高校基本建设项目预算绩效评价指标体系研究

卞慧娟 长安大学计划财务处

引言

21世纪以来，随着高等教育由精英化迈入普及化阶段，高等学校数量上持续增加，规模不断扩张，经费投入高速增长。2018年相比1998年，高校在校生人数由340.9万人增加到3833万人，学校数量由1022所增加到2663所，校舍面积由15400万平方米增加到97713.56万平方米。随着在校生人数的增加，教室、食堂、宿舍、图书馆等基础设施面积也需要相应增加，基本建设成为高等教育经费投入的重点。高速增长的经费投入，遍地开花的工程项目，高校基本建设粗放式增长伴随着层出不穷的贪腐问题。

2017年，国家部署“双一流”建设战略规划，要求高等学校提质增效、办出一流。2015年颁布的新预算法首次将绩效写入法律，2020年颁布的预算法实施条例在预算管理各环节细化完善了绩效管理有关要求。自新冠肺炎疫情暴发以来，为落实“过紧日子”的要求，高校经费优先用于保基本保运转，建设经费大幅压减。在这样的背景下，对高校基本建设项目开展绩效评价既是外部要求，也是内部需要。

绩效评价是依据设定的绩效目标对资金的使用效果进行考评，其核心是绩效评价指标体系。本文拟通过分析高校基本建设项目的特点，结合生命周期理论，依据财政部《基本建设财务规则》及《项目支出绩效评价管理办法》，建立一套科学合理、可操作性强的基本建设项目绩效评价指标体系，对基本建设资金开展绩效评价，以期提高资金使用效益，助力高校加快发展。

一、高校基本建设项目的特点

（一）非营利性

与大多数基本建设项目不同，高校基本建设项目主要用于满足师生的教学、实验、科研、食宿等需求，不以营利为目的。这就意味着经济性并不是项目绩效评价的重点，而应该着重考察服务对象满意程度。

（二）建筑类型多

高校基本建设项目包括教学楼、实验室、图书馆、体育馆、食堂和公寓等，建筑类型涵盖广、差异大，绩效评价时应充分考虑到不同类型建筑的特点，设置共性绩效指标。

（三）资金来源多样性

高校基本建设项目资金来源有财政拨款、事业收入、捐赠收入及经营性资产收入等，不同资金的管理模式、管理要求存在较大差异。在绩效指标体系设计时应充分考虑不同资金的特点，结合资金管理要求进行评价。

二、高校基本建设项目绩效评价工作存在的问题

（一）缺乏一套适用的绩效评价指标体系

截至目前，针对高校基本建设项目，缺乏一套可供参考的绩效指标体系，绩效评价管理办法中仅设定了绩效评价的一级指标及分值，二、三级指标的内容、指标值、指标解释和分值等均需要自主设定。自主设定的绩效指标缺乏可比性及权威性，可执行性较差。

（二）绩效评价主动性不足

目前，高校仅仅按照上级部门要求，通过绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评等规定动作对有财政拨款的基本建设项目开展了绩效评价，项目覆盖不全，评价工作流于形式。

（三）评价质量不高，结果运用程度不够

现阶段，绩效评价以自评为主，第三方评价较少，难以暴露项目的实际绩效。由于缺乏一套有效的指标体系，且评价质量不高，尚未建立绩效评价结果与预算分配挂钩的机制，绩效评价的作用难以有效发挥。

三、高校基本建设项目生命周期划分

高校基本建设项目完整的生命周期包括：学校使用部门提出需求，基建部门编制项目可行性研究报告，学校决策机构根据学校发展规划及校园规划论证是否立项，将论证通过的项目上报上级主管部门，上级主管部门经专家论证后予以立项批复。根据批复的项目概算和内容进行项目设计，根据项目清单开展招标工作，根据设计图纸进行施工及监理，项目竣工验收，开展财务审计确定投资总额，编制竣工财务决算报上级部门审批。各使用部门对项目投入使用后的效果进行评价，开展项目质量评估，维修维护。

从项目生命周期来看，主要可以划分为三个阶段：论证决策阶段、施工建设阶段、运营维护阶段。

四、高校基本建设项目绩效评价指标体系构建

（一）论证决策阶段指标设计

高校基本建设项目在论证决策阶段的目标主要包括科学立项，服务学校长远发展。细化量化的用户需求是科学决策的基础，建议将项目需求是否量化作为评价指标，考核项目立项的科学性。基本建设项目立项属于高校“三重一大”事项，建议将是否通过党委常委会决议作为评价指标，确保项目立项程序完备。在这个阶段，论证的充分性非常重要，从需求分析到上会决策，须经历多轮论证，充分吸纳不同群体的意见和建议，建议将项目论证时间跨度作为评价指标，避免仓促决策及后续变更。建立基本建设项目库，充实项目储备，将项目建设与学校发展规划结合起来，建议将是否从项目库提取作为评价指标。

（二）施工建设阶段指标设计

高校基本建设项目在施工建设阶段的目标主要包括建设过程合法合规、节约成本、合理控制工程变更、符合节能环保要求和安全文明施工。

合法合规指规章制度健全，且能够严格遵守。建议将基本建设相关规章制度是否健全、项目实施是否遵守相关规章制度作为合法合规的评价指标。节约成本指项目建设在符合既定用途的前提下，尽可能地降低工程造价。如采用招标方式，通过投标方竞价从而降低工程造价；提高设计精准度，减少工程变更从而降低成本；加强施工管理，减少原材料浪费从而节约成本；加强成本控制，避免建设成本超概算。建议将招标节约率、因设计不精准导致的工程变更量、原材料浪费率以及工程建设成本是否超概算作为节约成本的评价指标。合理控制工程变更是指项目在建设过程中应减少不必要的工程变更、避免变更的随意性。建议将工程变更审批手续是否完善、工程变更是否履行了审批手续作为控制工程变更的评价指标。符合节能环保要求指的是项目在建设工程中优先采用了符合国家环保标准的材料或工艺，避免对周边环境产生影响。建议将是否采用节能环保型材料及工艺作为符合节能环保要求的评价指标。安全文明施工是指项目在施工过程中应科学设置围挡标识，避免发生安全事故，合理安排施工工期，避免干扰周边居民的日常生活。建议将不发生或者少发生安全事故、周边居民对项目施工的投诉次数作为安全文明施工的评价指标。

由于高校基本建设项目资金来源具有多样性，不同类型资金的预算执行要求存在较大差异，对应的预算执行相关评价指标设定也存在差异性。财政性资金要求当年预算当年必须执行完毕，连续两年执行不完的结转资金需要交回财政。同时影响该项目下年预算拨款额度，因此财政性资金的评价指标应强调预算执行的刚性要求，将关键时间节点如6月30日、9月30日、12月30日的预算执行进度纳入评价指标体系。其他类型资金，如学校自筹资金，对预算执行进度没有硬性要求，允许资金跨年结转，因而无须设定相关评价指标进行考核。

（三）交付运营阶段指标设计

高校基本建设项目在交付运营阶段的目标主要包括顺利通过竣工验收，按期投入使用，及时办理竣工财务决算，满足使用需求，降低维护成本。

项目竣工验收是指项目各项工程完工后，由学校基建部门组织，学校相关部门及项目参建部门参加的，对项目进行全方位检验，发表验收意见，确保达到交付使用标准。建议将项目是否通过竣工验收作为评价指标，考核项目的建设质量。按期投入使用指项目在计划工期时间范围内完成各项建设工程，达到交付使用标准。建议将实际工期与计划工期的比值作为评价指标，考核项目的建设效率。项目竣工财务决算是办理资产移交和产权登记的依据，建议将是否及时办理竣工财务决算作为评价指标，考核竣工财务决算办理的及时性。对服务对象满意度的考核，需要开展问卷调查，如学生满意度、教师满意度、工作人员满意度等，全方位评价使用效果。维护成本指项目运营期间产生的维修维护费用，与工程建设质量密切相关。建议使用维护成本与工程造价的比值作为衡量降低维护成本的绩效评价指标。

（四）绩效评价指标体系

如表1所示。基本建设项目建设时间跨度长，绩效评价周期根据评价需求可设置为年度评价和全过程评价。年度绩效评价可根据项目所处生命周期阶段，选取对应的绩效评价指标，评价项目该年度的绩效运行状况，并根据绩效评价结果有针对性对项目进行纠偏，对项目建设起到监督作用。全过程绩效评价则是在项目完工后进行的全周期绩效评价，考核项目是否完成原定绩效指标，分析指标未完成的原因，“花钱必问效，无效必问责”，也为高校后续项目的实施积累经验。

表1 高校基本建设项目绩效评价指标体系

结语

本文通过分析高校基本建设项目的特点及绩效评价工作存在的问题，利用生命周期理论将高校基本建设项目划分为三个阶段。从各阶段的目标着手，识别出21个关键评价指标，其中，论证决策阶段4个指标，施工建设阶段12个指标，交付运营阶段5个指标。同时，根据指标的重要程度设定了指标权重，建立了一套基于生命周期的绩效评价指标体系。该指标体系既可以用于项目年度评价，又可以用于项目全过程评价，灵活多样，希望能够为高校基本建设项目开展绩效评价提供参考，提高基本建设资金使用效益。