论全面建成社会主义现代化强国新阶段的政府治理体系现代化

李军鹏

[摘 要]在全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标新阶段，为更好推进政府治理体系现代化，必须全面总结全面建成小康社会时期完善政府治理体系的发展成就，深刻认识全面建成社会主义现代化强国新阶段对政府治理体系提出的新要求，科学设定政府治理体系现代化的战略目标和重点任务，采取有效措施推进政府治理体系现代化，重点推进国家行政组织体系现代化、国家行政职能体系现代化、国家行政权力体系现代化和国家行政法治体系现代化，为全面建成社会主义现代化强国提供坚强有力的保障。

[关键词]政府治理体系现代化; 国家行政组织体系 ;国家行政職能体系; 国家行政权力体系 ;国家行政法治体系

中图分类号：D960 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0012-10

习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”

[1]（P2）在全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标新阶段，为更好推进政府治理体系现代化，必须全面总结全面建成小康社会时期完善政府治理体系的发展成就，深刻认识全面建成社会主义现代化强国新阶段对政府治理体系提出的新要求，科学设定政府治理体系现代化的战略目标和重点任务，采取有效措施推进政府治理体系现代化，从而为全面建成社会主义现代化强国提供坚强有力的保障。

一、全面建成小康社会时期完善政府治理体系的发展成就

全面建成小康社会是我国社会主义现代化进程中的重要阶段。党的十六大作出了到2001年“人民生活总体上达到小康水平”，“人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越”的重要判断，提出“要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人的更高水平的小康社会”[2]（P16），从而提出了全面建设小康社会的目标。党的十八大提出，要确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标。2020年我国国内生产总值超过100万亿元人民币，经济总量稳居世界第二位，人均国民总收入超过1万美元[3]（P240），基本完成了全面建成小康社会的战略任务。

完善社会主义民主和法治、建设社会主义政治文明是全面建成小康社会的重要目标。推进行政体制改革、完善政府治理体系是推进政治建设、发展社会主义民主政治的重要内容。政府治理体系是以党政机构为主的公共部门履行公共职能、行使公共权力、厉行行政法治的系统，主要由国家行政组织体系、国家行政职能体系、国家行政权力体系、国家行政法治体系构成。我国通过完善政府治理体系，建设服务型政府、责任政府和法治政府，为全面建成小康社会提供了有力支撑。

（一）持续推进机构改革与央地关系改革，优化政府组织结构与层级结构，国家行政组织体系不断完善

国家行政组织体系是全面建成小康社会的公共组织主体，承担着统筹经济社会发展、推动全面建成小康社会的各项行政工作、实现国家整体利益的职责，其工作效能和治理绩效决定着全面建成小康社会的任务是否能够顺利完成。我国顺应上层建筑必须与经济基础相适应这一普遍规律，根据经济社会发展特定历史阶段的客观要求，不断完善了国家行政组织体系。

一是从机构改革看，我国稳步实施大部门体制改革，逐步从单一的政府大部门体制改革走向党政机构统筹的大部门体制改革。针对我国行政管理存在的管理层次过多、职责交叉、权责脱节、多头执法问题，党的十六大提出要坚持精简、统一、高效的原则，进一步推进政府机构改革，合理配置机构、部门职能与人员编制;2003年国务院机构改革围绕党的十六大提出的“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标，深化了国有资产管理体制改革，完善了宏观调控体系与金融监管体系，设立了综合管理内外贸业务的商务部，加强了食品安全和安全生产监管体制建设。党的十七大提出要深入贯彻落实科学发展观，要加快行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，建设服务型政府。为此，我们要着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，并提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”。党的十八大进一步提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，稳步推进大部门体制改革。党的十九大提出，要贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，深化机构和行政体制改革，科学统筹配置党政部门及内设机构权力，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，提出了党政机构统筹的大部门体制改革任务。

二是从中央与地方关系看，央地关系逐步从“职责同构”走向“财力与事权相匹配”“权责清晰”的均衡协调层级结构。党的十六大提出，要依法规范中央和地方的职能和权限，推行电子政务。党的十七大提出，要规范垂直管理部门和地方政府的关系，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制;要深化乡镇机构改革，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。党的十八大进一步提出，要优化行政层级和行政区划设置，推进城乡发展一体化，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。党的十九大提出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，要赋予省级及以下政府更多自主权。

通过二十年来的党政机构改革与央地关系改革，我国基本形成了党政统筹的大部门体制和权责清晰的政府层级结构，充分发挥了政府综合管理部门在统筹全面建成小康社会各项工作中的统筹协调与战略管理作用，充分调动了中央和地方两个积极性。

（二）持续推进政府职能转变，建设人民满意的服务型政府，国家行政职能体系不断完善

国家行政职能体系是各级政府及其工作部门在经济社会管理中所起的作用和扮演的角色，各级政府部门是否全面科学履行公共管理与公共服务职能，决定着全面建成小康社会各方面的建设任务是否能够真正完成。

一是从正确处理政府与市场关系看，各级行政组织逐步从围绕“市场在资源配置中的基础性作用”发挥政府作用，转向围绕“市场在资源配置中的决定性作用”来发挥政府作用。党的十六大着眼全面建成小康社会的良好开局，提出了进一步转变政府职能的要求，要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。党的十七大提出，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，使社会主义市场经济体制更加完善;要减少政府对微观经济运行的干预，减少和规范行政审批;要注重实现基本公共服务均等化，推动区域协调发展，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设加大公共服务领域投入、完善公共财政体系。党的十八大提出了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的目标，要健全部门职责体系，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。党的十九大进一步提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，要深化简政放权，转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。

二是从加强公共服务供给职能看，我国公共服务体系建设逐步由仅覆盖企事业职工和公职人员向覆盖全民、覆盖城乡居民转变。

党的十六大提出，要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，在有条件的地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度;要实行促进就业的长期战略和政策，加强公共服务设施建设，建立适应新形势要求的卫生服务体系和卫生保健体系;要大力发展教育和科学事业，积极发展文化事业，继续大力推进扶贫开发。党的十七大提出，必须坚持以人为本，更好实施科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，完善公共服务体系，健全政府职责体系，加快推进以改善民生为重点的社会建设，强化社会管理和公共服务，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。此后，我国开始促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，建设覆盖城乡的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，探索建立农村养老保险制度，完善城乡居民最低生活保障制度，完善失业、工伤、生育保险制度。党的十八大提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设，加快健全基本公共服务体系，统筹推进城乡社会保障体系建设，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，健全全民医保体系，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十九大进一步提出，要坚持以人民为中心，坚持在发展中保障和改善民生，提高保障和改善民生水平，完善公共服务体系，深入开展脱贫攻坚，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展;要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽。

通过二十年来的政府职能转变与服务型政府建设，我国基本形成了适应社会主义市场经济的政府职能体系与覆盖全民的基本公共服务体系，通过放宽市场准入、完善政务服务，调动了市场主体的积极性、解放发展了企业生产力;通过提升公民能力素养、提升人力资本含量、完善社会安全网，解除了公民的后顾之忧，调动了人的积极性与创造活力，解放发展了人的生产力，从而基本实现了全面建成小康社会，即“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、社会更加和谐、人民生活更加殷實”的目标。

（三）持续完善党对行政的领导体制，推进行政权力运行公开化规范化，国家行政权力体系不断完善

国家行政权力体系是运用行政权力进行经济管理与社会治理的运行系统，事关全面建成小康社会中政治建设与社会主义民主政治发展任务的实现，事关党的领导核心作用的发挥和党领导人民治理国家的效能，事关党和国家的长治久安。

一是从完善党对行政的领导体制看，党对行政的领导逐步走向党政统筹下党对行政的集中统一领导。

党的十六大指出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导主要是政治、思想和组织领导，要改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，坚持和健全民主集中制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协及人民团体的关系;支持政府履行法定职能，依法行政。党的十七大提出，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。党的十八大提出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，要坚持立党为公、执政为民，更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。党的十九大进一步提出，要坚持党对一切工作的领导，完善坚持党的领导的体制机制，要加强党的集中统一领导，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力;加强和改善对国家政权机关的领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作发挥作用，保证党领导人民有效治理国家。

二是从完善行政权力运行机制看，行政权力运行不断向着公开化、规范化、制度化、程序化的方向发展。党的十六大提出，要按照决策、执行、监督相协调的要求，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对权力的制约和监督;要改革和完善决策机制，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。党的十七大提出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，完善决策信息和智力支持系统，推进决策科学化、民主化;保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，完善各类公开办事制度等。

党的十八大提出，要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调;要坚持科学决策、民主决策、依法决策，建立健全决策问责和纠错制度。党的十九大进一步提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

通过二十年来的党对行政的领导体制改革和行政权力运行机制改革，党对全面建成小康社会各方面的领导工作全面加强，有效防范和化解了经济高速增长和社会迅速变迁过程中的各种风险挑战;行政权力的规范运行使全面建成小康社会的各项决策更加科学、执行更加有力、监督更加有效，从而为全面建成小康社会提供了坚强的政治领导和制度保障。

（四）持续推进全面依法行政，建设法治政府与责任政府，不断完善国家行政法治体系

国家行政法治体系是实现全面建成小康社会中“依法治国方略深入落实”“更好保障人民权益和社会公平正义”目标的重要保障。

一是从法治政府建设看，我国法治政府建设不断向全面依法行政拓展。党的十六大提出，要加强立法工作，到二○一○年形成中国特色社会主义法律体系;要推进依法行政，提高执法水平;要实现机构和编制的法定化。党的十七大提出，要加快建设社会主义法治国家，坚持科学立法、民主立法，做到严格、公正、文明执法，使法治政府建设取得新成效，更好保障人民权益和社会公平正义。党的十八大提出，要全面推进依法治国，推进依法行政，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，切实做到严格规范公正文明执法。党的十九大进一步提出，要坚持全面依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，增强依法执政本领，使依法治国和依规治党有机统一。

二是从责任政府建设看，我国政府责任体系与政府问责制不断完善。党的十六大提出，要实行领导干部辞职制和用人失察失误责任追究制;《全面推进依法行政实施纲要》明确规定行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。党的十七大提出，要健全政府职责体系，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度;《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定了对党政领导干部实行问责的具体情形。党的十八大提出，要健全部门职责体系，建立健全决策问责和纠错制度;我国全面推进了政府权力清单建设，各省级政府在2015年底前、市县两级政府2016年底前基本完成了政府权力清单公布工作。党的十九大进一步提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，要健全党和国家监督体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;党的十九届四中全会提出要优化政府职责体系，实行政府权责清单制度。

通过二十年来的法治政府和责任政府建设，确保了政府在法治轨道上推进全面建成小康社会各项工作，使行政组织、行政行为、行政职能和政府责任体系不断规范化与法定化，使政府得以依法全面履行政府职能和依法行使行政权力。

二、全面建成社会主义现代化强国新阶段完善政府治理体系面临的新形势与新要求

现代政府治理体系既是现代治理体系的重要内容，也是全面建成社会主义现代化强国的重要推动力量与有力保障。我国已经基本形成了结构优化、职能科学、权力规范、法治完备的政府治理体系。全面建成社会主义现代化强国，是中国共产党人的初心使命，是使全体中国人民享有更加美好幸福生活的伟大工程，需要强有力的政党领导、政府推动、全社会协力才能完成的艰巨任务，这就要求我们前瞻性思考全面建成社会主义现代化强国带来的经济社会政治结构的标志性变化，全局性谋划适应新发展阶段、新发展理念、新发展格局的现代政府治理体系，战略性布局迈向高收入国家与中等发达国家所需的政府治理体系现代化政策措施，整体性推进国家行政组织体系现代化、国家行政职能体系现代化、国家行政权力体系现代化与国家行政法治体系现代化。

（一）先进生产力新发展与社会经济发展新阶段要求推进国家行政组织體系现代化

人类社会经济发展的根源在于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动，其中，起决定作用的因素是生产力的发展。知识创新、生产工具、生产技术、生产方式、生产组织形式的不断发展演进、增殖裂变、创新迭代式发展，是人类社会现代化的决定性力量。从运用人力劳动进行生产到运用机器劳动进行生产，进而运用数据智能进行生产，使社会物质财富与精神财富极大丰富与涌流。

目前我国已经基本实现传统现代化意义上的工业化，进入以知识经济为主导的后工业化阶段。后工业化阶段对生产力发展起决定作用的因素是智能生产力和数字生产力的发展。马克思指出，“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”[4]（P36）。

在第二次工业革命和第三次工业革命带来的先进生产力作用下，以国内生产总值计算的国民财富出现了每隔15年～30年就“倍增”的现象。进入智能生产力时代，国内生产总值的增长将出现“十倍增”的现象[5]（P100），这一判断预示着在第四次工业革命时代国民财富增长的速率将更加惊人。以智能化生产和数字化生产为代表的先进生产力的新发展，对生产关系、经济基础与上层建筑领域的变革提出了新的要求，要求建立以激励知识创新为导向的产权制度形式、社会物质财富极大丰富条件下更为公平合理的分配形式、全球价值链基础上的平台化组织形式，这就要求我们顺应先进生产力发展的要求，推进产权制度创新、分配制度创新与组织制度创新。从产权制度创新看，科学技术发明创新的知识产权制度、数字与数据产权制度、以区块链数字货币为代表的虚拟产权制度都要求政府的合法保护。从分配制度创新看，在社会财富极大涌流的情形下，基于公民身份获得基本权利保障、基本公共服务保障将成为现代化社会的标配。从组织制度创新看，数字时代的组织形式更加平台化、扁平化与高效化，云集在大型数字平台系统中的大规模生产、物流、配送系统，为满足消费者的个性化需求提供了即时性、互动性、灵活性的高效产品与服务。先进生产力新发展要求的产权制度、分配制度、组织制度创新都与政府治理体系密切相关，政府治理体系能否在传统的以财富占有权为核心的所有制保护基础上，加强对知识产权、数据产权、数字产权的保护，是能否建立智能生产力发展的激励机制与动力系统的关键所在;政府治理体系能否在传统公共服务体系的基础上，完善保障公民基本权利与基本生存技能的基本公共服务制度，是能否建立公平正义社会、维持社会长治久安的关键所在;政府治理体系能否在传统公共组织、企业组织与社会组织形式的基础上，完善面向全体公民与法人的政务服务平台，建立高效的综合管理系统与专业执行系统，即时、互动、灵活地为全体国民与所有市场主体提供高效服务，是能否建立现代化美好生活社会的关键所在。

我国已开启全面建成社会主义现代化强国新征程，到2035年要基本实现国家治理体系与治理能力现代化，到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，就是要坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。政府治理体系是国家治理体系的重要组成部分，包括横向的政府组织关系，体现为政府组织结构，以及纵向的政府层级关系，体现为中央和地方关系。推进政府治理体系现代化的基本任务，

不仅要优化政府组织结构，完善党政统筹的大部门体制，完善行政协同体系，形成扁平化、高效率的组织体系;而且要健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，优化政府间事权和财权划分，构建中央到地方权责清晰、支出责任和财力相适应的工作体系。

从上中等收入国家迈向高收入国家和中等发达国家，是经济社会发展向着高质量发展阶段的质变，先进生产力的发展、新型产权制度与利益结构、新型分配结构与社会组织体系的新变化，都对政府组织结构与功能发出了新挑战，要求推进国家行政组织体系的现代化。国家行政组织体系现代化的主要任务，就是科学处理多中心网络治理中存在的国家战略与地方发展之间的矛盾、整体政府治理与碎片化管理之间的矛盾、大部门体制与专业化管理之间的矛盾，从而更好地进行数字时代的国家整体智治。我国国家行政组织体系目前存在着一些领域综合管理能力不强、专业执行能力不高、基本公共服务统筹水平不高、各层级政府之间事权与财权不匹配等问题，制约着国家治理效能的充分发挥，是必须在基本现代化过程中解决的突出问题。

（二）高标准市场经济体系建设与社会主要矛盾转化要求推进国家行政职能体系现代化

锚定全面建成社会主义现代化强国远景目标，“十四五”期间，我国要基本建成高标准市场体系，使社会主义市场经济体制更加完善，这就要求正确处理政府与市场关系，建设有效市场和有为政府。同时，世界范围内市场经济发展的趋势，就是一些高标准、高质量、高层次的自由贸易协定与投资协定的签署，这对各国国内市场经济体制产生着重要影响，并对各国国家行政职能体系提出了更高要求;基于面向21世纪公平贸易理念的自贸协定与投资协定，要求实施准入前国民待遇、维护公平准入的市场环境，要求采取竞争中立政策、遵循政府扶持公平原则，要求政府信息全方位公开透明、加大反腐败力度，要求边境间规则延伸至边境内规则、加大对政府内部规则的适当约束，要求遵守国际劳工和环境标准、防止以损害劳工利益与环境为代价获得不当竞争优势，要求促进海关管理与贸易便利化、消除非关税壁垒，要求争端的第三方程序与国际仲裁、倒逼本国政府保持公正性，要求完善货物贸易零关税基础上的全球价值链分工、统一全球产品标准。全球自由贸易规则与市场经济发展的新趋势，与我国全面深度参与全球治理、从贸易大国迈向贸易强国、加快我国在全球价值链中的地位向高端提升、保护环境与工人利益的发展方向和总体目标是一致的，我国“对标国际最高标准、最好水平的自由贸易区”来全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放及海南自由贸易港建设，就是以全球视野、诸边方法、从引领国际规则的高度来健全国内规则的新尝试。目前，我国正在加强区域全面经济伙伴关系协定的落地对标实施，推进高标准服务投资负面清单谈判，致力推进中欧投资协定落实，同更多国家和地区开展全面升级的高水平自贸协定谈判，推动全球新兴领域经济治理规则的制定，从而构建面向全球高标准的自由贸易网络。因而，我国的高标准市场经济体制是基于全球视野、引领国际规则的市场经济体制，充分彰显了我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的决心与意志。我国的政府职能转变，不仅要基于国内市场竞争的需要来正确处理政府与市场关系，而且要逐步对标国际最高标准推进国家行政职能体系现代化，使我国的行政职能体系更能适应高标准、高质量、高层次全球市场竞争的需要。

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾的变化也要求完善国家行政职能体系，更好满足人民美好生活需要。人民美好生活需要的核心是提升生活品质，逐步让全体国民享有较高生活质量，促进生活质量现代化。这就要求政府致力于提升知识经济时代与超级智能社会的生活质量，完善生活质量型社会政策，促进质量型、发展型和文化型消费的大力发展。例如，在教育消费方面，政府不仅要提升义务教育与中等教育的质量，还要普及高等教育并提升国际一流高等教育的比重。

高标准市场体系建设和社会主要矛盾转化要求推进国家行政职能体系现代化。但是，与高标准市场体系建设和人民美好生活需要相比，我国国家行政职能体系还存在着政府隱性干预与过度调控并存、市场准入自由化水平有待提升、市场监管体系建设标准有待提高、基本公共服务均等化水平不高、公共服务投资不足等问题，需要采取有针对性的措施加以解决。

（三）健全党的全面领导制度与社会主义民主政治建设要求推进国家行政权力体系现代化

党的十九届四中全会提出，要健全党的全面领导制度，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。健全党对行政的领导制度，就要完善党领导政府的制度，把党的领导贯彻到所有行政机构履行职责的全过程，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿政府治理全部工作之中。这就要求完善国家行政权力体系，按照党科学执政的要求，正确处理政府履职与党委履职之间的关系，完善党政决策分工、党政执行分工、党政监督分工的制度体系;既完善党领导政府制度，又支持政府依法有效行使职权，确保政府各项工作在党的统一领导下政令统一、决策科学、运行顺畅、执行高效、监督有力。

党的十九大提出，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

党的十九届五中全会提出：展望2035年，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。这就要求我们坚持人民主体地位，发展社会主义民主政治，健全民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各项民主制度与民主形式，促进国家行政权力运行的公开化、民主化和程序化，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，完善人民在日常政治生活与公共管理中广泛协商参与的制度程序与规则，不断健全基层自治机制与民主管理制度，使人民依法通过各种民主渠道平等参与国家事务、经济文化事业和社会事务。

（四）法治国家建设、法治社会建设与营商环境建设要求推进国家行政法治体系现代化

党的十九大提出，到本世纪中叶我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升。党的十九届五中全会提出：展望2035年，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。这就要求我们深入贯彻习近平法治思想，统筹推进依法治国、依法执政与依法行政，一体建设法治国家、法治政府与法治社会，不断完善国家行政法治体系，健全宪法实施监督机制和程序，加强产权保护法律体系与司法保障制度建设，健全反腐倡廉法规制度体系，全面推进依法行政，严格规范公正文明执法。

党的十九届五中全会提出，要“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。习近平指出，要“加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境”[6]（P198）。这就要求我们构建职责明确、依法行政的政府治理体系，将政府全面活动和全过程政府行为都纳入法治轨道，用法律和制度遏制政府部门及其工作人员不当干预经济活动的行为，健全营商环境法治体系，最大限度减少不必要的行政执法事项，推进符合国际惯例的规范化的监管执法，营造公平公正的司法环境。

三、全面建成社会主义现代化强国新阶段完善政府治理体系的战略目标与重点任务

根据我国到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国的新要求，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，立足我国的新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，我国完善政府治理体系的战略目标是：到2035年基本实现政府治理体系现代化，到本世纪中叶全面实现政府治理体系现代化。面向全面建成社会主义现代化强国，要采取有效措施解决关系到现代化强国目标的重点问题，切实完善政府治理体系，不断提升政府治理效能。

（一）全面推进国家行政组织体系现代化

从世界范围内的现代政府建设看，国家行政组织体系现代化或政府结构现代化经过了三个发展阶段。在传统公共行政时期，随着市场经济和民主政治的不断发展，依宪行政的民主政府体制得以形成，确立了宪法保护下的人民主权原则、责任行政原则、依法行政原则和地方自治原则，并随着公共服务的增多而设立了大量专业化管理机构。二战后，市场经济发达国家开始推行政府事务综合管理，实行大部门体制。在新公共管理时期，

大部门体制逐步成了市场经济发达国家政府部门设置的主要模式。同时，政府决策组织逐步核心化，执行事务由大量执行机构、法定机构和非政府公共组织履行，构建了网络化的公共治理结构。后新公共管理时期以整体政府建设为中心的政府组织结构优化取得重大进展，形成多元治理的政府结构。因而，基本现代化进程中的国家行政组织体系现代化，包括完善的综合复杂事务管理的大部门体制、网络化的执行机构体系和整体性的多元协同机制建设等内容。

一是要完善党政统筹的大部门体制，完善行政协同体系。要根据现代公共事务复杂性与综合性比重不断上升的需要，进一步推进大部门体制，特别是在教育科学事务综合管理、公共服务事项综合管理、应急事务综合管理、公共住房事务综合管理方面迈出新步伐。在基本实现现代化过程中，创新在我国经济社会发展中的核心地位凸显，对各类创新资源实施综合管理的需求日益突出，教育和科技综合管理迫切性增强，从整个国家创新体系的建设看，大学科技实验室和企业科学实验室需要综合管理、基础教育人才队伍与整个社会人才体系的政策需要综合设计、教育培养以创新为导向的政策需要部门出台综合决策，一些发达国家和中等发达国家将教育与科技综合进行管理取得了良好效果，为更好实施创新驱动发展战略，减少部门内耗与政策成本，需要推进教育科技大部门体制改革。

二是要构建网络化的执行机构体系和整体性的多元协同机制。要使政府决策组织逐步核心化，集中力量从事战略方向研究、重大决策方案设计与听证、决策与立法中期评估及后期评估等工作，要建立各重要决策领域的决策咨询委员会制度，由相关领域的中央和地方公务员、行政相对人及智库专家学者按三三制原则组成，从源头保障决策的民主性与科学性。同时，要真正重视执行事务，按科学原则和执行规律设计执行机构、法定机构和非政府公共组织，由部门首长与执行部门签订服务与执行绩效合同，形成决策部门对执行部门的监督制约关系，改变专门监督部门不懂决策要求不会监督、上级部门相隔太远不便监督的状况;要适应数字时代对政府工作智能化的要求，完善面向全体公民与法人的政务服务平台，建立高效的综合管理系统与专业执行系统，使政务服务智能化与公共服务数字化水平达到国际一流。

三是要优化政府间事权和财权划分，构建中央到地方权责清晰、支出责任和财力相适应的工作体系。要根据财力基础和事权范围，科学划分中央与地方各级政府的事权。要着眼全国一盘棋、加强中央宏观事务管理，加强中央政府及其部门的宏观管理、养老保险与医疗保险、知識产权保护、区域协调与城乡协调、跨区域生态环境保护、义务教育与扩大免费高中教育、举国科技创新、涉外事务统筹等方面的事权，以中央部门管理为主、以中央财政投入和兜底保障为主履职;高等教育、最低生活保障、社会救助、保障性住房建设等方面的事权，则主要应逐步由省级统筹并出资为宜;文化旅游娱乐事务、工商管理、城乡建设、城乡环境卫生、执法监督等直接针对行政相对人的事权，则应由市县区政府履行事权并承担相应支出;交通运输、水利、农林及部分基本公共服务等中央与地方共同事务，则应根据各地财力确定与中央政府的分担比例，完善共同事权的支出共担机制。从长远看，应对老龄化浪潮，需要提高基本公共服务统筹水平，加快实现基本养老保险的全国统筹，逐步实现基本医疗保险的全国统筹，逐步强化中央支出在基本养老保险和基本医疗保险中的兜底作用。

（二）全面推进国家行政职能体系现代化

一是要逐步对标国际标准处理政府与市场关系，推进政府职能转变。要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化分级分类行政审批制度改革，大力减少各类资质资格许可事项，进一步深化投资审批制度改革。加强市场监管，在实现“双随机、一公开”随机抽查事项全覆盖的基础上，全面推行部门联合，努力形成零容忍、全覆盖、高绩效、包容创新的事中事后监管体系。优化政务服务，推进政务服务“跨省通办”与“一网通办”，建成全国一体化的政务服务平台，实现重点领域与高频办理的政务服务事项“一网式”“一门式”“一件事”一次办理。要维护公平准入的市场环境，采取竞争中立政策，坚持政府扶持公平原则，推进政府信息全方位公开透明，加大对政府内部规则的适当约束，加强对劳动者权益保护的劳动监察力度，按国际环境标准开展美丽中国建设。

二是要满足人民美好生活需要，建成人民满意的服务型政府。完善生活质量型社会政策，促进质量型、发展型和人力资本积累型消费的大力发展;推进基本公共服务均等化可及化，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖;持续加大公共服务支出力度，到2050年公共教育支出、医疗保障支出与养老金支出逐步达到中等发达国家水平，为实现基本公共服务均等化提供坚实保障;要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，提高城乡居民养老保障的基础养老金水平，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，全面建立中国特色基本医疗卫生制度和优质高效的医疗卫生服务体系;要为全体国民提供最优质的学前教育、小学教育、初中教育、高中教育与国际一流大学教育，逐步实现免费高中教育适龄青年全覆盖，放开国内外优质高等教育的市场准入，扩大优质大学的集团化发展与多点开放办学，提高高等教育升学率，从而真正满足人民群众对优质教育和生活质量型发展的渴求。要对标对表国际上公认的基本现代化的标志性指标，使我国人均国民总收入进入发达国家门槛水平、人类发展指数进入超高人类发展水平、基尼系数处于公平状态、创新指数处于全球第一方阵。

（三）全面推进国家行政权力体系现代化

一是要完善党领导政府的制度，把党的领导贯彻到所有行政机构履行职责的全过程。要健全党管干部、党管人才、党管宣传与意识形态、党管农村工作、党管办学方向、党管编制工作、党领导经济工作、党领导政法工作等方面的制度规定，完善党统一领导实施重大战略、总揽改革开放全局、统筹协调重大工作、督促检查落实等具体制度，在加强党政机构统筹设置与职能统筹配置的基础上，充分发挥党的职能部门统一归口领导的职能。同时，要支持政府依法有效行使职权。党政机构统筹设置后，形成了党政职能统筹行使的格局，党政统筹部门承担着向党负责和向人民代表大会负责的双重政治责任与法律责任，这就要求明确党的领导成员与行政领导成员、党委（党组）与行政机构的权责分工关系，同时完善党委权责清单和政府权责清单。党政统筹部门的行为受到了宪法法律法规与党内法规的双重制约，根据宪法与党章規定，党必须在宪法和法律范围内活动，各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，因而，党政统筹部门的各项活动都必须符合宪法法律与相应行政法规的规定。同时，党政统筹部门的行政行为必须符合党内法规的相应规定，要统筹协调重大决策由党委常委会通过民主集中制方式决定和通过政府常务会议以首长负责制方式决定两种形式，重大决策通过后要及时向人民代表大会及其常务委员会报告并接受立法机关和政协机关监督。

二是要促进国家行政权力运行的公开化、民主化和程序化，使人民依法通过各种民主渠道平等参与国家事务、经济文化事业和社会事务。要推进权力运行公开化、民主化、规范化，加强决策的调研、协商与智库研究，将集体讨论决定、公众参与、专家论证和风险评估、合法性审查作为重要决策的法定前置程序，全面实施行政规范性文件的合法性审查机制;要加强阳光政府建设，进一步完善党务公开、政务公开和各领域办事公开制度;要加强对权力运行的监督，进一步加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督，加强责任政府建设。

（四）全面推进国家行政法治体系现代化

一是要推进全面依法行政。推进政府机构设置、政府职能配置、人员编制管理、抽象行政行为与具体行政行为、行政权力、行政责任、行政程序的法定化，推进从中央到地方各级政府的事权划分、财权税权划分法定化与规范化。进一步建立科学的法治政府建设指标体系和考核标准。健全科学、民主、依法决策制度体制，制定完善并严格落实重大行政决策程序与制度。建立权责统一、权威高效的行政执法体制，推进严格规范公正文明执法，健全行政执法自由裁量基准制度。健全组织法制和程序规则，完善行政组织法律制度，完善行政程序法，完善信息公开制度和信息公开法律。全面实行政府权责清单制度，编制完成并公布国务院部门权责清单，形成贯穿中央到地方各层级的政府权责清单体系。健全听证与质询、行政问责、审计监督、引咎辞职与罢免等制度，使法治政府建设与责任政府建设有机结合。

二是要营造国际一流营商环境指数。要加强营商环境建设，使我国营商环境处在世界前列。要实施好《优化营商环境条例》和《中华人民共和国民法典》，建设有限政府，平等保护各种所有制企业产权与经营自主权，防止滥用行政权力限制与排除竞争的行为;着力完善良好的产权保护、公正的司法体制、有效的契约执行，重点建立多元化商事纠纷解决机制，形成权责明晰统一、规范有序的司法运行体系，完善统一、开放、竞争有序的高标准市场体系，健全社会公平正义法治保障制度。按照建设更高水平开放型经济新体制的要求，着力推动贸易和投资自由化便利化，实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅缩减外资准入负面清单，真正做到“非禁即入”。要加强对知识产权、数据产权、数字产权的保护，建设世界一流数字政府。

参考文献：

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[2]本书编写组.党的十六大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2002.

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[5][美]斯图尔特·罗素.AI新生：破解人机共存密码——人类最后一个大问题[M].北京：中信出版社，2020.

[6]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

责任编辑：王 篆