《新预算法》改革背景下地方政府财政支出的绩效评价研究

董蓬勃，徐 翔

(1. 重庆工商大学，重庆400067；2. 重庆科技发展战略研究院，重庆401123)

一、 引言

2014 年全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》(以下简称《新预算法》)。 为了进一步细化预算实施准则，2020 年国务院公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《条例》)，《条例》在预算编制、部门预算管理、规范预算公开、转移支付管理、政府债务以及预算绩效管理方面做出了更加明确的规定，反映了国家建立与实施新预算管理体制的要求。 评价是管理的中心环节，全面实施预算绩效管理要求全面开展财政绩效评价。

衡量财政支出效果的标准之一是资金使用达成的效果与预期目标的差异，提高财政支出的效果，需要地方全面开展财政支出的绩效评价工作。 2019 年财政年度数据统计公报显示，2019 年地方和中央财政支出分别为203758.87 亿元和35115.15 亿元，地方财政支出高出中央财政支出4.8 倍，占全国总财政支出的85%。 同时为了满足地方政府开支的需要，过去十余年，地方政府债务不断积累，财政状况不断恶化，而经济新常态背景下的财政收入增速低于财政支出增速。 因此，为了提高地方政府财政资金的使用效率，需要加强地方政府财政支出的绩效评价意识。

二、 地方政府财政支出绩效评价存在的问题

我国地方政府的财政支出绩效评价发展日趋完善，但是随着财政收支情况发展，绩效评价在开展的深度和广度方面要求不断提高，评价工作程序复杂，专业性强，而且这一领域在我国发展时间较短，所以还存在许多不足。

(一)财政支出绩效评价法律制度建设滞后

一是还没有一部针对性的法律法规来规范和约束地方政府财政支出的绩效评价工作，虽然《新预算法》从法律层面要求建立健全预算绩效管理制度，但当前的财政支出绩效评价工作主要遵循的制度依据还是中央财政部部门规章、办法。 二是由于没有法律层面的制度规范财政支撑的绩效评价工作，各地政府在制定本地的绩效评价办法时，财政支出绩效评价选取的范围、内容、指标有所不同，地方政府对于财政支出的绩效评价规则的制定拥有较多的自由，造成评价结果不同部门可比性程度不高。 三是绩效评价规范文件层级不高，一定程度上减弱了绩效评价对地方政府财政支出的约束性。

(二)财政支出绩效评价工作队伍建设不完善

一方面，我国仍有部分地方政府还未建立财政绩效评价科室，也就无法安排人员专门从事绩效评价工作。 地方政府的绩效评价工作主要由各部门各自负责，由于各部门的职责、评价目的各不相同，所采取的评价指标、方法、程序有所不同，可能会使评价结果大相径庭，不具有可比较性。 另一方面，从事绩效评价的人员专业性不强，目前绩效评价工作主要由财政部门下属其他科室主要职责非绩效评价的人员负责，绩效评价工作涉及多领域知识，专业性要求高，且地方政府开展的绩效评价培训学习还不够，因此绩效评价人员的能力跟不上越来越复杂的工作需要。

(三)财政支出绩效评价的指标设置不科学

财政支出绩效评价工作能否顺利进行，绩效评价结果是否有可利用性，很大程度上取决于绩效评价指标是否可量化、可操作。 而我国现阶段绩效评价设置不够合理，造成评价结果准确性及可利用性低等问题。 一方面是评价指标的选取不够科学，地方政府在对项目支出评价指标设置上过多引入定性指标，定性指标无法像定量指标那样对项目支出的效果进行精确考量，过多不可测量、不可考核的项目支出绩效定性评价指标容易造成投入的项目产出与预期结果偏离。另一方面忽视了效果类指标，绩效评价指标更多关注投入类，比如资金到位率和完工率等，忽视了投入资金要达到的效果类指标，容易造成绩效评价结果有失客观。

(四)财政支出绩效评价成果的应用不够

我国地方政府对绩效评价结果应用的不足，造成绩效评价工作成果实用性不高，表现为：一是绩效评价结果本身可利用价值低，主要是因为评价指标设置不科学以及尚未建立绩效评价队伍，造成评价结果准确性不高。 二是绩效评价的应用有效性低，一方面，由于大多数项目转移支付投入时间周期长，如果在项目结束后再开展相关绩效评价工作，则达不到通过绩效评价即时地纠正项目运行中的偏差或提高效率的目标，如果在项目进展之初就进行绩效评价，则可获得的项目实施数据有限，导致绩效评价结果不能完全反映项目运行的真实情况；另一方面，政府在某些民生项目的投入巨大、收益低，但是政府的任务之一在于改善民生，尽管绩效评价反馈效益低，政府也无法关停项目投入。 三是绩效评价流于形式，由于没有属于绩效评价详细的法律法规，财政部与其他部门属于同级部门，出于相互利益考虑，可能不会出具负面的绩效评价报告。

(五)财政支出绩效评价信息化程度不高

我国地方政府虽然制定了财政支出绩效评价的信息系统方案，并开展了一些实践，但限于发展时间短以及绩效评价信息系统建立难度高、花费大等的缘故，信息系统未形成一定规模，信息化程度不高，主要表现为：财政支出绩效评价信息不透明、不完整，各部门信息互通阻碍多，造成信息收集处理的难度加大，直接影响评估结果的准确性。

三、 地方政府财政支出绩效评价优化措施

为了切实提高财政资金的使用效益，同时不断提高项目支出效果，有必要在《新预算法》改革背景下，根据现存的财政支出绩效评价问题进行改革。

(一)建立健全财政支出绩效评价法律制度

健全的绩效评价法律体系是绩效评价工作能够有序进行的基础，法制化程度影响着财政支出绩效评价的深度，因此必须建立健全财政支出绩效评价法律制度。 在《条例》和现行关于绩效评价规章办法基础上，制定财政支出绩效评价针对性的法律法规，使地方政府进行财政支出绩效评价时能够有法可依，为财政支出绩效评价的有序开展提供法律支撑，以法律法规形式明确评价的主体、程序以及方式，以统一的法律法规条文对地方政府的财政支出绩效评价进行规范性约束，不仅能为地方政府绩效评价工作的开展提供选取相对统一的指标、程序的依据，也能加强地方政府的财政支出绩效评价意识，保障财政支出绩效评价工作能够有序开展。

(二)完善绩效评价组织结构

绩效评价组织是绩效评价的主体。 为有效解决我国地方政府财政支出绩效评价队伍建设不完善的问题，《条例》则进一步明确了职责，第四章第五十一条规定各级财政部门负责组织和指导本级政府各部门开展绩效评价以及政府债务的借还和资金使用情况；第四章第五十三条规定：各部门管理本单位财政资金的收支，定期开展绩效评价、接受监督，并且定期汇总本单位绩效评价实施情况、整改情况向财政部门报告。 改进措施具体包括：一是建立绩效评价科室，应组建一个以地方财政部门为主体，审计、会计部门协同的财政支出绩效评价组织，引入财政支出问责制，贯彻“支出问效，无效问责”理念，保证此项工作落实到具体部门。 二是培养财政支出绩效评价人才，组织绩效评价工作人员到绩效评价实践比较先进的地区进行学习交流，邀请绩效评价领域专家授课，开展财政绩效评价讲座，传输最新的财政评价理念，或者招录财政绩效评价专业方向的人才，通过多种渠道提高绩效评价队伍的专业素质，为地方政府的财政支出绩效评价工作保质保量开展提供优质的人力资源。

另外，研究表明，过度的政府债务会给区域经济带来明显的负面效应。 因此，财政部门需依据《条例》关于财政部门的职责规定，切实管理本地区地方政府的债务规模，将债务规模控制在合理范围内，发挥政府债务对财政支出的支撑作用和对经济发展的正效应。

(三)提高财政支出绩效评价指标科学性

建立合理的财政支出绩效评价指标体系，是保证评价成果可利用性的前提条件。 建立科学的指标体系包括：一是明确绩效评价工作重点，将绩效评价工作的重点更多放在对财政支出产出效果的关注上，增加资金使用的效果产出类的指标。 二是建立可比较的评价机制，根据绩效评价流程的需要，对评价指标考核数据的质量、准确性、可比性做出明确规定，并在此基础上，建立定性和定量指标的合理分配的评价体系。

(四)加强绩效评价结果应用

绩效评价结果的高效利用是绩效评价工作的目的，从而提高资金利用效率。 《条例》第一章第九条规定：专项转移支付需建立定期评估机制和退出机制，对于不符合继续投入资金的项目应当立即停止；并且第三章第二十条规定：当年的绩效评价结果应当作为来年财政支出使用情况改进的依据，以及以后年度编制预算报告的依据。 加强绩效评价结果应用主要从三个方面入手：一是根据建立全口径预算体系的要求，所有财政支出都要纳入绩效评价体系，绩效评价结果向社会公开，报告给财政部门，并接受财政部门监督检查，绩效评价结果表现较差的部门，财政部应及时提出整改意见，对象部门需及时制定整改草案发给财政部门批复。 二是绩效评价结果以及整改情况与以后该地方政府部门的预算经费挂钩，对绩效评价结果表现好的部门优先安排拨付经费，对绩效评价差且对反馈整改意见整改不到位的部门少安排预算经费，通过这种方式改变以往绩效评价工作流于形式的问题。 三是加强事前事中绩效评价，改变目前事后评价为主体的评价模式，事前做好财政支出绩效评价方案，事中根据项目进展情况，分阶段跟进绩效评价，以达到纠正项目进展与预期存在偏差的目的。

(五)完善财政支出绩效评价信息管理系统

建立高效透明的绩效评价信息管理系统，不仅有利于绩效评价工作的展开，也有利于促进绩效评价信息的披露和公开。 因此，应加强地方政府财政绩效评价信息系统建设，一方面要建立阳光政府财政支出绩效评价信息系统，保证政府的每一笔支出都向社会公开，财政绩效评价流程向社会公开，通过集中力量开发绩效评价信息系统或委托民营机构共同开发的方式建立社会公开、各部门相互协作、数据流通的绩效数据信息系统。 另一方面需开展地区、部门间绩效评价组织的工作交流，提高数据流通性，以此提升绩效评价数据处理能力。