中国共产党党内法规体系的百年实践与法治经验

[摘 要]治国必先治党，治党必依党规。中国共产党的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的一部分，依规治党与依法治国共同构成了法治中国的法治实践。中国共产党党内法规体系建设历经百年，从建章立制的启蒙期、筚路蓝缕的摸索前行期、制度治党的体系构建期，到依规治党的法治实践期，走过了一条逐步法治化的道路。总结党内法规体系建设的法治经验，制度治党与依规治党构成了党内法规体系的法治化模式;宪法为上与党章为本是其法治遵循与制度准则;坚持依规治党与依法治国有机统一保障了党内法规的法治体系化;党内法规与国家法律的衔接与协调是党内法规体系的主要法治路径;使命型政党的自我制度革命构成了党内法规体系的法治目标。

[关键词]党内法规体系;百年实践;法治经验;依规治党

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0031-10

一、问题的提出

法治是人类文明进步的标志，是中国共产党治国理政的重要制度实践，法治实践具有本土性知识的特征，不可脱离其国家本身的制度实践。中国特色社会主义法治是从中国共产党的百年制度实践中逐步摸索、反复试错中得来的，是中国土壤中成长起来的制度。中国特色社会主义法治发展最重要的一个历史节点是2014年10月召开的党的十八届四中全会，会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出一个新的实践命题，即“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”。中国特色社会主义法治的总目标就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P157）。

既有研究认为中国特色社会主义法治体系包括了前述五大体系，并且在权威的教科书中也认为这一法治体系由五个子系统构成[2]（P423）。这种理解其实是有一定偏颇的，十八届四中全会公报中的表述用语在“形成”与对应的“体系”之间的配套表述只有两组，一组是“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”;另一组是“形成完善的党内法规体系”，并且之间没有用顿号，而是用逗号，这表明中国特色社会主义法治体系只形成了两大体系：党内法规体系与国家法治体系，而国家法治体系包括四个子体系，即“法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系”，其中的“法律规范体系”是一种静态的国家法治，“法治实施、法治监督、法治保障”共同构成了动态的国家法治。国家法治体系适用于国家法律制度领域，党内法规体系适用于管党治党的党内制度领域，这也是后期为什么强调依法治国与依规治党的统筹推进与一体建设，再到后来提出依法治国与依规治党的有机统一。此外，党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系之中，只是证成了党内法规的体系化与法治化，不能证成“政党法治”这一命题合理性，这也解释了法治中国包括了法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并没涉及“法治政党”，因为中国特色社会主义最本质的特征就是“党的领导”，而党的领导是中国特色社会主义法治的最鲜明特征和最根本保证，是中国特色社会主义的法治之魂，也是法治中国同西方资本主义国家法治最大的区别。“法治实施体系、法治监督体系与法治保障体系”不可能强调党这一主体，而只能是国家，因为党在法治中发挥着领导作用，即党要发挥总揽全局、协调四方的作用。依规治党的治党逻辑显然与依法治国的治国逻辑不可能同一化，二者在实践层面是泾渭分明的，不能混为一谈。从党的十八届四中全会开始，党內法规体系正式出现在法治中国语境之中，“党内法规与国家法律的关系”“党章与宪法之间的关系”“依规治党与依法治国的关系”等实践性命题不断涌现。可以说，党内法规体系的法治化使得中国法治建设更具“中国特色”，进而区别于其他国家的法治实践，这也彰显出中国的法治道路与法治理论的创新性与独特性。习近平指出：“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政、‘三权鼎立、‘司法独立的路子。”[3]（P229）基于法治是一种动态的治理方式，党的治国理政也体现于动态层面的治党与治国两方面，在动态的治理角度就自然生成了依规治党与依法治国两个维度，而依规治党与依法治国体现为互动性与辩证性，二者在法治中国场域之中实现了有机统一。后期的《法治中国建设规划（2020—2025年）》就明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国和依规治党有机统一。”习近平在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话中明确“我们已经形成比较完善的党内法规体系”，这一表述标志着中国特色社会主义法治的两大体系基本形成，这是对党的十八届四中全会提出的任务目标的交代与回应。总结百年来中国共产党依规治党实践，我们可以看到，中国共产党的党内法规建设早于国家法律的建设，是中国共产党建党百年的制度实践的经验总结，是马克思主义基本原理与中国国情紧密结合的产物，体现了中国共产党的党内制度实践从制度启蒙、发展到成熟的体系化与法治化的发展历程。党内法规如何从零散的制度向体系化转型，进而被纳入法治中国实践之中，需要结合建党百年历程进行回顾与反思，这也是本文思考的方向。

二、中国共产党党内法规体系建设的百年实践

（一）建章立制：党内法规建设的启蒙期（1921年至1949年）

作为一个政党，章程是政党内部制度的根本遵循，也是政党进行制度建设的重要标志。中国共产党党内法规建设也发轫于党的章程。中国共产党自成立之日起，就具备了章程意识与规范理念。1921年党的一大通过了《中国共产党第一个纲领》，俄文原文总共15条（其中一条还有遗漏），大约700字，但就是这样一个简短纲领，基本上确定了党的名称、奋斗目标、组织政策，提出了发展党员、建立地方和中央机构等组织制度，兼有党纲和党章的内容，是党的历史上的第一个正式文献，也是中国共产党第一部党内法规。1922年党的二大通过了《中国共产党章程》，这是党的第一部正式的章程，规定了严格的入党手续，从组织制度上吸引符合党员条件的优秀分子，保证党的先锋队组织特色。1923年党的三大通过了《中国共产党第一次修正章程》，这是党历史上第一次对党章进行修正，全面完善了党员、会议、纪律、组织、经费等各项制度规定。1925年党的四大出台了《中国共产党第二次修正章程》，规定“凡有党员三人以上均得成立一支部”[4]（P69）。这是党的历史上第一次将党的支部规定为党的基层组织，并从党的四大开始，“中央委员会委员长”的职务改称为“总书记”。1927年党的五大之后的中央政治局会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，修订内容相对旧党章翻了一倍，共12章85条，第一次规定了“党的建设”一章;第一次明确了“党部的指导原则为民主集中制”;第一次规定了选举原则，“党部之执行机关概以党员大会或代表大会选举，上级机关批准为原则”;第一次规定了“中央委员会、中央政治局、中央常务委员会”;第一次规定设立中央及省监察委员会，并专列一章加以规范。1928年党的六大在莫斯科召开，此次大会对党章进行了修改，删去了党的建设、党的中央机关、监察委员会、经费等章节，增加了党的名称、党的组织系统、党的全国大会、中央委员会、审查委员会、党的财政等章节。第一次明确规定民主集中制的三项根本原则。但此次修改也有一些问题：一是党员的“唯成分论”思想在六大党章里有所反映;二是撤销了监察委员会。其实，设立党的纪检监察常设机关是非常必要的，增设了审查委员会一章，主要是监督各级党部的财政[5]。1938年在延安举行的中国共产党扩大的六届六中全会上，毛泽东首次提出了“党内法规”的概念，最早的口头表述是“党规”。新中国成立后，毛泽东亲自主持编辑“毛选”四卷本时改为“党内法规”，认为“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[6]（P528）。这标志着制度治党已经成为党的建设的基本要义。

1945年党的七大上刘少奇代表党中央作了《关于修改党章的报告》。党的七大把总纲写入党章，扩大和充实了党章的内涵，使其更具指导意义。党的七大通过的党章在总纲中明确规定：“中国共产党，以马克思列宁主义的理论与中国革命的实践之统一的思想——毛泽东思想，作为我们党一切工作的指针，反对任何教条主义的与经验主义的偏向。”[7]党的七大把“毛泽东思想”确立为党的指导思想，这标志着马克思列宁主义基本原理同中国实际相结合，在马克思主义中国化实践过程形成了第一次大的历史性飞跃。

新中国成立之前，“在武装革命中建设党、发展党”是这一时期的主旋律，党内法规并未体系化。根本性党内法规——党的章程受制于革命形势的变化而不断处于修改状态，但在制度建设的萌芽期仍取得一定的成效。据统计，这一时期中国共产党共出台了党内法规性文件131件，涉及各个方面。其中，党的章程及其修正性文件10件，党的组织性法规42件，党的宣传、教育法规20件，党的纪律性法规10件，党的军事法规19件，其他类型法规19件[8]（P72-75）。

（二）筚路蓝缕：党内法规建设的摸索前行期（1949年至1977年）

中华人民共和国成立的政治意义不仅标志着帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山被推翻，更表征着一个无产阶级政党从局部执政转向全国执政而登上了国家政权建设的舞台。“五四宪法”的出台标志着党的领导地位与依法执政得到了宪法确认，党的制度建设与国家制度建设共同成为

新中国制度建设的重要内容。党内法规制度建设不仅要关注党的自身建设，更要与国家法律制度建设内在契合、共同发展、相互保障。这也要求党内法规制度置于社会主义国家制度建设这一场域之中，党中央的决议、重要领导人的讲话、党内法规性文件等党的政策和主张开始成为国家法律制度的主要渊源。新中国成立后不久，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，初步确立了党的领导制度体系，奠定了党政关系的基本格局。1949年，为了强化党内监督制度，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》;1952年，印发了《关于加强纪律检查工作的指示》，既强化了纪委的职能，又突出了党委的领导地位，为后期纪检监察体制的顺利发展铺平了道路。1956年，党的八大通过的《中国共产党章程》是中国共产党在全国执政后制定的第一部党章，也是党在执政初期制度建设的经验总结。八大制定的党章具有鲜明的时代特色，是继七大制定的党章之后又一部把马列主义建党理论同建党实践紧密结合的党章。党的八大制定的党章根据执政党的本身特点和现实国情，提出了全面开展社会主义建设的任务;对贯彻党的民主集中制的根本原则作出了许多新规定;针对党的执政党地位，强调“必须不断地发扬党的工作中的群众路线的传统”;强调建立科学的领导制度和组织制度，防止党政不分、以党代政和权力过分集中的现象。1977年党的十一大制定的党章在内容上作了较多的修改和补充。在“总纲”及有关条款中增加了民主集中制的内容;提出党要认真执行“任人唯贤”的干部政策;在党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立与之对应的各级纪律检查委员会等。

这一时期党内法规建设虽然受到错误思想路线的影响，在曲折中不断前行，但党内法规制度建设仍然取得较大的发展，党内法规制度体系初具规模。党内法规制度建设虽然有反复、有停滞，但恰恰是历经挫折后的痛定思痛、不断反思，才使得党积累了正反两方面的实践经验，更加认识到制度对于党的领导和党的自身建设的重要性，这为后期的改革开放和社会主义现代化建设时期的党内法规制度的不断发展提供了有益的经验借鉴。

（三）制度治党：党内法规建设的体系构建期（1977年至2012年）

党的十一届三中全会的胜利召开，标志着“以阶级斗争为纲”的“左”倾错误路线的终结，马克思主义的思想路线、组织路线、政治路线的重新确立，党内法规制度建设重新步入正轨。党的民主集中制原则成为党内制度建设的重要遵循，制度治党成为党的建设的重要内容。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上强调：“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[9]（P147）1980年8月，在中共中央政治局扩大会议上，邓小平作重要讲话，指出“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做事，甚至走向反面”。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[9]（P333）。这些重要讲话明确了党的建设的工作重心就是要加强制度建设。1980年2月，中共中央制定了党内法规历史上第一个准则——《关于党内政治生活的若干准则》，明确提出“必须认真维护党规党法，切实搞好党风，加强和改善党的领导”，并重点强调了民主集中制的制度原则。1982年9月，党的十二大修改党章，不仅第一次在党章中规定了改革开放、中国特色社会主义理论体系、社会主义初级阶段理论，并且强调党必须在宪法和法律的范围内活动。这次党章修改在党内法规建设历史上具有里程碑的重大意义，民主集中制的六项基本原则得以进一步明确，关于党的思想建设、政治建设和组织建设的制度规定更加充分和翔实，为以后的党章修改奠定了制度基调。1987年10月，党的十三大提出了“从严治党”的政治任务，尤其强调在党的建设上走出一条“不搞政治运动而靠改革和制度建设”的路子，这为后期的制度治党实践指明了前进的方向。1990年7月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》正式颁布，这是党的历史上首次以党内法规形式界定“党内法规”，该条例对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等进行了明确的规定，作为专门规定党内法规制定的“党内立法法”，标志着党内法规建设进入体系化构建阶段。1991年4月，中共中央办公厅法规室（中办法规室）正式成立，2011年7月更名为中共中央办公厅法规局，专门负责党内法规制定、起草规划、备案清理等工作，这一机构的设立对党内法规建设工作来说意义重大。1992年10月，党的十四大修改的党章明确提出各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他的党内法规”，这是“党内法规”概念第一次出现在党的章程之中，標志着党内法规的合章性得到正式确认。1997年9月，党的十五大修改党章，“邓小平理论”开始确立为党的指导思想。十五大报告明确提出要建设社会主义法治国家，要求各级党委坚持“党要管党”原则，把“从严治党”的工作方针贯彻到党的建设的各项工作中去，坚决改变党内存在的纪律松弛和软弱涣散的现象[10]（P43）。2002年11月，党的十六大报告明确提出，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”[11]（P38），明确了制度治党的重要意义。党的十六大对党章进行了修改，把“三个代表”重要思想作为党的指导思想写入党章，把“依法治国，建设社会主义法治国家”一并写入党章。2006年，胡锦涛在十六届中央纪委六次全体会议上首次提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，这是党的领导人首次提出党内法规制度体系建设目标任务[12]（P78）。2007年10月，党的十七大把“科学发展观”作为指导思想写入党章，并且第一次规定党的各级组织按规定实行党务公开、党的各级代表大会实行任期制、党的中央和省区市委员会实行巡视制度。2012年党的十八大党章修改，把“科学发展观”确立为党的指导思想，把“中国特色社会主义制度”写入党章，在党的建设内容中增写了“加强党的纯洁性建设，整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”[13]（P21）。

党的十一届三中全会之后，国家法律制度从革命法制转向依法治国，法治理念的普及与法治国家的实践也推动了党内法规制度的发展，党内法规开始步入规范化和系统化的实践路径，而党内法规制度的体系化同样为后期的党内法规的法治化奠定了良好的制度基础。这一时期党内法规建设体系化趋势明显，制定出台了一大批组织建设、作风建设的基础性党内法规和规范性文件，同时，党内法规的清理工作进入常态化，为实现党科学执政、民主执政、依法执政提供了重要制度保障。

（四）依规治党：党内法规体系建设的法治实践期（2012年至今）

党的十八大以来，党内法规建设步入快车道，党内法规体系的“顶层设计”与“统筹推进”工作纳入法治化阶段。2012年5月，《中国共产党党内法规制定条例》正式颁布实施，同年发布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。2013年11月，中共中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，提出党内法规体系化的建党百年目标任务——“为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”此后，先后发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》（2013年）、

《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》（2014年）。2014年10月，党的十八届四中全会历史性地将“党内法规体系”确定为中国特色社会主义法治体系的组成部分，这标志着党内法规从政党内部规范走向法治规范，党内法规的法治属性实现了质的飞跃，也标志着法治理念、法治思维、法治方法应用到党内法规的制度建设之中。“全面推进依法治国，需要我们党以法治思维和法治方式管党治党、执政兴国。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。目前，党内法规的系统性、整体性和与国家法律的协调性不够，

亟须推动党内法规制度建设。”[14]（P43）

2017年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，对建党100周年时党内法规制度体系建设的总目标进行了规划部署，到时将构建起以党章为统帅的组织法规制度、自身建设法规制度、领导法规制度、监督保障法规制度的“1+4”框架，形成章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则的“1+6”规范体系。党的十九大修改党章，把“依规治党”写入党章总纲，依规治党作为全面从严治党的主要方式，要把严格制度标准、严厉惩戒措施贯穿于管党治党全过程和各方面。“新时代党的建设总要求是：坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党……全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[15]（P43）。

2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）》，提出“要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，2019年9月，《中国共产党党内法规制定条例》再次修订，标志着党内法规制度建设进入新的历史阶段，党内法规的制定主体、调整范围、规范属性、制定程序进一步完善，保障了党内法规制定工作，有利于提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党。

同时，配套出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，为强化党内法规的立规质量，提升党内法规的执行力提供了有力的制度保证。2020年11月，中央全面依法治国工作会议强调，“全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施”[3]（P2），并且提出要形成“完善的党内法规体系”。2021年初，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出“建设法治中国，必须坚持依法治国和依规治党有机统一，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”[16]，这标志着党内法规体系的法治化与法治社会、法治政府、法治国家建设一道成为中国共产党治国理政的法治路向，以“党章为本”的依规治党实践与“宪法为上”的依法治国实践共同体现出“法治中国”的理论与实践的基本特征。

新时代以来，党内法规出台力度空前，党内法规体系初具规模，为开创新时代依规治党的全面从严治党格局夯实了制度基础。截至2021年5月，中央党内法规共210部，部委党内法规共162部，地方党内法规共3210部[17]。依照《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）》的预定目标要求，党内法规的制度供给侧结构改革就是要实现党内法规制度的法治标准，即以“党章为党内法规根本、以准则条例为党内法规主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，进而达到“系统完备、科学规范、程序合理、运行有效”的法治要求。

三、百年来党内法规体系建设的法治经验

中国共产党从最初的全国50多名党员发展到今天拥有9500多万党员的世界第一大党，成为长期执政的马克思主义政党，关键在于不断完善和丰富党内法规制度，用长效的制度管党、治党。习近平明确指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”

[3]（P169）在建党百年的“七一”重要讲话中重点强调这一点，“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[18]。百年来党内法规制度建设积累了宝贵的制度经验，不仅体现出马克思主义中国化的理论实践，更开辟了无产阶级政党的法治实践路径，指引着中国革命和建设事业不断创造新的辉煌。

（一）制度治党与依规治党：党内法规体系的法治化模式

2014年，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上第一次提出了“制度治党”的科学表述，“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”[1]（P94）。所谓“制度治党”，是指运用制度来引领和保障党的建设，强调党的建设的制度路径。习近平强调：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障。”[19]（P127-128）制度治党的“制度”外延比较宽泛，不仅包括党内各种规章制度，还包括国家法律制度;不仅包括成文的国家法律、党内法规、规范性文件，还包括不成文的、长期实践形成的党的优良传统和工作惯例。制度治党更侧重于“制度”这一治党的方式和途径，同时强调用制度来建设党、发展党，所以，制度治党既是党的建设的一部分，也区别于党的建设的其他方面（政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设）。依规治党则是制度治党的衍生概念，强调治党必须依照党内法规，更侧重“依规”这一治理依据与治理形式。因而有學者认为，“在制度治党的诸多制度中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的是党内法规。

可以说，制度治党包括了依规治党，核心是依规治党”[20]（P50）。“依规治党”的概念出现在党的十八大之后，是党中央在全面从严治党实践中不断创新与发展的概念，专门用来对应于党内法规体系的法治化实践，即全面依法治国层面强调“依法治国”，全面从严治党层面强调“依规治党”。党的十八届四中全会提出了“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[1]（P155）。从制度治党强调党的制度建设贯穿于党的建设全过程，再到依规治党强化全面从严治党，表征中国共产党管党治党的法治化趋向，因而，依规治党与依法治国的有机统一成为法治国家建设的双轨模式，也构成了法治中国建设的具体法治实践路径。党的十八大以来，突出强调制度治党中的“制度”因素，不仅表明党的制度建设得到党中央的高度重视，还意味着党内法规制度的体系化与规范化被提上了日程。而从制度治党衍生出的“依规治党”概念，标志着党内法规制度体系逐步走向法治化，正成为法治中国场域的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规体系的法治化模式不能仅仅强调依规治党，更要强调制度治党，管党治党的制度不局限于党内法规。这是因为制度治党的制度虽然范围更大，但也需要在法治实践中不断积累经验，使管党治党的制度能够更加规范化与科学化。习近平强调：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[3]（P169）很显然，依法治国、制度治党、依规治党三个概念共同被纳入法治语境之中，制度治党与依规治党各有侧重，但都是管党治党的法治实践方式。

（二）宪法为上与党章为本：党内法规体系的法治遵循与制度准则

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》首次规定了“宪法为上、党章为本”的制度准则，“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本 ，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作”[21]（P1372）。

宪法是国家法律的根本法，依宪治国是法治国家建设的根基和关键，而党遵守宪法是保障党依法执政的前提。党章是中国共产党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨，构成党内法规制度体系的根本规范。从百年制度发展历程来看，党章的每一次修改都成为那一时期党内法规建设的主基调，适时地不断推进着制度治党的实践发展。新中国成立之前，依规治党实践最重要的体现就是遵循党章的基本要求，依章建党和治党。新中国成立后，中国共产党由局部执政的党成为全国执政的党，依规治党、依法执政、依法治国实现了统筹推进、共同建设，这就要求中国共产党的党内法规制度建设不仅要遵守党章，更要遵守宪法，“宪法为上、党章为本”这一法治准则保证了宪法与党章的制度契合性与协调一致性。在法治中国场域中，“宪法为上、党章为本”的法治准则在实践中主要体现为四个方面。第一，宪法以根本法形式确认了党的领导的合宪性依据，赋予中国共产党依法执政的权力，党必须依据宪法法律，也必须在宪法法律的轨道上治国理政。因为党的领导是中国特色社会主义的法治之魂，这也昭示了党内法规体系的法治化是中国特色社会主义法治的必由之路。第二，党的章程是指导性纲领，确立了中国特色社会主义治国理政的根本方针，宪法是把党章确定的党的主张、党的政策转化为国家意志、 国家法律的主要制度载体，从而保持党章与宪法的一致性与协调性，因而不存在党章与宪法之间“孰大孰小”“孰上孰下”的矛盾。第三，依宪治国与依章治党相辅相成、共同促进。宪法与党章的指导思想、基本路线、政治原则等是一致的，使得以宪法为核心的国家法律与以党章为核心的党内法规具有一致性：规范目标一致性、核心准则一致性、制度根源一致性[22]。第四，党章的适度超前性、引领性、政策性使得党章的修改比宪法修正更加频繁，但不代表党章违背了宪法的宗旨，而是通过党章先期修改引领国家宪法法律的适时调整，在时机成熟时，要把党的政策、主张上升为宪法法律，从而保障党内法规与国家法律的衔接与协调。

（三）依规治党与依法治国有机统一：党内法规体系的法治化保障

透过百年来的党内法规发展历程可以看到，党内法规的法治化趋向越来越明显。从最初的建章立制、规范重构到体系完备，党内法规由管党治党的政党自身建设制度，扩展至党的领导制度规范（坚持党的领导被写入宪法总纲），进而宪法确认了中国共产党的领导地位和执政权，从而保障了党的依法执政、治国理政。党的十八届四中全会确定了党内法规体系被正式纳入中国特色社会主义法治体系，这标志着党内法规的法治化建设正式确立。党内法规的法治化并不意味着“党内法规的法律化”，党内法规不是国家法律，也不是广义上的法概念，而是党内法规的规范法治化，即借鉴法治技术、法治精神、法治意识实现党内法规的法治化、体系化与科学化。依规治党与依法治国是中国共产党治国理政的“车之两轮、鸟之双翼”，依规治党与依法治国的统筹推进、有机统一并没有消弭党内法规与国家法律的界限，而是把二者共同纳入中国特色社会主义法治体系之中。对此，习近平明确指出：“坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化”[1]（P188）。依规治党与依法治国的有机统一共同实现于法治中国这一场域之中，也为党内法规体系化提供了制度保障，因为党内法规体系的法治化与国家法律的法治化是并行的法治模式。在法治中国情境下，党内法规体系化需要从三个方面实现。第一，以党章为本，构建“1+4”的党内法规体系结构，形成分工明确的组织法规体系、领导法规体系、自身建设法规体系、监督保障法规体系。其中，“自身建设法规体系”可再细分为政治建设法规体系、制度建设法规体系、思想建设法规体系、作风建设法规体系。“监督保障法规体系”可再细分为监督法规体系（监督体系、问责体系、考核体系）与保障法规体系，而保障法规体系再细化分为权利保障法规体系与纪律处分法规体系。第二，规范党内法规的制定程序，完善党内法规的制定、修改、解释、备案、清理等程序，使党内法规能够适应时代发展需要不断地修正，实现党内法规体系的更新造血功能。第三，党内法规体系的构建要符合法治的标准，即合理设定党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则的适用主体、适用领域、适用对象;优化党内法规的篇、章、节、条、款、项、目的体例设计;保證规范用语表述科学，合理创设义务权利、规范职权职责，增强党内法规的执行力。

（四）党内法规与国家法律的衔接与协调：党内法规体系的法治路径

党内法规体系的法治化不代表党内法规具有法律属性，而是强调其法治属性。党内法规具有三重属性：意识形态属性、法治属性、政党制度属性。党内法规的意识形态属性强调党内法规姓“党”，要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。党内法规的法治属性要求以法治思维、法治技术、法治方法来规范、调整、评价其制度实践。党内法规的政党制度属性强调党内法规区别于国家法律领域的适用对象与适用领域，从而保证了政党内部制度规范与国家法律制度之间的有效区分。而在实践中，党的领导制度的法治化要求党要发挥“总揽全局、协调四方”的领导核心作用，党内法规与国家法律在调整对象、适用领域上必然会出现竞合性调整。“尽管党内法规和国家法律具有高度的统一性，但它们毕竟不是一个规范实体。这就涉及它们之间如何衔接和协调的问题”[20]（P62）。

在法治实践中，党内法规与国家法律的“衔接”与“协调”必然体现为一系列动态的法治实践过程。“衔接”强调党内法规与国家法律在制度设定方面要无缝对接、各守其位，不能越俎代庖，也不要出现法治真空，要保证权力法定、权利赋予、义务设置、责任追究等各项制度的法治化。比如，对于党员或党组织违法犯罪的责任追究，党内法规不能具体规定其法律责任，只能作援引性规定：“行为构成违法犯罪的，应按照国家有关法律处理”，否则会导致党内法规的“越位”;同样，涉及违犯党纪的政治责任问题，也不适用于国家法律调整，而应由党内法规处理更适宜一些。“协调”则适用于制度实践领域，涉及立规与立法、执规与执法、督规与司法、守规与守法各个环节的协调，最终目的在于防范党内法规与国家法律的规范冲突、执行弱化、责任缺位等现象。比如，法治实践中常见的党政合署办公体制、国家监察机关中的纪检监察合署办案、党组在政府决策中的作用发挥、党委政法委在司法审判中的功能实现等，都涉及党内法规实施与国家法律实施中的协调问题。有学者认为党内法规与国家法律的“衔接”与“协调”可以比喻为两个独立的圆，“衔接是让党内法规的‘圆与国家法律之‘圆保持相切;而协调是两个圆的相交，交集部分属于党内法规与国家法律皆可调整事项，但党内法规规定不得与国家法律相冲突”[23]（P128）。在法治中国实践中，只有坚持党内法规与国家法律的有效衔接与协调一致，才能保障二者相辅相成、相互促进、相互保障，从而实现依法治国与依规治党的统筹推进、一体建设。

（五）使命型政党的自我制度革命：党内法规体系的法治目标

历经百年的不断发展，拥有9500多万党员，连续执政长达70年以上，中国共产党的执政经验本身已经构成了一个制度奇迹。“中国犹如一只‘红天鹅，对现有的社会理论提出了挑战。中国共产党执政的政治韧性，加上快速增长的、具有国际竞争力的、融入全球分工体系的国民经济，使得中国成为一个非同寻常的、难以预测的重要案例”[24]（P17）。

所谓的“政治韧性”其实就是中国共产党的自我调适能力与自我更新能力，而这种与时俱进的能力来源于政党本身的特性——使命型政党。中国共产党本质上是一个马克思主义使命型政党，这种“对高远使命的强调使得使命型政党的理论特质与运行机制与主张彼岸超越的宗教具有某种相似性：伟大使命、真理启示、道德纯洁、层级组织、广大信众，以及不可避免地面对世俗的不断调试与改革”[25]。使命型政党这一角色定位要求中国共产党只能不断自我革新、不断完善，而这构成了中国共产党不忘初心、践行使命的内生动力。这种强烈的自我革命意识不仅渗透于管党治党实践之中，而且内化于依规治党的制度建设领域。換言之，中国共产党的长期执政、不断调适不仅需要先进的马克思列宁主义作为行动指南，更需要制度治党实践的不断创新与发展。中国共产党长期执政的核心机制在于中国共产党的自我革命精神。“党的初心和使命是党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标的集中体现，越是长期执政，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神”[26]。自我革命对制度管党治党的基本要求就是实现党内法规体系的法治化，这既是党内制度体系的法治目标，也是执政党自我革命的制度要求。使命型政党的政治属性提升了党内法规体系建设的战略高度，即“治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”，党内法规体系的法治化是立党强党的根本保障，构成了中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的制度基石。

党内法规体系的形成与完善不是一蹴而就、一帆风顺的，而是历经中国共产党百年的不断试错、不断锤炼的制度实践得来的。党内法规体系本身就是极具中国烙印的制度实践形式，其能被纳入中国特色社会主义法治体系之中，就是中国特色的法治理论的伟大创新。党内法规体系的法治化要求依规治党与依法治国共同统筹于同一法治场域之中，这既体现出法治国家建设的中国特色，也体现了国家治理体系的中国特色。

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责任编辑：陈文杰