从济青高铁创新融资方式视角探究山东铁路多元化融资模式

张风利

摘要：济青高铁是中国第一条地方主导投资建设的高铁项目，是山东省重大铁路工程，招商引资工作成绩显著，2015年引进社会资本39亿元，被国家发改委列为全国首批八个社会资本投资铁路示范项目之一。随着山东省高速铁路项目的快速推进，融资规模逐步扩大，还本付息压力逐渐加大，按照《山东省综合交通网中长期发展规划（2018～2035年）》，到2035年，山东省高速铁路路网总规模将达到5700公里，山东高速铁路建设将面临巨大的融资、还本付息压力。文章结合山东高速铁路建设任务重、融资压力大及现有融资模式现状，提出多元化融资、创新融资方式。

关键词：铁路建设;融资模式;创新融资

铁路建设对促进我国经济发展具有重大作用，尤其是高铁建设在区域经济、地方经济的发展影响力日益突出。随着国家铁路体制改革，中国国家铁路集团转变投资导向，由之前控股、地方参股转变为地方控股。建设模式的转变导致地方铁路建设压力加大，且高速铁路建设具有投资规模大、回收期长的特点，从而增大了地方铁路融资难度。山东铁路以济青高铁为标的，启动一系列创新融资模式，持续加快山东铁路建设的步伐。

一、济青高铁创新融资模式

（一）“入股施工一体化”引进社会资本

濟青高铁是全国第一家采用“入股施工一体化”模式融资的铁路，在合法、合理、合规的前提下，由资质高、信誉好、实力强的施工单位出资入股。济青高铁在启动“入股施工一体化”融资模式后，引入了中建山东投资有限公司、中铁建工集团有限公司等实力强的投资者，并后续相继引入中金公司、农银金融资产投资有限公司和中银金融资产投资有限公司，开创了中国高速铁路建设“入股施工一体化”融资模式先河。

（二）股权转让，开创中国高铁引入境外投资第一单

济青高铁是国家八纵八横高铁规划中的一条重要通道，全线设济南东站、章丘北站、邹平站、淄博北站、临淄北站、青州北站、潍坊北站、高密北站、胶州北站、青岛机场站、红岛站等共11个高铁站，途经山东济青经济走廊，不仅是山东省经济社会发展的主轴，还是具有市场活性和盈利空间的优质铁路线路。

山东铁投集团利用济青高铁这一优质线路，与境外投资人达成意向，顺利引进战略投资者科威特投资局，同时引进金融公司等战略投资者。济青高铁成功的引进战略投资者，是探索中国高速铁路项目投融资新模式、推动“双招双引”的重要举措，标志着山东省在加快推进基础设施建设，尤其是高速铁路建设投融资改革方面走在了全国前列。

二、山东铁路多元化融资模式

（一）“入股施工一体化”融资模式

济青高铁成功开启“入股施工一体化”融资模式后，山东铁路持续探索进一步引进社会资本的融资模式，相继在鲁南高铁、潍莱高铁、济郑高铁采用入股施工一体化模式引入社会资本，潍烟高铁、莱荣高铁两条铁路动工的初期，已完成部分社会资本引入的签约工作，“入股施工一体化”为破解铁路建设融资难问题找到一个重要突破口。

（二）类PPP债务融资模式

目前，除了推动“入股施工一体化”融资模式外，山东铁路建设还运用类PPP债务融资模式，类同“入股施工一体化”融资模式，即引入资金成本相对较低的类PPP债务资金，选择实力雄厚的央企、国企企业积极参与，从而实现共赢。

（三）铁路发展基金

为进一步保障山东铁路建设，山东省人民政府于2016年5月30日对山东铁路发展基金设立方案进行批复。山东铁路发展前期，仅仅依靠财政资金直接投资铁路建设，对财政资金产生较大压力，设立铁路发展基金旨在创新山东铁路建设投融资工具，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用，吸引更广泛社会资金投入，促进我省铁路行业持续健康发展。

2016年10月，山东铁路发展基金正式注册成立，按照要求，基金总规模600亿元，引导资金200亿元，募集400亿元。根据山东省人民政府办公厅《关于促进高速铁路建设的意见》（鲁政办字〔2019〕128号），扩大基金规模到1000亿元，引导资金300亿元，募集700亿元。

山东铁路发展基金参照三部委发布《铁路发展基金管理办法》，70%的资金即700亿元用来省级铁路项目出资，其余资金用来多元化投资运作，利用多元化运作收益弥补募集资金成本，提高基金的整体运作收益。

三、创新融资模式、完成引资变革、加大吸引社会资本

（一）拓展“入股施工一体化”模式，引入“入股施工一体化+维护管理+土地开发”深化模式

目前，山东铁路“入股施工一体化”模式已基本成熟，吸引社会资本的比例基本稳定，难以依靠“入股施工一体化”模式撬动更多社会资本，为深化“入股施工一体化”引资模式，马永儒提出“投融资+EPC+运营维护”模式吸引社会资本进入，并对该模式实施的可行性进行了探讨。中国基础设施建设，尤其是高速铁路建设，通过“入股施工一体化+维护管理+土地开发”模式，可以吸引更多社会资本。

现阶段，尽管土地开发各项政策、模式正处于加快推进的状态，但其通过“维护管理”模式来拓展“入股施工一体化”的方式，仍需要持续探索。鉴于此，综合考虑多种因素，我国铁路客运运营权限始终在中国国家铁路集团有限公司。

2020年11月30日，铁路客运运营打破“垄断”，广州地铁开通广清城际（广州-清远）、广州东环城际（广州-白云机场）铁路，这两条铁路是国内首批非国铁集团运营的客运铁路。广州的两条铁路均为城际铁路，客运铁路从“垄断”运营至地方自主运营城际铁路，是地方铁路取得客运运营权的重大突破，下一步，地方取得城际铁路以外的客运运营权限，是拓展“入股施工一体化”，真正实现“入股施工一体化+维护管理+土地开发”深化模式的前提。

当前，建议优先引入“入股施工一体化+土地开发”模式，并通过两种方式的结合继续加大资金引入，待中国铁路运营管理模式继续深化改革，地方取得更多运营自主权限后，引入“入股施工一体化+维护管理+土地开发”模式，利用三种方式相结合引入更多的社会资本。