党建引领城市社区治理的路径

赵致远

〔摘要〕城市社区治理是国家治理体系建设的重要组成部分，任务艰巨而复杂。近年来，安徽省蚌埠市在党建引领社区治理方面进行了不懈探索，取得了一定的经验，但是仍存在治理过程多元主体参与不够平衡、社区体制机制不够健全、部分居民需求难以得到满足等问题。为此，要始终坚持党建引领多元主体参与社区共建，坚持党建引领社区治理实现“三治”模式，坚持党建引领保证社区治理成果“共享”，将党总揽全局、协调各方的优势结合起来，把党的全面领导落实到城市最基层，真正夯实国家治理的基础。

〔关键词〕党建引领；社区治理；共建共治共享

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0062-05

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题〔1〕。社会治理的重心和难点都在基层，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时就明确指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”〔2〕127新时代城市社区治理越来越强调社区多元主体的共同参与和社区治理资源的整合。在这个过程中，如何充分发挥党建的引领作用，成为新时代社区治理的一项重要课题。

一、党建引领城市社区治理的逻辑和实践探索

（一）党建引领城市社区治理的逻辑

“党领导基层社会治理，就是要坚持政治领导、组织引领、能力引领、机制引领，把党的领导落实到基层治理中，使基层党组织建设与基层治理有机衔接，良性互动，以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。”〔3〕209加强城市社区治理，最根本和关键的是坚持和加强党的全面领导，将党建引领作为城市社区治理的重要法宝。

党建引领是“中国之治”的关键要素。目前，各地方城市社区在探索以基层党建引领推动社区治理创新的实践中，通过发挥党的政治优势和组织优势，提高了社会号召力和服务群众的能力。通过有效的党建引领，不仅实现了党的组织和工作在基层的全覆盖，而且激发了基层治理的协同共治动力，在基层不断转化为治理效能。

（二）党建引领城市社区治理的实践探索

新形势下，如何做好群众工作，以党建引领城市社区治理，打通服务居民群众的“最后一公里”，成为我们需要研究、探索的重大课题。近几年，蚌埠市以改革创新精神积极探索党建引领城市社区治理的新路径，取得了一些更接地气和更人性化的实践经验。

1.打造社区群众服务中心，提高城市社区治理能力。蚌埠市W社区整合社区资源、商圈资源，从楼宇总部经济基地中拿出了近500㎡场所建设了“商圈楼宇党群服务中心”，搭建合作交流平台，有效解决商圈和楼宇企业、商户缺少沟通交流平台、党员教育管理难、阵地缺乏等问题。“商圈楼宇党群服务中心”设置了党建书吧、社会组织工作室、两代表一委员工作室、党建工作室、群团工作室、多功能会议室、休闲区、商务洽谈区等各功能区，为商圈的党组织、企业、社会组织和党员群众提供“一站式服务”。中心在实践中形成了“1234”的城市基层党建工作法，即在坚持党的领导这一核心要义下，以服务党员、凝聚人心为中心的工作宗旨，通过落实党员联管、活动联办、服务联动等方式，打造组织共融、人才共育、社会共治、成果共享的“四共”活力商圈。

2.聚力群众需求促进城市社区治理提质增效。蚌埠市X社区以群众需求为靶向搭建平台，完善“一核多元”治理体系，真正提升了社区党组织快速反应、精准落实、服务群众的能力。社区党支部实时关注辖区动态，制作社区服务手册，协助老年人办理各项网上业务。制定“15分钟生活便民圈”，方便居民生活需求。针对辖区两个物业公司，一同搭建“红色物业”平台，建立相关规章制度。同时充分利用社区1600平方米各类活动室，整合蚌埠市老年大学，结合青少年宫资源长期为辖区居民提供声乐、舞蹈、朗诵、青少年艺术等活动。以文明城市建设、各类“文明讲堂”“我们的节日”等文化活动为载体，唤起居民的文明意识，提升居民文明程度。

3.党建网格化推进城市社区治理精细化。蚌埠市N社区按照“地域相邻、便于组织、人员相近、便于活动”的原则，划分了四个网格党支部，打造三类服务阵地，让党组织建在家门口成为居民依靠的主心骨。一是家庭式服务阵地。根据居民实际需求，在社区党员中心户家中打造“家庭式”网格党支部，率先将支部阵地建在党员家中，营造“家里人谋自家事”温馨氛围，实现24小时为民服务“不打烊”。二是微型式服务阵地。利用已有小面积房屋，建立微型党支部服务阵地2个，解决党员群众活动场地问题，开展理论学习、民主协商等活动。三是打通服务群众的“最后一公里”。在治理老旧小区方面，先后完成了垃圾回收屋及垃圾桶投放、微型消防站建设、健身器材安装及LED宣传屏幕启用；针对小区整体环境卫生反映的突出问题、反弹情况及物业公司在工作中遇到的难点，每周联系物业各小区包保负责人在社区开展1次座谈会，逐步建立起社区与物业互动互助关系。健全为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让治理成果惠及更多的居民。

二、目前城市社区治理存在的问题

城市社区治理是国家治理体系建设的重要组成部分，具有长期性、艰巨性、复杂性的特征，虽然蚌埠市在实践中已经取得了很大的进展，但还存在一些问题。

（一）治理过程多元主体参与不够平衡

社区治理中的多元主体主要包括基层党组织和基层政府组织、群众性自治组织以及社会组织。但在当前治理实践中存在参与主体结构失衡的问题。一是部分社区党建引领功能有待加强。有些社区把“党建引领”片面化理解为就是为社区服务，发挥“代替”而非“引领”作用，没有充分整合社区多元力量实现共建目标，也没有形成协商共治的局面。一些社区干部党建责任感不强，也缺乏相应能力，不作为、不敢为、不愿为，弱化了党组织的作用。二是部分社区居民参与度有待提升。长期以来社区的公共服务都是依靠政府提供，因此社区居民会对政府提供的服务产生依赖心理，对社区治理缺乏了解的热情，自身的主体意识并没有建立起来，没有认识到自己应该为社区发展建设出一份力。同时在社区建设方面，社区党员、在职党员仍为主要力量，发动群众参与的力度不够。三是部分社会组织力量有待挖掘。有些社会组织因为自身经济能力有限，人手短缺，影响了公共參与的能力。加之社会组织发展迅速、变化快，相应的社会组织力却没有跟上，导致其出现日常工作质量不高、为民服务水平实效不强等问题。这就需要各级政府组织、推动、整合、挖掘社会组织力量，为民居参与社区治理提供多样化渠道。

（二）社区体制机制不够健全

城市社区治理格局需要治理主体间搭建起协商共治机制。但当前在社区治理中，一些社区并未健全自治、法治、德治相结合的治理体系。

一是部分基层自治组织作用不明显。在我国，城市社区居委会是基层自治组织，但目前部分社区居委会发挥作用不明显。首先，社区居委会存在角色认知错误。受传统管理体制的影响，政府和居委会的定位存在认知错位。政府部门将本属于职责范围的工作下派到居委会，并对居委会进行考核，颠倒了服务与被服务的角色。在居委会自身方面，对社区居民参与社区治理的内容，多是社区文化建设、社区养老、社区治安、社区卫生等社会保障事务，缺乏引导居民参与社区自我管理的方式。其次，社區公共空间不足限制基层群众性自治组织作用的发挥。在一些商品房社区，公共空间和公共设施配备比例较低，制约了自治组织的活动空间，难以为居民参与社区治理提供更多的机会。二是我国有关城市社区治理的相关法律不健全。现存的法律对于公民参与社区治理的方式、途径、责任和内容都没有明确的规定。随着治理模式和治理政策的不断创新，现有的法律，比如，《街道办事处组织条例》《居民委员会组织法》等存在一定的滞后性，不能适应经济社会发展的需要。三是德治的社会教育作用不明显。城市社区内的居民文化素质参差不齐、人员身份复杂、各自需求不同，在进行日常交往时道德对他们的约束就较弱，社区不可避免地存在着没有完整德治体系的状况。另外，城市社区在进行德治建设时常用方式是形式单一的道德标语，并没有充分发挥德治的社会教育作用，没有取得有效的治理效果。

（三）部分居民需求难以得到满足

一是部分居民在社区治理中获得感不强。随着城市社区治理机制不断完善，社区治理的内容不断丰富，在社区环境、服务、医疗、教育、治安等方面都有了长足的发展，但是有的社区依然存在着社区公共服务设施分散、服务功能薄弱、公共服务供需不匹配等问题，居民无法平等享有社区治理的成果，社区治理成果获得感不强。二是部分居民社区的认同感不够。社区认同感包括对社区服务主体的信任、对制度的信任等有助于社区居民形成合力的价值基础和道德规范。在社区治理中，有的社区居民缺乏对社区各类组织的信任，参与社区治理的意愿不强烈，缺少社区治理的参与感、归属感和认同感。

三、党建引领城市社区治理的路径

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党的十九届四中全会强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，健全社区管理和服务机制，构建基层社会治理新格局〔5〕。因此，我们要坚持党建引领，积极探索社区治理新路径，通过社区有效治理促进城市经济社会发展、满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（一）党建引领多元主体参与社区共建

社区共建，需要明确不同主体的角色定位和职能要求，应在党建的引领下，充分调动社会各方力量共同参与、共同施力。

1.坚持基层党组织对社区治理的领导。首先，完善社区党组织的结构，为发挥引领作用提供组织和人才支撑。在组织设置形式上，要充分融合社区内的党员资源和组织资源，形成社区党委为主体、小区党支部为基础的组织体系。探索建立“楼宇党支部”“红色党支部”“爱心党支部”等功能型党支部，将“组织”建在家门口，调动社区党员参与积极性。其次，完善社区党组织工作方式，为发挥引领作用搭建平台。通过整合资源，推行社区党组织和驻区单位、企业党组织实现有效联动，形成区域化大党建模式，实现资源共享、优势互补、共驻共建的局面。开展支部共建活动，通过共建平台，分享工作资源，交流工作经验，解决人员、资金、场地短缺等实际问题。坚持基层党组织对社区治理的领导，将各种社会力量动员和组织起来，形成人人参与、人人尽力、人人共享的良好的社会治理局面。

2.增强居民自治的内生动力。社区是由广大居民共同组成的，居民是社区居民治理的主体力量和受益者。社区治理中，社区基层党组织是连接政府与社区居民强有力的组织纽带，不仅在引导社区自治中不断将国家意志延伸并纳入居民自治体系中，而且还规范着居民自治组织参与治理的方式，激发社区自治活力。首先，在居民自治过程中，基层党组织借助丰富的组织资源和动员能力，能够解决居民自治内生动力不足的问题。基层党组织通过思想引导和利益关联，就社区治理中各项问题与社区居民进行广泛地沟通和交流，鼓励居民参与到社区治理建设中来，逐步激发居民参与社区治理的主动性和积极性。其次，通过搭建居民参与议事平台，提升居民参与能力。搭建居民参与议事平台，不仅能提高居民参与意愿，提升居民归属感，还能调动居民的积极性。针对居民的现实诉求，通过平台让社区居民事前事中事后参与，自己发现问题、解决问题，增强社区治理中基层民主程度。

3.培育社区社会组织，促进协同参与。社会组织面大量广，在参与社会治理过程中，要加强党建引领作用，充分发挥社会组织在提供公共服务、调处社会矛盾、激发社会活动等方面发挥积极作用。一是引导社区居民自发组成共同关切的公益团队或协会组织。发挥党建引领作用，挖掘社区居民自有的资源为社区服务。居民通过这些自发成立的组织可以实现美化环境、加强治安、体育锻炼、弘扬传统文化、关爱儿童老人以及获取科技知识等需求。二是引导社会组织积极参与社会治理。近年来，在各级政府的组织和推动下，社区的社会组织有了快速发展，为居民参与社区治理提供了多样化渠道。政府通过购买服务项目，在政府与社会组织之间建立起一种委托—代理关系，将社会组织带入基层社区治理领域，极大拓宽了居民参与社会治理的组织渠道，迎合了基层社会治理现代化的内在需求。由此，街道、小区居委会和居民代表构成了一个纵向的三级管理体系，而政府行政管理系统、社会自主管理系统和生活服务管理系统则形成了一个横向的三级管理体系。

（二）党建引领社区治理实现“三治”模式

实现社区“共治”，必须健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，提升基层党组织在社区治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力〔4〕。

1.夯实社区群众自治的基础。区别于传统管理理念，社区自治要通过党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑来实现。新时代加强基层自治建设，首先，要通过立法将基层党组织领导下的治理结构和运行体制加以厘定，规范社区党组织与其他治理主体之间的权责边界。其次，要在社区自治组织建立过程中给予正确的思想政治的引导。基层党组织凭借政治资源和组织资源，为社区自治组织协调解决场地、活动经费、活动内容单一等问题。当自治组织与其他治理主体间存在利益纠纷时，基层党组织要加强组织间的协商，确保自治组织的良性发展。最后，要处理好政治建设、思想建设与组织建设的关系。把党的基本路线和方针政策宣传贯彻到基层，将党执政为民的理念落实在基层，融入到社区治理的全过程中。要处理好整体统筹和因地制宜的关系，充分考虑城市每个社区，诸如城乡结合部社区、城市老旧小区、城市中低高档小区以及企业托管社区等不同社区，都存在人口成分、居民生活习惯、社区资源等差异性情况。

2.加强城市社区治理法治化建设。法治是社区治理的重要目标和必要手段，能够为协调社区多元主体利益和关系提供权威性的保障，形成系统约束力。构建城市社区治理法治体系，推进城市社区治理法治化，必须始终把坚持党的领导放在首位。首先，社区党组织要坚持法治精神和法治理念。要维护社区居民合法权益，及时反映社区居民诉求，协调各方利益；发挥社区党组织的凝聚力，协调、统一社区各项治理行为，促进社区治理力量形成合力；带头遵守和执行国家法律及社区自治规约，做积极践行社区治理法治化的先锋。其次，社区党组织要加强社区法治宣传工作。利用社区场地和组织活动为载体，提供定点法律服务、强化法律知识培训，对社区居民进行法治宣传教育，让社区居民在参与社区治理和日常生活过程中将法治精神和法治理念入脑入心践行。

3.发挥社区德治的内在控制力。德治是指以道德作为准绳约束民众行为，以形成社会秩序及公序良俗的治理观念及相关治理方式〔5〕。坚持法治和德治相结合，是新时代城市社区治理的基本原则。党员思想道德、公民个人品德、家庭美德、社会公德等涉及社区治理的德治规范体系。在社区德治进程中，基层党组织要发挥引领作用。一是加强党员干部的思想建设，开展坚定理想信念、强化宗旨观念、弘扬优良传统与作风教育。二是持续深化社会主义核心价值观教育，深入宣传贯彻《新时代爱国主义教育实施纲要》和《新时代公民道德建设实施纲要》，树立良好的社区道德风气，形成社区人人讲道德、家家有美德的良好氛围。通过发动居民广泛参与讨论，制定社区公约和居民公约，在实践中变成社区居民共识。三是利用组织优势搭建德治平台。通过室外广场、绿地、室内阅览室、活动室等社区公共空间，挖掘整合社会组织资源，搭建德治文化平台。通过传统文化加入德治文化再创造，丰富和创新传统节庆的内容，引导社区居民积极参与，共同树立社会主义现代文明的意识。同时鼓励社区将家庭文明建设纳入社会治理评价与考核体系，广泛开展“星级文明户”“文明家庭”等文明创评活动，定期开展文明评选表彰活动。借用仪式感的烘托，不断强化广大居民的责任感、认同感和使命感，以道德榜样的力量促进社区风气、良好家风的形成。

（三）党建引领保证社区治理成果共享

共享是社区治理的最大目标，也是检验社区治理是否成功的标准。

1.坚持以人民为中心，推进社区发展和社区治理。在社区治理中，党建引领能确保始终以人民为中心的发展理念，让治理成果惠及每个人。一是要建组织强引领，成为居民的主心骨。以延伸党组织触角为抓手，建立党内政治生活、党员教育管理、便民志愿服务等制度，倾听群众声音、回应群众诉求，让党组织成为群众真正依靠的主心骨。二是要积极推动治理重心向基层下移，使社区层面享受更多资源、服务和管理。三是提升社区生活品质与生态质量，加大社区生活环境、公共服务设施、社区公共安全和社区公共卫生方面的投入，让居民居住更舒适、生活更美好。

2.以服务为抓手，不断满足人民对美好生活的向往需求。首先，建设基层服务型党组织，坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。服务要求是：功能定位明确服务，工作理念凸显服务，工作重心转向服务，重点任务聚焦服务，检验标准突出服务。服務根本是要把服务群众落在首位、落在实位，要靠群众的“口碑”检验服务是否到位。其次，通过加强社区服务建设，更好为社区居民提供精准化、精细化服务，将社区打造成“人民美好生活”的家园，改善人民群众生活、增进社区福祉。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，强化党建工作引领多元主体参与社区共建，引领社区实现共治，保证社区治理成果共享。充分发挥基层党组织的政治优势和组织优势，推动基层治理问题走上科学化、法治化的轨道，不断提升城市社区治理水平，切实提升社区居民的获得感、幸福感。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化〔J〕.求知，2020（02）：4-8.

〔2〕中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔M〕.北京：中文文献出版社，2017.

〔3〕本书编写组编著.党的十九大报告学习辅导百问〔M〕.北京：党建读物出版社，学习出版社，2017.

〔4〕姜晓萍.社会治理必须坚持共建共治共享〔N〕.人民日报，2020-09-16（09）.

〔5〕顾泽楠.我国城市社区德治的发展困境及突破路径研究〔J〕.社会观察，2020（12）：69-71.

责任编辑郭丽娟