的差异。借鉴政策执行系统模型，结合我国行政执行系统的实际，影响行政执行系统绩效主要可从六个因素来解释，行政执行系统的目标任务、行政执行系统的资源保障、行政执行系统的机构设置、行政执行系统内的组织沟通、行政执行系统的环境调适、行政执行系统人员的价值意愿等。这些因素共同组成了行政执行的系统理论模型，为分析行政执行系统提供了初步的理论框架。

1.行政执行系统的目标任务。目标和任务是执行的出发点，对行政执行系统效能具有重要的初始性影响。目标和任务是影响公共政策执行的重要因素，如政策执行中目标群体是有着独立意识与利益的行为主体，围绕执行目标和任务会采取策略行为，执行目标和任务越模糊，策略行为发生的可能性就越大[9]。

从系统科学理论角度看，系统遵循目的性原理，系统目标和任务决定系统的功能。强有力行政执行系统需要明确的执行目标和任务，执行目标和任务越明确，行政执行系统生成的制度执行力、政策执行力就越强。

2.行政执行系统的资源保障。执行必然产生执行成本，需要执行资源予以保障，同样，行政执行系统的高效运行也需要充分的资源保障。执行资源保障是多方面的，包括制度资源、人力资源、技术资源、财政资源等。从政策执行研究看，公共政策执行存在一定的政治资源流失，在公共政策执行中须强化财物、人力、信息、文化等政治资源的优化配置[10]。因此，行政执行需要强化资源配置与保障。从目前我国行政资源配置结构看，主要矛盾体现在上下结构性供给需求配置不合理。在我国五级政府治理体系和五级行政执行体制中，越往上，行政执行资源配置和供给相对越充分;越往下，行政执行资源配置和供给相对越少。面向基层，强化行政执行系统资源保障是行政执行系统建设的重要方向。强有力行政执行系统需要充足的资源保障和资源供给，执行资源保障和供给越充分，行政执行系统生成的制度执行力和政策执行力就越强。

3.行政执行系统的机构设置。官僚科层制组织理论研究表明，行政机构的属性和特征对机构绩效具有重要影响。对于特定的行政执行任务而言，强有力的执行机构必然能够取得更大的执行绩效;如果执行机构配置较弱，执行机构就会受到影响。行政执行系统的机构设置决定了行政执行机构在行政系统中的地位，比如，政府职能部门从事行政执行通常比事业单位从事行政执行具有更大的权威性和更高的执行地位。行政执行系统的机构設置也决定着行政执行在政府中的注意力配置或关注度配置。信息爆炸时代，最宝贵的资源是注意力而不是信息[11]。

行政执行机构承担着多重目标和任务，强化特定行政执行机构配置，有利于增强行政执行任务在工作中的关注度和注意力。强有力行政执行系统需要专业化的执行机构设置，执行机构设置越专业，行政执行系统生成的制度执行力和政策执行力就越强。

4.行政执行系统内的组织沟通。行政执行系统的整体执行效果，不仅取决于单个行政执行机构的执行活动，还取决于行政执行机构间的组织、沟通和协作。公共政策的组织间理论模型认为，政策执行过程中，组织间存在依赖关系[12]。从行政执行实践看，随着经济社会的发展，公共事务跨界性特征显著增强，许多行政执行任务都需要由多个执行机构共同配合才能完成。对于一项政策执行，组织间协调的精细化程度可以成为影响政策执行绩效的关键变量[13]。强有力行政执行系统需要有效的组织协调和沟通，执行组织协调和沟通越有效，行政执行系统生成的制度执行力和政策执行力就越强。

5.行政执行系统的环境调适。无论是政治系统分析理论，还是行政生态理论，都强调环境因素在政治系统和行政系统运行中的重要作用。行政执行系统的运行离不开各种环境的影响和制约，包括政治环境、经济环境、社会环境、技术环境、国际环境等多个方面。公共政策执行也不例外，

是在外部环境中并与外部环境不断发生作用的系统[14]。面对日益变化的外部环境，行政执行系统及其工作人员应不断强化环境调适，应对环境变化带来的挑战。强有力行政执行系统需要有效适应环境的变化，执行系统适应环境越有效，行政执行系统生成的制度执行力和政策执行力就越强。

6.行政执行系统人员的价值意愿。现代化理论认为，人的现代化在现代化进程中具有重要作用。微观个体现代化是建设现代化国家治理体系、现代化行政执行系统的前提条件。作为承担具体行政执行任务的个体，行政执行系统人员的价值意愿影响着微观执行成效。政策执行系统模型理论在研究政策执行过程发现，政策执行人员拒绝执行应该执行的任务会导致政策执行失效[5]。从利益角度看，政策执行阻滞现象发生的一个重要客观原因是政策执行主体利益矛盾或冲突[15]。建设强有力的行政执行系统，需要消除行政执行过程中存在的价值意愿偏差，通过思想教育、机制设计等多种方式，实现个体价值意愿与行政执行组织的公共价值意愿的融合。强有力行政执行系统需要执行人员拥有足够的执行意愿和动力，执行系统工作人员执行动力和意愿越强，行政执行系统生成的制度执行力和政策执行力就越强。

三、系统性不足：从部门化执行体制到行政执行系统的转型与过渡

依托中国特色社会主义制度的显著优势，我国政府行政执行制度、行政执行机构逐步完善，行政执行效率显著提升。但与我国建设社会主义现代化强国、推进国家治理现代化的总体目标相比，行政执行系统建设还存在不少短板和问题，执行不力、落实不到位等现象时有发生。一些地方和部门行政执行之所以出现不够有力、不够有效，除个体思想认识不到位的原因外，行政执行系统不够强有力也是重要的系统性、体制性因素。

（一）系统执行目标任务有待明确

执行目标和任务模糊化成为影响行政执行绩效、政策执行绩效的重要方面。一是执行目标和任务本身的模糊化。达成怎样的行政执行目标和任务，是对行政执行系统的初始“输入”。这些目标和任务“输入”越精准明确，执行系统的执行“产出”才可能更有效率。实践中执行政策往往包含大量模棱两可或模糊不清的语言[16]，模糊性普遍存在于政策文本、政策执行及政策评估之中[17]。二是承担执行的职责主体模糊化。有的行政执行任务在职责分工上没有明确执行责任主体或没有明确牵头的执行责任主体，导致谁来负责行政执行产生争议。习近平指出：“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确、奖惩不严格，违反了法规制度怎么惩罚无章可循。”[18] 三是执行目标和任务评价标准、绩效评价指标的模糊化。行政执行目标和任务提出后，

行政执行过程中可能缺乏对行政执行绩效评价的考虑，容易产生行政执行“虎头蛇尾”的现象。

（二）系统专业化资源保障有待提升

由于对行政执行的系统性、专业性认识不到位，在配套保障上往往把行政执行机构与一般行政部门同等对待、混同管理，一定程度弱化了行政执行系统的专业性资源配置，这种现象突出表现在人事资源配置机制和财力资源配置方面。由于行政执行机构用人自主权不足、创新不够，可能导致不少行政执行领域出现人才严重缺乏，监管人才供给难以满足日益增长的专业化监管需要。以食品药品监管为例，美国食品药品监督管理局（FDA）是在美国健康与人类服务部（DHHS）下属的公共卫生部（PHS）中设立的执行机构，该机构关键岗位多数人员为研究型专业人才（包含化学家、生物学家和微生物学家），博士学历占较大比例。相比而言，我国食品药品监管机构人员主要通过普通公务员招录，高学历和研究型人才明显不足，尤其是药品领域专业化人员严重不足、专业结构匹配度不高，难以满足药品行业专业化监管的需要。同时，在财力资源配置上，我国行政执行的财政保障机制主要以行政性资源保障为主，缺乏多元化、社会化的资源配置机制，导致行政执行的财力资源供给、服务资源供给较为单一。对于地方行政执行系统而言，县级以下基层行政执行机构与上级相比，存在权责利不对称和执行资源配置不对称现象，导致基层行政执行系统“权小责大、人少事多、钱少事多”，影响了基层行政执行机构的积极性和主动性。

（三）机构执行职能定位有待强化

按照系统的功能，行政系统内部主要划分为四个系统：行政决策系统、行政执行系统、行政监督系统、行政决策咨询与信息系统等。在发达国家行政体系中，行政决策系统与执行系统相对分离，行政执行系统具有较强的系统性。比如，美国联邦政府除总统办事机构和15个内阁部门外，设立了许多联邦独立行政机构专门从事行政执行活动。英国政府在25个内阁部门外，设立了20个非内阁部门，與政府部门内设立的数量众多的行政机构（包括官方和半官方机构）一起，负责执行专业领域的政策。当然，发达国家的行政决策与执行并非完全分离，政府管理职能领域决策与执行活动也并非都分离，而是根据执行专业化需要，建设专业化执行机构（如行政执行局）。在我国行政体制中，行政决策、行政监督、行政决策咨询与信息的系统性相对较强，国家行政体制内部的行政决策系统与行政执行系统融为一体，行政执行的系统性不强。不少应该专门承担执行职能的机构拥有行政决策职能，行政决策与行政执行未实现相对分离，决策与执行之间相互制约的运行机制难以形成。从机制看，我国政府行政执行力存在问题的一个重要因素是：没有形成决策、执行、监管相互协调、适度分离的机制[19]。例如，深圳市政府尝试推行“行政三分制”改革，全面推进行政决策、行政执行、行政监督的相对分离。

（四）系统内沟通协调机制有待健全

从横向沟通协调看，部门间有效执行的协调机制尚不健全。随着经济社会的快速发展，跨部门、跨领域的公共事务逐渐增多，针对这些事务，单一分工的行政执行机构或部门倾向追求利益最大化和责任最小化。在欠缺部门间有效协调机制支持的条件下，往往产生政出多门、推诿扯皮和政策效应相互抵消现象，“1+1>2”的多部门协同效应难以发挥。比如，2017年底环保部门执行《大气污染防治行动计划》的“煤改气”决策，由于与能源部门缺乏有效协调配合，导致北方地区天然气供应出现紧张，部分地区引发“气荒”，最终导致“煤改气”被叫停。此外，行政执行机构过度强调所属部门和所属系统的行政隶属关系，部门行政特征明显，各自为政，导致行政执行具有较强的封闭性和排他性，行政执行对其他部门和执行机构的开放性明显不足。

比如，行政执行系统与司法机构协作不够，一定程度弱化了行政执行的法治保障力度，司法行政执行效能有待提升。从上下执行沟通协调看，由于行政执行系统的链条长、层级多，时常出现“中梗阻”现象。总体上，我国政府行政体系具有五个层级，行政执行系统自上而下也要经历五个层级。对于同一个行政决策事项，只有五个层级的行政执行机构或部门做到有机联动，才能实现行政决策在基层落地见效。如果中间执行者或中间执行环节低效执行或者消极执行，往往导致行政执行最终出现走样。

（五）系统数字化转型有待强化

政治系统理论认为，政治系统与环境是相互联系、相互作用的。作为政治系统的重要组成部分，行政执行系统高效运行也离不开与外部环境的有效互动。相比传统行政，现代政府行政的外部环境正在发生深刻变化，数字化、智能化技术推动政府行政实现数字化转型。

现有行政执行系统对这些环境变化的系统输入欠缺有效足够的系统输出和环境适应。不少行政执行活动对方法技术创新不够，仍采用行政命令等老方法、“人海战术”等老思路来解决新问题、适应新环境。行政执行系统数字化转型滞后于社会数字化转型进程。这不仅弱化了行政体系公共服务的数字化、便捷化供给，也降低了社会的执行满意度，而且一定程度影响了行政执行的精准性，不利于控制和避免行政执行偏差。

（六）系统人员意愿和动力制度化有待加强

不同于西方经济人假设，公共价值取向是我国行政执行人员的主流价值，我国政府执行行为并没有完全排斥“个体性价值取向”的影响，执行行为动力制度化有待提升[20]。一些执行机构和人员对政策执行采取“上有政策、下有对策”的做法，存在不执行、不积极执行、拖延执行、选择性执行等消极情况。从制度供给原因看，缺乏对行政执行系统、行政执行行为的专门激励和约束机制，是执行人员消极应付行为产生的一个因素。行政执行系统人员获得激励来源、激励水平、激励方式往往与一般行政机构无差异。行政执行工作量大面广，人员身处一线，执行人员应该给予一定的制度化激励，制度性地提高行政执行系统工作人员的动力。相对而言，公安等条线特征较强的行政执行系统执行激励机制建设较为完善，但条线特征不强的行政执行系统执行激励机制建设相对缺乏，如行政审批局、综合行政执法局、大数据局等执行系统。

四、强化系统性：强有力行政执行系统建设的主要策略与路径

我国行政执行系统在执行目标、资源配置、组织协调等多方面保留着传统部门化行政执行的特征。部门化行政执行是我国行政执行体制的传统架构，在执行计划经济条件下单目标任务方面具有优势，但面对市场经济条件下复杂性、综合性的公共执行任务和目标，部门化行政执行体系须进行变革。从我国政府行政管理体制看，政府管理处于从“部门行政”向“公共行政”的转型期，弱化“部门行政”是改革的基本任务[21]。面对推进国家治理现代化的重大目标和重点任务，建设强有力的行政执行系统，我们必须在部门执行体制基础上不断强化行政执行体系的系统性，才能高效完成国家各项制度执行的任务。

（一）降低行政执行系统执行目标任务的模糊性

由于国家制度执行和国家治理规模巨大，行政执行面临的环境复杂多变，执行目标需要一定的模糊性，但从提高行政执行系统执行力的现实问题角度看，降低模糊性、提高明确性，是我国行政执行系统建设的重要方向。一是明确行政执行的具体目标和任务。

行政执行过程中

多一些明确语言表达、少一些模糊语言表达，让行政执行系统获得更清晰、具体的执行“输入”。二是明确执行职责主体。对于政策执行，要明确承担执行责任的单位;对于有多个执行主体的事项，应明确牵头单位，防止责任相互推诿。应完善行政执行责任制，重点明晰行政执行系统中各级行政执行机构的执行责任（含专有执行责任、共同执行责任），进一步发挥我国行政执行系统“条条对应”、确保行政决策一贯到底的优势。行政责任是行政主体违反某种角色义务所应承担的后果[22]。在行政执行监督问责中，实现精细化、科学化，区分不同层级行政执行机构执行责任，调动各级行政执行机构的积极性和主动性。在政策方案或执行方案中，应引入执行评价。行政管理活动是一个从决策、执行到评价监督的闭环管理过程，建设强有力的行政执行系统，须抓住执行、评价与监督环节，倒逼行政执行效率实现提升。

（二）强化行政执行系统的专业化资源保障

与一般的行政管理机构相比，专业化行政执行机构具有较强的专业性，需要更加专业化的要素资源供给。总体上，我们要给予行政执行机构一定的自主性和灵活性，通过推进体制机制创新，增强专业性。推进执行系统公务员制度改革，创新专业化行政执行机构的人事体制机制。选择一批专业化的行政执行机构（国务院直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局等），大力推进公务员聘任制改革，实施专业技术类公务员、行政执法类公务员改革试点，提高行政执行机构人员的社会化和专业化水平。创新专业化行政执行机构的购买服务机制。对于行政执行急需但执行机构又难以提供的专业化服务，要大力推行和实施向社会购买公共服务，提高行政执行质量。探索特定领域行政执行职能的社会化转移机制，对于专业化程度高、政府执行效果不好的行政执行事项，探索推进向社会转移，由社会力量承担执行任务（甚至联合成立半官方行政执行机构），行政执行机构制定标准，进行事中事后监管。重点推进行政执行资源向承担任务较多的基层和相关领域倾斜，包括编制资源、人力资源、财力资源等，改变基层行政执行资源配置倒挂现象，提高基层行政执行系统的执行效能。

（三）突出行政执行机构执行职能定位

行政生态学理论认为，现代工业社会的行政模式应实现农业社会融合行政模式、棱柱型过渡行政模式向衍射型模式转变。

从行政系统内部看，构建专业化、专职化的行政执行系统是推进政府治理现代化的必然选择。优化政府职能和职责体系，要将政府所属行政执行机构承担的决策职能适度剥离（非绝对分开），让国务院及其组成部门更多承担行政决策職能，其余的行政执行机构（尤其是直属机构）专门承担行政执行职能，打造专业化、多层次的行政执行机构。优化和打造国务院直属的专业化行政执行机构，把直属机构承担较多的决策职能剥离，使其回归国务院，将直属机构打造成为专业化的行政执行机构。可探索试点组建国务院部门直属的专业化行政执行机构，按照决策与执行功能划分，对部委所属司局的主要职能进行分类。对于承担行政执行职能较多的司局，剥离其行政决策职能，打造成为部委直属的专业化行政执行机构（如在部委下设立行政执行局）。优化部委管理的国家局、国务院直属事业单位，打造中国特色专业化行政执行机构体系。发达国家政府实行大部制主要是针对政府决策环节，强化政府中枢机构建设、组建综合化的内阁组成部门;同时，与大部制配套的系统设置是政府建立了众多具有“小部制”特点的专业化执行机构。

因此，为了巩固长期以来我国大部制机构改革成果，应建设更多的专业化执行机构，可以将国家局、国务院直属事业单位的决策职能剥离至相应的部委、国务院，让相关部委形成领域内行政决策“大部制”，让国家局、国务院直属事业单位专门从事行政执行，与国务院直属机构、部委直属行政执行机构一起构成具有中国特色的专业化行政执行机构体系[23]（P278）。同时，一些议事协调机构日常工作部门也可以转为专业化的行政执行机构，如在国务院扶贫办基础上组建的国家乡村振兴局。

（四）健全行政执行的组织、协调机制

应逐步建立集成、具有整体性特征的行政执行组织机制，不断加强各级政府办公室建设，发挥其推进行政执行的统筹协调作用。针对重大行政执行任务，赋予行政执行机构统筹各方执行力量的职责，从而推进执行过程的系统谋划。比如，根据党委政府中心工作需要，组建覆盖不同部门、不同领域的团队，形成专班化工作机制。健全行政执行机构之间、行政执行机构与部门之间的协调配合机制，对于需要多个机构和部门执行的事项，建立牵头执行机制、配合执行机制，分清主次关系和责任分工。重点推进行政执行系统与司法系统的协调配合机制，强化行政执行的司法保障。行政执行机构与司法机关须建立协作机制，为行政执行行为强化法治赋能，避免行政执行结果成为“一纸空文”。此外，应不断优化上下行政执行系统的协调与沟通机制建设。

（五）推进行政执行系统数字化建设

在政府数字化转型进程中，要优先推进行政执行系统实现数字化转型，强化对行政执行系统的技术支撑，加强与行政执行系统配套的信息系统平台建设。行政执行机构针对特定的执行任务和领域，应搭建数字化信息平台，运用智能化数字技术，推进行政执行。

不断强化行政执行活动的数字化应用，利用大数据、智能化技术，识别、分析行政执行存在的盲点、薄弱点，全面提升行政执行水平。

同时，推进行政执行系统内外的信息共享。行政执行机构须以接入全国一体化政务服务平台、省级服务平台为突破口，消除部门之间、行政执行系统之间存在的数字壁垒、“数据烟囱”，整体性地提高行政执行力。运用数字化技术，面向社会公众开发具有参与协同功能的应用场景，强化行政执行过程中的社会参与。

（六）加强行政执行人员激励与约束制度建设

加强制度性供给，调动行政执行系统工作人员积极性是建设强有力行政执行系统重要的微观内容，应逐步建立促进行政执行行为生成的正向激励机制。对于特殊的专业化行政执行机构和人员，要建立不同于一般部门和机构的专业化执行绩效评价体系（如平衡计分卡执行绩效评价机制）。基于此，应建立专门针对行政执行的比拼机制、“赛马”机制、激励机制，强化“比学赶超”、政策激励。探索实施政策期权的激励方式，依据行政执行结果给予配套政策激励。建立行政执行系统监督问责机制，强化约束机制建设，建立行政执行的底线目标和高线目标。在完善行政执行责任制度的基础上，根据执行绩效评价结果，由决策部门对行政执行部门进行监督与问责。强化行政执行系统的反馈子系统建设，运用闭环管理、迭代升级、久久为功的系统方法，把每一次迭代的结果作为下一次迭代的初始值，提高行政执行系统的持续性。应建立行政执行的公开监督机制，引入“电视问政”及人大代表、政协委员监督等方式，强化社会参与和互动，及时把社会的反馈信息有效转化到行政执行系统之中。

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责任编辑：王 篆