广东终身教育立法研究：价值意蕴、实践困境与进路选择

宋雯

摘  要：作为我国经济总量最大的省份，广东省是我国较早开展终身教育实践的地区之一，经过多年发展，已取得了一定的阶段性成果，但也面临一些困境。在建设中国特色社会主义法律体系的背景下，通过广东终身教育立法研究，一方面可总结广东省终身教育工作的实践经验，保障其法制化和规范化发展;另一方面，增强政策支持，引领和推动广东省终身教育事业发展，提高居民素质，促进学习型社会的构建，提升社会的治理能力和治理水平。终身教育立法对终身教育发展和学习型社会构建发挥着不可或缺的指引、评价和保障作用。本文从广东终身教育立法的价值意蕴、实践困境和进路选择进行探讨，以期为广东省的终身教育立法提供一些参考。

关键词：终身教育;立法;广东;价值意蕴;进路选择

中图分类号：G720    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）09-0060-04

近年来，广东省围绕服务全民终身学习的目标，在构建社区教育和老年教育体系、搭建服务全民终身学习的平台、组织和推广地方特色的终身教育活动等方面进行了积极的探索，对促进广东省教育公平，拓宽终身教育通道，满足社会成员多样化、个性化的学习需求发挥了重要作用。广东省一直在积极推进终身教育的法治化进程，通过前期的立法调研和论证工作，现阶段广东省关于终身教育的法规暂未出台，缺乏了法律法规的保障，在一定程度上限制了终身教育全面深入的发展。法规的制定和执行是推进终身教育开展的重要环节，也是保障终身教育规范化、法治化的必要途径。

一、我国终身教育立法沿革及法律现状

（一）国家层面的终身教育立法进程

我国一直在积极尝试进行终身教育立法，且多次将终身教育立法列入相关法律法规和政策文件中。1995年，我国教育基本法——《中华人民共和国教育法》首次提及终身教育。2001年，《全国教育事业第十个五年计划》提出了“调研、起草《终身教育法》”的任务，2006年，教育部开始部署终身学习法的制定工作，并提出了法律草案。2010年国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，2014年教育部、中央文明办等七部门印发的《关于推进学习型城市建设的意见》，2017年党的十九大報告，2019年中共中央及国务院印发的《中国教育现代化2035》等，都明确指出发展终身教育的迫切性和重要性，要求积极推进终身学习立法进程，研究出台与终身教育相关的国家与地方法规和政策。特别是2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出 “制定有关终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。我国出台的涉及终身教育法律法规和政策文件丰富，为广东省终身教育立法奠定了政策依据和法理基础。

（二）地方层面的终身教育立法进程

其他省市为推动终身教育的规范化发展，一直在努力。福建省率先于2005年颁布的《福建省终身教育促进条例》，成为我国大陆地区的首部地方性终身教育法规。此后，上海市于2011年、太原市于2012年、河北省于2014年以及宁波市于2015年相继颁布了地方终身教育法规，均以“终身教育促进条例”命名。综观上述，终身教育促进条例主要有以下共同之处：一是总则中将普通教育即学校教育排除于终身教育体系之外;二是制定组织和管理机制，主要包含覆盖和适用人群、学习型组织创建、终身教育活动的规划、实施、考核，经费监管等内容，如福建省终身教育促进条例明确残疾人、老年人、外来劳动者等弱势群体终身学习的受教育权;三是保障措施，主要包含教育经费的筹措，社区教育机构的建设，公共场所的开放，终身教育学分积累与转换制度等内容，如上海规定专职教师职务评聘增加设置相应的学科组，建立学分积累与转换制度，实现学习成果互认;四是监督机制，将终身教育纳入各级政府职责，并组织监督与评估，如太原市规定了政府和企业对终身教育经费的投入标准;五是规定法律责任，违反条例则追究政府、机构和相关人员法律责任，如河北省明确政府的主导责任和社会团体的责任，厘清各主体法律责任，有较强的实操性。上述已颁布的促进条例体系完整，内容全面，在积极推动区域终身教育发展中发挥了保障作用，为国家层面的立法提供了先行经验，也为广东省的终身教育立法提供了参考依据;但在强制性和实操性方面仍有待加强和提高，如未规定终身教育承担主体及各自的职责，终身教育经费筹措渠道和标准。

二、广东终身教育立法的价值意蕴

在梳理了国家层面终身教育相关政策和文件及其他省市终身教育立法情况后，应首先对广东终身教育立法的价值意蕴予以明确，这既是立法目标的体现，也将指向和辐射整个法律文本，能够使具体条文最大限度地体现立法精神。

（一）推进终身教育理念的价值实现和学习型社会的协同发展

法国教育学家保罗·朗格朗指出：终身教育（lifelong education） 是指人们在一生各阶段当中所受各种教育的总和，包括教育体系的各个阶段和各种方式，是人所受不同类型教育的综合和统一 [1]。随着时代的进步与科技的迭代，凭借某种固定的知识或技能就能很好适应社会发展的状态也将成为过去时，教育必须贯穿人的一生。广东作为全国的经济和人口大省，产业结构在不断更迭，对适应现代化生产人才的需求也在迅速扩大，对终身教育和学习型社会的构建提出新要求和新使命。法律作为调整社会关系的重要工具，应当反映社会现实，积极回应社会需求，通过立法来解决相关的社会治理问题。广东终身教育立法的价值意蕴之一就是通过制度性的建设来推动学习型社会的构建以及制定落地生根的实施细则，指引每一位公民在一生中不断学习;另一方面，通过多种形式的教育的衔接和融通，能在真正意义上促进每一位公民充分的发展。2015年修订的《立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”广东省终身教育立法可纳入城乡建设与管理方面的立法规划，使终身教育的理念更加深入人心，使全社会协同参与学习型社会建设。

（二）保障终身教育公共服务体系的构建

在新的时代发展背景下，构建终身教育体系是当今世界教育改革发展的共同趋势，终身教育公共服务体系的构建，需要社会各方合力，与时俱进，使学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互融通，提升终身教育的包容性和公平性，让全民享有终身教育、持续学习的机会。本文从纵横向两个维度来进行综合分析：

1. 纵向时间维度：终身教育贯通不同教育时段

终身教育体系贯穿于人的一生，主要包括幼儿教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育类的“以学校为中心”的教育，也包括在职人员的职业教育、岗位培训和新型职业农民等继续教育，还包括老年教育、社区教育和家庭教育在内的各级各类教育。因此，广东终身教育立法应是多维度和连贯性的，不能割裂各类教育类型间的联系，应促进各类教育的融通和连接;应以终身教育理念为指导，对终身教育体系中的薄弱教育类型进行倾斜，如积极应对广东的老龄社会，对老年教育进行专项的立法规划;认识到学校教育只是终身教育体系的一个重要组成部分，不是终结。不论是否接受了正规的学校教育，仍有机会获得不断提高和充实自己的学习机会;建立学校教育和在职教育的衔接的规范化，从而促进不同主体、不同组织机构在不同的教育阶段都能做到“互学共学”，以立法来赋予终身教育可持续发展的新模式。

2. 横向空间维度：深化家庭、学校和社区的跨域合作

家庭、学校与社区合作是践行终身教育和实现学习型社会的有效路径，面对新时代的发展挑战和学习主体间相对的割裂状态，广东终身教育立法应通过不同教育场域之间的融通来实现多元主体的合作，关注各年龄阶段的个体、各类组织机构和系统之间的融通，以及由其生成的教育合力，实现各级各类教育横向的再开放与新积聚。广东终身教育立法需要突破传统的“学校为中心”，使教育迈出学校， 渗透到家庭、社区生活的各方面，实现不同教育层次和主体之间的多维互动、共同学习，致力于为多元主体提供终身学习的机会，如弱势群体、老年人、职业农民、在校生、在职人员等，特别是不同场所的共同学习和合作学习，关注学校、社区、家庭中学习共同体的规范化建设，如家校合作、代际学习、研习小组等的实际运转，将家庭、学校、社区这三种教育类型的衔接渠道畅通。

三、广东省终身教育立法的政策与实践基础

（一）政策基础

广东省非常重视终身教育的发展，也对终身教育立法进行了調研和基础性工作，在继续教育、职业教育、社区教育、老年教育等方面相继出台了多个政策文件，对推动终身教育的实践进程作出了突出贡献，也为终身教育立法奠定了政策基础，如颁布实施了《广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年），《广东省人民政府关于深化教育领域综合改革的实施意见》（2015年），《广东省教育发展“十三五”规划 （2016—2020年）》（2016年），《广东省教育厅关于大力发展社区教育推进学习型社会建设的意见》（2016年），《广东省人民政府办公厅关于大力推动老年教育发展的实施意见》（2017年），但这些政策分散在各类政策文件中，尚未对终身教育的重要性、政府义务、公民权利、终身学习服务体系的构建等内容进行明确规定，政策文件本身依然无法替代法律法规的强制性。

（二）实践基础

近年来，广东省以构建终身教育体系、建设学习型社会为目标，以加快推进社会公共治理体系和治理能力现代化为核心，以提高社会全体成员整体素质和生活质量为抓手，积极开展终身教育的实践探索。

1.积极推进广东特色的社区教育和老年教育办学网络体系构建

2007年9月，佛山广播电视大学（现更名为佛山开放大学）率先挂牌成立广东省第一所社区大学。截至2019年11月，广东省共有国家级社区教育示范区5个、实验区10个，省级社区教育实验区85个。全省社区教育机构共849个，其中位于地级以上市城区31个、县（区、市）城区119个、镇（街）699个、村（居）教学点5347个 [1]。广东省共有老年教育机构192个，现有在校学员近18万人，累计结业学员107万人，全省开放大学初步形成了“以广东老年大学为龙头、市县分校为基地”的老年教育办学体系。

2. 开办终身教育学分银行，颁布《广东终身教育资历框架等级标准》

2015年12月9日，广东终身教育学分银行网站正式上线运行，学分银行管理中心挂靠广东开放大学。2017年3月，全国首个终身教育资历框架地方标准——《广东终身教育资历框架等级标准》的发布，为各级各类成果的认证、积累与转换提供了共同参照，实现了普通教育、职业教育、培训及业绩成果之间的等值互认，各级各类教育纵横贯通和衔接的终身教育体系初步形成，填补了国内教育领域终身教育标准的空白 [2]。

3. 举办全民终身学习活动周

从2014年开始，广东省每年举办全民终身学习活动周，总结终身教育的工作，推广终身教育成果，评选“终身学习品牌项目”和“百姓学习之星”，并发布《广东社区教育和老年教育蓝皮书》，包含广东省内各地的社区教育和老年教育基本情况、相关政策、统计分析数据、突出成果、典型案例等信息。

四、广东终身教育立法的实践困境

（一）终身教育涵盖内容存争议

终身教育立法首先需要明确的是对立法的调整对象，即在法律条文中终身教育所涵盖的内容。对终身教育概念而言，现阶段在理论界和实务界对终身教育概念的理解存在分歧。在理论界，部分学者认为提出国民教育体系与终身教育体系分属两个体系，终身教育只包含成人教育、职业技能教育、继续教育等。部分学者则认为终身教育是包含国民教育体系的，将国民教育体系与终身教育体系并列的做法引起了学术界与社会较大的困惑 [3]。而在实践中，也出现了前后文件表述不一致的情形，如2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出现“终身教育体系不是普通教育、职业教育、继续教育三类教育类型简单的叠加，而是各级各类教育有机融合的整体”，该表述说明在此文件中终身教育体系是包含普通教育的;但在2015年修正的《中华人民共和国教育法》又沿用的是早前提出的两个体系“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”。由此可见，我国理论界和实务界对终身教育的基本概念尚未形成权威的界定，不可避免会带来立法目标、法律条文表述等方面的分歧，继而影响立法与政策的实践。因此，特别是在国家层面的终身教育立法未出台的情况下，如何在省级层面的终身教育立法中界定终身教育的内涵及立法的调整对象尤为关键。

（二）各类教育类型之间缺乏有效衔接

如前所述，广东省在社区教育和老年教育方面已取得諸多成绩，但仍存在学校教育、社区教育、老年教育和家庭教育割裂的现象，中小学、高校、社区大学和老年大学分属不同的教育场所，目前缺乏多主体、多机构和多部门之间的互联互通，缺少完善的合作运行机制，不同学习主体之间的联结性在实践中也容易被忽视。加之终身教育主要是以社区教育、老年教育、成人教育和网络教育为载体，这些新教育理念、新教育模式难以很快得到公众的认可 [4]。如社区教育资源的开发，虽能开发一批社区教育成果，但未得到高校、科研机构或协会的支持，呈现出课程开发深度不够、内涵不足、吸引力较弱的局面，各类资源共享共建的机制有待进一步细化和加强。

（三）已颁布的政策文件强制性和操作性略弱

法律所具备的可操作性是指“法律具有通过一定的操作程序而使它由文字方便地、准确地化为实践，并进而使法律理想、精神和价值得以实现” [5]。广东省已颁布的终身教育相关文件和政策实施困境体现在：一是对终身教育的表述多停留在抽象和笼统的表述，以宣传和倡导为主，对所调整的对象、实施主体、政府义务、公民权利等未予明确，各部门的职责分配没有清晰地界定出主次之分，很容易在实际运作中产生相互推诿扯皮、消极应对等现象 [6]，缺乏强制力;二是未规定法律责任，法律责任既包括对履行法律义务的保障，也包括对违反法律义务的纠正和警示，在已颁布的政策文件中已对终身教育体系建设的目标和任务进行细化和分解，但并未规定若未达到既定目标由何主体来承担责任的问题，已颁布的政策文件主要描述义务，而责任后果缺失或与责任不相一致，导致权利的行使和义务的履行未能得到保障。同时，国家层面的终身教育法未颁布，也是制约广东终身教育立法的一大困境。

五、广东终身教育立法进路选择

广东终身教育立法应以已颁布的法律法规和政策性文件为依据，立足于广东省的终身教育实践，充分考虑广东自身的地域优势、教育水平和人口结构特点，借鉴其他省市终身教育立法的有关经验，积极推动广东终身教育地方立法进程。

（一）终身教育立法名称的界定与厘清

从国家政策法规来看， 2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》中明确提出“构建服务全民的终身学习体系”，部分学者建议国家层面的终身教育法选用“终身学习法”较好。但从名称上可知，该文件强调的是以学习者为主导，关注学习过程和激发学习者积极性，又会陷入缺乏强制性和操作性的困境，因此，为体现政府对终身教育的主导性，还是选用“终身教育”立法为宜。关于终身教育的内涵，国民教育体系已制定详尽的国家和地方层面法律法规，为避免各类法律法规之间产生冲突，从立法的效率来看，本文认为其应与国家大多数政策文件的界定相一致，广东终身教育立法应与国民教育体系区分开来制定相关的法律条文。

促进型立法是指将社会所倡导的某些基础性、薄弱性产业或涉及社会公益性行为以法的形式表达出来， 在促进体制、促进机制、促进措施上以法的形式作出规定 [7]。地方促进型立法既能根据各地的实际情况细化、执行国家层面的法律法规，又能给予地方的自主立法权限，解决地方性事务，积极回应社会需求。对于广东终身教育立法的选择，本文认为，在国家层面的终身教育法未出台之前，为保障法律的权威性和连贯性，可参照其他省市的惯例，采用“终身教育促进条例”进行命名更为妥当。

（二）广东终身教育立法的基本内容及构造

终身教育立法，应致力于为所有群体提供终身学习的机会，承担新的社会使命，把个体的“重要”变成“需要”，呼唤不同个体、不同组织机构之间的共同学习 [8];也为建设人力资源强省和社会治理奠定基础。结合广东省终身教育发展的迫切需求，借鉴其他地方终身教育法规的实施经验，《广东省终身教育促进条例》的基本框架应包含以下五点内容： 第一部分为总则，体现立法的宗旨和价值理念，以确立公民学习权和保障公正性为立足点;第二部分为实施组织，主要包括终身教育所涉及的不同主体权利（权力） 的行使和义务的履行;第三部分为保障措施，包括经费渠道、 师资队伍、学习成果认证和转换等保障条件;第四部分为监督管理，包括相关职能部门依照法定权限和法定程序，对终身教育实施监督检查和督导评估的职责; 第五部分为法律责任，规定违反相关法律规定时所应承担的法律后果。

（三）构建广东终身教育法律体系

终身教育立法，本质是一部举全社会之力，共同开展终身教育的准则和实施细则，需政府机关、教育部门、民政部门、人力资源社会保障等多部门协同推进。广东终身教育促进条例颁布实施后，应以终身教育促进条例为主体，与其他部门已有或即将制定的终身教育政策、文件和标准组成有机整体，各级法规政策文件效力层次清晰，文本完备，注重衔接性和协调性。相关政策文件要积极回应经济社会发展的需要，精准对接终身教育的实践，关注所面临的痛点和难点，如学分银行建设、学习成果转换、社区教育和老年教育资源深入建设等问题，根据需要及时制定和修订法律条文和政策文件，增强终身教育法律体系的针对性、 及时性和有效性。

广东省作为全国的人口和经济大省，在努力夯实终身教育实践成果的基础上，积极探索终身教育立法，应尽快出台广东省终身教育促进条例，“以良法保障善治”，在终身教育本土化、政策化、法制化的实践路径上不断迈进，以立法来推动建设人力资源强省的进程，总结终身教育法规的地方特色，由小及大、由点到面、见微知著，以期为推动全国的终身教育立法提供实践基础。

参考文献：

[1] 叶澜. 终身教育视界的深刻意蕴：全时空性的全人发展——保尔·朗格朗带给我们的启示和价值[J]. 人民教育，2017（01）：13-18.

[2] 南方新闻网. 粤已建成老年教育机构192个[EB/OL]. （2019-11-23）[2021-01-25]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1650949967961108598&wfr=spider&for=pc.

[3] 刘文清. 学习型社会建设中的开放大学——开放大学拿什么面向未来[J]. 开放学习研究，2018，23（01）：20-24.

[4] 吴遵民. 终身教育的基本概念[J]. 江苏开放大学学报，2016，27（01）：75-79.

[5] 李海东，王丽婷. 广东省终身教育体系建设的探索与实践[J]. 中国职业技术教育，2018（31）：32-37.

[6] 余向阳. 论法律的操作性与法治[J]. 学术界，2007（01）：187-191.

[7] 吴结. 老年教育政策设计的时代意蕴、质效目标与功能定位[J]. 广州城市职业学院学报，2020，14（03）：33-39.

[8] 郑曙光. 地方立法中促进型立法探析——以浙江地方立法实践为分析视角[J]. 宁波大学学报（人文科学版），2019，32（01）：114-121.

[9] 朱敏. 包容是终身学习与可持续城市发展的基本原则——第四届国际学习型城市大会成果《麦德林宣言》解读[J]. 江苏广播电视大学学报，2019，30（06）：3-9+11.

（荐稿人：蒋显伦，四川工程职业技术学院外语系副主任，教授）

（责任编辑：邹宇铭）