缅甸劳动法探析

钟佳 莫下

摘要：缅甸推进新一轮民主转型后，积极承诺遵守国际劳工标准，劳动立法建设成为缅甸政府改革的重要领域。近年来，缅甸在劳动领域进行的主要改革有加强劳动法律的立法和修订，制定系统性的劳动争议解决机制，规定强制性签订劳动合同和最低工资标准等内容，但缅甸劳动法律制度仍然存在劳动法律适用混乱、劳动合同模版僵化、不公平的解雇现象和终止雇佣合同的条件与程序复杂等问题。尽管缅甸劳动争议解决机制有相对清晰的适用范围和工作流程，设立不同劳动机构解决不同层级的劳动纠纷，但也暴露出缅甸在个人劳动争议和集体劳动争议中区分不明确，争端解决机构倾向于保护工人利益，缺乏有效的劳动仲裁机制等问题。因此，在缅甸投资的中国企业应熟悉缅甸劳动法律中对外企用工的特别规定、最低工资和劳动合同模版要求以及依法保障劳动者权利。

关键词：缅甸;劳动法;劳动合同;企业用工;劳工权利

[中图分类号] D912.5            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）06-076-10

An Analysis of Myanmar Labor Legal System

ZHONG Jia， （Myanmar）Moe Cho

Abstract： In 2011， Myanmar started its democratic transformation and made a positive commitment to abide by international labor standards. The construction of labor legislation has become an important area of Myanmar government reform. In recent years， Myanmar's labor laws have been overhauled， with existing laws amended or repealed and new ones constantly issued. The main reforms in the labor field in Myanmar include strengthening the legislation and revision of labor laws， formulating a systematic labor dispute resolution mechanism， and stipulating the mandatory signing of labor contracts and minimum wage standards. There are problems such as confusion in the application of labor law， rigid labor contract template and unfair conditions and procedures for dismissal and termination of the employment contract. Myanmar's labor dispute settlement system has a relatively clear scope and workflow， set up the workplace coordination committee， the township of labor dispute mediation organizations， provincial/state level labor arbitration and labor dispute arbitration committee to deal with different levels of labor disputes. However， it also exposes the unclear distinction between individual labor disputes and collective ones， the tendency of dispute settlement institutions to protect the interests of workers， and the lack of an effective labor arbitration mechanism in Myanmar. Hence， Chinese enterprises investing in Myanmar should familiarize themselves with the special provisions of Myanmar labor law on foreign companies' employment， requirements on minimum wage and labor contract template， and the protection of labor rights.

Key Words： Myanmar; Labor Law; Labor Contract; Enterprise Employment; Labor Right

近年來，逆全球化叠加COVID-19疫情，全球贸易投资萎靡，世界经济面临空前下行压力。在此背景下，涵盖亚太地区15个国家的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2020年11月15日签署，并在2022年1月1日生效，这将进一步推动区域内投资贸易增长，加快全球经济复苏进程。作为东盟地区重要成员国之一的缅甸，与中国山水相连，是中国的“胞波”邻邦。目前，中缅两国经贸往来日益密切，中国已连续多年成为缅甸最大的贸易伙伴和重要的投资来源国①。随着《区域全面经济伙伴关系协定》的签署和中缅经济合作的深入，面对不断深入的缅甸劳动领域法律制度的改革， 加强对缅甸劳动法律体系的了解， 增强对劳动关系风险的识别、防范和治理的能力，有效化解劳资矛盾，建立和谐劳动关系，对中国企业在缅甸投资“走出去、走下去、走得好”具有重要的现实意义。

一、缅甸劳动法的历史发展与框架体系

（一）缅甸劳动法的发展概况

目前， 缅甸没有统一的劳动法典， 其劳动法律制度主要由相关法律、法规及缅甸劳工、移民和人口部（以下简称“劳工部”）的政策共同构成。缅甸现行的劳动法律法规纷繁复杂，时间跨度比较大。如19世纪英国殖民时期制定的大多数劳动法律法规及政府规定，在缅甸独立后经过或多或少的修订， 至今仍然适用②。近年来，缅甸不断推进劳动法律制度改革， 新的劳动法律规定不断出台， 旧的劳动法律规定被修订或者废止。此外， 缅甸劳动监管部门会不定期发布一些通知、 规定， 例如发布关于离职补偿金的规定，更新最低工资的标准，發布新的劳动合同模板、工资支付单模板、工作规则模板等。由此， 通过在劳动领域加强立法和修法， 缅甸逐步建立起当前的劳动法律体系， 完善了劳工基准、 劳动合同、 劳动争议、 劳动者结社与组织权等方面的规定，加强了对劳动者的权益保障③。

（二）缅甸劳动法的框架体系

1. 积极承诺遵守国际劳工公约

1998年《国际劳工组织工作中的基本原则和权利宣言》（以下简称《宣言》）规定，成员国承诺尊重和促进4个主要领域的核心劳工标准：结社自由和有效承认集体谈判权;消除一切形式的强迫或强制劳动;有效废除童工;消除就业与职业歧视。这些劳工标准也包含在国际劳工组织的8项基本公约之中，即使成员国尚未批准《宣言》所涵盖的国际劳工组织相关公约，成员国都有义务尊重、促进和实现这些基本原则和权利。同时，这些基本原则和权利也是国际社会普遍认同的。缅甸于1948年加入国际劳工组织，并批准了国际劳工组织的3项基本公约，包括1930年《强迫劳动公约》（第29号公约），1948年《结社自由和保护组织权利公约》（第87号公约），以及1999年《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》（第182号公约）④。此外，缅甸还批准了国际劳工组织的一些技术性公约，通过批准这些公约，承诺将在法律、政策和实践中贯彻这些标准。2011年缅甸开启新一轮民主转型后，为改善缅甸在人权领域的国际形象，缅甸政府对外承诺遵守国际劳工标准，并积极与发达国家和国际劳工组织开展劳动法方面的技术合作。在国际劳工组织的技术和财政援助下，缅甸政府颁布了两项新的劳动法律，分别是2011年的《劳动组织法》和2012年的《劳动争议解决法》。在缅甸近10年来的劳动立法改革过程中，国际劳工组织对缅甸劳动法改革的积极干预作用不可忽视。

2. 积极完善缅甸国内劳动立法

缅甸劳动法律最早可追溯到1824—1948年英属殖民地时期。1926年英国殖民政府颁布的《工会法》，使工会合法化。1929年通过《贸易争端法》，使罢工合法化。1929年的《贸易争端法》规定了劳动争议解决相关程序，但1938年缅甸石油工人的罢工打破了制度的限制，警察控告工人违反《1860年缅甸刑法》第144条关于“非法集会”的规定，起诉带头罢工的劳工领袖。1948年缅甸独立后，经济发展较为缓慢，法律制度的建设完善也较为迟缓。1962—1988年间，奈温军人当政期间，缅甸取消工会，工人与雇主之间的劳动纠纷需通过工人委员会在政府的监督下解决。2011年缅甸开启政治转型后，将“劳动组织”合法化并废除了1926年的《工会法》。2012年，缅甸政府颁布了《劳动争议解决法》，随即废除1929年通过的《贸易争端法》。通过新的立法赋予缅甸工人合法结社的权利，并且成立劳动仲裁委员会，缅甸逐渐建立起解决劳动争议的法律框架。

目前，缅甸的劳动法律体系由若干20世纪的劳动立法以及2011年政治转型以来通过的新法律共同组成。缅甸先后实施了《工人赔偿法》（1923年）、《休假法》（1951年）、《工厂法》（1951年）、《油田（劳动和福利）法》（1951年）、《就业限制法》（1959年）、《海外就业法》（1999年）、《劳动组织法》（2022年）、《社会保障法》（2012年）、《劳动争议解决法》（2012年）、《最低工资法》（2013年）、《劳动就业和技能发展法》（2013年）、 《工资支付法》（2016年）等一系列重要法律①，并修订了《休假法》（2014年）、《工厂法》（2016年）、《商店与企业法》（2016年）、《职业卫生法》（2019年）等法律。此外，缅甸的劳动监管部门根据职责发布劳动相关的通知和规则等。

二、缅甸劳动法的主要内容及问题

（一）劳动合同制度

1. 劳动合同的签订

缅甸法律要求雇主和雇员之间须签订书面劳动合同，才能确立雇佣关系。根据缅甸《劳动就业和技能发展法》第5条（a）款规定，员工人数在5人以上的用人单位应当在30天内与劳动者订立书面劳动合同。劳动合同必须同时使用缅甸语和英语书写。对未依法与劳动者签订劳动合同的雇主，将被处6个月以内的监禁，单处或并处罚金②。劳动合同需在劳动部门进行登记，对未在劳动部门进行登记的劳动合同，可宣布其无效。缅甸《劳动就业和技能发展法》第5条（g）款，员工人数在5人以上的用人单位必须在规定时间内将劳动合同副本提交至乡镇劳动事务办公室审批与登记，劳动合同的内部工作规章制度也需要提交乡镇劳动事务办公室审批。员工人数少于5人的用人单位无须提交审批与登记，但仍应使用标准模板。此外，劳资双方不能约定加班事宜，用人单位要想让员工加班，必须向用人单位所在地乡镇劳工事务办公室汇报具体的加班时间，批准后方可让员工加班。

2017年9月1日，缅甸劳工部发布了新的劳动合同样本。劳动合同必须包含如下内容：工作类型、试用期、薪资待遇、工作地点、合同期限、工作时间、休息和休假、加班、工作时间的膳食安排、住所、医疗、交通及差旅安排、员工规章制度、培训、终止雇佣关系和终止合同的条件、劳动合同的调整与修改以及其他事项。与旧的合同模板相比，缅甸新的合同样本在以下几个方面有了新变化：一是规定雇主不得出于主观意愿随意解雇雇员，但是雇主仍可以通过支付相关赔偿金达到解雇目的;二是在解雇雇员时，要求雇主联系工作场所协调委员会及工会代表;三是禁止雇主在“没有充分理由”的情况下拒绝与雇员续约。

2. 劳动合同的终止

（1）劳资双方相互通知的程序。缅甸的劳动合同必须包括辞职和终止合同的内容。如果雇员打算辞职，应以合理的理由提前30天通知雇主。如果雇主想终止雇佣，必须提前30天告知雇员并有终止劳动关系的合理依据，而且必须向雇员支付法定补偿金方可终止合同①。

（2）政府批准确认的程序。雇主不得终止未违反现行法律、法规或劳动合同的雇员。裁员或终止雇佣，雇主必须与工作场所协调委员会和工会协商，如果所在企业没有建立工作场所协调委员会，则应直接与工会协商。如果雇主和雇员就终止雇佣方面达成协议，他们应提前30天通知乡镇劳动事务办公室。终止劳动合同需经企业所在地的乡镇劳动事务办公室批准。

3. 终止劳动合同的补偿规定

（1）根据持续雇佣期限长短确定离职补偿金的金额。2015年7月3日，缅甸劳工部颁布了关于离职补偿金的规定（No. 84/2015 on Severance Payments）。当一名雇员被解雇时，雇主必须根据其上个月工资（无加班费）支付离职补偿金（详见表1）。

（2）不予补偿的情形。如果雇员有以下行为，例如在刑事案件中被逮捕或被判刑、盗窃工厂财物、故意破坏雇主的财物、未经许可将武器或爆炸物品带到工作场所、在工作场所下毒、严重伤害或虐待他人、性骚扰、贿赂、在工作场所赌博、连续旷工3天等情形，雇主有权解雇员工而无须支付离职补偿金。

（二）最低工资制度

缅甸2013年《最低工资法》规定，根据部门类型确定最低工资的框架。根据该法成立了全国最低工资标准制定委员会（以下简称“委员会”），规定不同经济部门劳动者的最低工资标准，委员会由相关政府部门和组织的代表、劳工组织代表或劳动者代表、用人单位组织或用人单位代表以及其他在处理工资方面的专业人士组成。委员会负责制定不同部门的最低工资标准，并且对最低生活成本开展两年一次的评估工作。2015年8月28日，委员会颁布了《关于最低工资的第2/20号通知》，规定了所有从事商业活动的缅甸劳动者的最低工资标准为450缅币/小时或者3600缅币（大约相当于3美元）/每天（8小时）②。2018年，委员会重新调整了缅甸劳动者的最低工资为600缅币/每小时或4800/缅币/每天（8小时）③。

如果劳动合同中规定的最低工资低于缅甸政府规定的最低工资，劳动者有权依据《最低工资法》享受最低工资。劳动者还可以享受不低于2项或2项以上工作中规定的每项工作的最低工资。同时，法律要求对不符合工厂、车间规定的标准规范或生产标准的劳动者，应接受培训，在试用期内熟练掌握工作要求。试用期应当不超过3个月。必要时，应当在试用期内支付不少于法律规定的最低工资的75%或正式工资50%的薪资。用人单位应根据劳动者的工作能力增加报酬。用人单位应以现金支付从事商业、生产和服务业的劳动者的工资。此外，也可以根据劳动者的意愿全部以现金支付或部分现金支付。在农业和畜牧業工作中支付工资时，可以按当地习俗或大多数劳动者的意愿或集体协议支付现金或等值的财物。除法律规定的扣除工资的法定事项外，用人单位无权扣除劳动者其他工资。

（三）工会制度

缅甸承认劳工组织和集体谈判，以确保劳动者的权益保护。2011年缅甸政府颁布了《劳动组织法》，赋予劳动者自由结社和罢工的权利，结束了近50年来禁止劳动者独立组建工会的历史，还赋予缅甸劳工组织与国外劳工组织进行交流并加入国际劳工联合会的权利、赋予工会集体谈判权、要求企业重新聘用被辞退的工会成员的权利、参与劳动争议解决的权利。根据缅甸劳工部的数据，截至2018年4月，缅甸共有2414个注册工会，其中2261个基层工会组织、 125个乡镇工会组织、 19个省级（邦① 级）工会组织、 8个联邦级工会组织和1个工会联合会②。2012年缅甸通过了《劳动争议解决法》，但一直难以达到法律规定的解决劳动争议、防止罢工的初衷。缅甸工会通过组织罢工已成为一支影响政府决策、抗衡雇主的主要力量。尽管缅甸法律规定了工会组织的权利和义务，明确了集体谈判权和劳动争议解决机制，但是在面对劳资纠纷中劳动者习惯向非政府组织、社会组织或劳工律师寻求支持并举行罢工或示威，而非依靠法律规定的纠纷解决机制来处理。

（四）社会保障制度

2012年缅甸政府颁布的《社会保障法》和《社会保障条例》规定了职工社会保障基金。投资者或者用人单位应当为劳动者登记社会保障基金并缴费。这一基金由用人单位和劳动者共同缴纳。劳动者应当缴纳其工资的2%，用人单位有义务缴纳劳动者工资的3%。根据法律和规则，劳动者在疾病、产假、死亡、伤害、就业、劳动合同无效和退休期间依然能够享受社会福利。这部法律为劳动者提供了较全面的社会保障制度，例如健康和社会护理保险制度，家庭援助保险制度，残疾津贴，制度退休金养恤金和遗属保险制度，失业保险制度和其他社会保障制度等。

（五）缅甸劳动法律制度存在的主要问题

1. 法律间协调性有待加强

由于历史原因，缅甸法律是英美法系与大陆法系的独特结合③。目前，缅甸没有制定专门的《劳动法》，其涉及劳动领域的立法时间跨度大，法律种类多，且内容相互重叠，容易引起法律适用混乱。例如1951年缅甸颁布的旨在规范劳资关系的《工厂法》④至今仍然适用;关于日常休假的规定，分别在《休假法》《最低工资法》《社会保障法》中均有规定;关于产假和陪产假的规定，也同时在《休假法》和《社会保障法》中有所涉及。这些规定可能会使用人单位和劳动者在签订劳动合同中或发生争议时对法律适用产生困惑。因此，法律规定的统一性是缅甸劳动法律领域亟需解决的问题，缅甸应全面梳理现行法律法规中涉及劳动关系的相关内容，以便劳动者、用人单位和劳工组织能够清楚地理解和适用。

2. 劳动合同灵活性不足

缅甸没有制定专门的《劳动合同法》，而是通过颁布格式劳动合同模板以及用工政策，对劳资双方权利与义务进行约定。政府提供统一的劳动合同模板，合同双方修改劳动合同模板和内容需经劳动事务管理部门审批，统一的格式劳动合同模板难以适应各个行业的用工实际需求，较为僵化。此外，对于加班事宜，企业与劳动者之间不能自主约定，仍需劳动事务管理部门审批，不利于企业生产经营安排。

3. 部分法条内容有失公允

对用工单位和劳动者双方的劳动合同而言，缅甸法律中关于解雇和终止雇佣合同的条件与程序有失公平。对违反劳动法的雇主处监禁或者罚款或者两种处罚并之，但对违反劳动法的劳动者却缺乏处罚性规定，仅要求违反劳动法的劳动者增加程序上的限制以示惩戒。

三、缅甸劳动争议解决机制的制度设计及

问题

（一）劳动争议解决机制的适用范围

缅甸劳动争议解决方面的法律最早出现在英属殖民地时期。1929年， 英属缅甸省颁布的《贸易争端法》包含了解决雇主和雇员之间劳动争议的程序。在开启民主转型后， 2012年缅甸颁布 《劳动争议解决法》及其实施细则取代了《贸易争端法》，并对劳动争议的概念进行了法律界定，明确将劳动争议分为个人劳动争议和集体劳动争议两种类型，其中集体劳动争议还分为权利争议和利益争议①。

（二）解决劳动争议的程序选择

2012年《劳动争议解决法》确立了当前缅甸的劳动争议解决制度，建立以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议处理机制。《劳动争议解决法》将劳动争议解决程序分为两种，即个人劳动争议解决程序和集体劳动争议解决程序。 解决劳动纠纷主要有4个机构，即工作场所劳动争议协调委员会、乡镇劳动争议调解机构、省（邦）劳动争议仲裁机构及国家劳动仲裁委员会。在出现劳动争议时，首先由工作场所劳动争议协调委员会在雇主和劳动者代表之间进行协商。如果未能解决，则将劳动争议提交乡镇劳动争议调解机构，由政府、雇主和劳动者代表组成的三方小组进行调解。如果仍未解决，区分集体劳动争议和个人劳动争议，提交程序有所不同。集体劳动争议则提交省（邦）劳动争议仲裁委员会，由三方机构举行听证会。听证会后仍未解决的，则可以提交到国家劳动争议仲裁委员会，直至最高法院。个人劳动争议则将提交有管辖权的法院，若对法院判决不满意，可以将劳动争议提交到最高法院。

（三）劳动争议解决机构

1. 工作场所劳动协调委员会

劳资双方出现矛盾时，首先由劳动者和用工单位之间直接谈判来解决。如若劳资双方谈判不成，就提交工作场所劳动协调委员会（以下简称“协调委员会”）①。协调委员会是解决劳动纠纷程序的第一步。根据缅甸2012年《劳动争议解决法》第6条规定，员工超过30人的用工单位必须建立一个协调委员会来协商集体协议并解决纠纷。

如果劳动者或劳工组织或雇主自行或派代表并向协调委员会提出申诉，工作场所协调委员会应自收到请求之日起5天内（不包括法定假日）进行协商并解决。协调委员会应保存和解记录，并应按照规定向有关调解机构提交履约情况报告②。在无法达成和解的情况下，雇主或劳动者可以向相关调解机构继续申诉③。

协调委员会由两名工人代表和兩名雇主代表组成。如果工人组建了一个劳工组织，每个工作场所的劳工组织可任命两名代表，而雇主则可选出同等数目的代表。如果没有劳工组织，工人可独立选出两位代表参加协调委员会，雇主也选出两位代表参加。协调委员会成员任期是一年，协调委员会中，如果雇主或劳动者方面出现代表空缺，则应按照相关要求重新选出人选填补空缺。在雇佣30名以上劳动者的企业，雇主必须组建一个工作场所劳动协调委员会，以便协商和缔结集体协议。在劳动者人数少于30人而未成立协调委员会的行业，如果劳动者或工会向雇主提出申诉，雇主应在收到请求之日起5天内（不包括法定假日）与劳动者或其代表进行谈判、协调和解决，并保存和解记录，如有要求送交有关调解机构。

2. 乡镇劳动争议调解机构

调解是通过中立的第三方干预，协助争端各方达成一致的解决办法的程序。缅甸的劳动争议调解机构为乡镇劳动争议调解机构（以下简称“调解机构”）。依据法律，缅甸的省或邦政府应在其辖区内成立乡镇一级劳动争议调解机构，以处理个人劳动争议或集体劳动争议，并在规定期限内进行调解以解决纠纷④。根据2012年《劳动争议解决法》规定，协调委员会不能解决的劳动纠纷可由劳动者或雇主递交给调解机构进行调解。调解机构应区分被控诉或受理的是个人的还是集体的争端类型，并在规定期限内按规定进行调解，以解决争端⑤。

调解机构在3日内无法完成调解，如果双方当事人提出要求，调解可以继续进行⑥。在没有达成和解的情况下，个人劳动争议的当事方可以向主管法院提出申请⑦，而集体争议应提交省（邦）劳动仲裁机构⑧，调解机构应当将未达成和解的集体纠纷移送省（邦）劳动仲裁机构，并告知有关人员。调解机构应在两天内（不包括法定假日）将案件卷宗移交省（邦）劳动仲裁机构，并提交详细报告。如果集体争议涉及公共服务的，并将集体纠纷摘要报告提交有关省或邦政府。

缅甸乡镇劳动争议调解机构由缅甸的省或邦政府创建，共有11名成员，任期2年。其成员为1名由劳工部行政局指派的主席、3名雇主代表、3名劳工组织代表、1名乡镇劳工事务官员①、2名劳工组织和雇主组织都接受的代表、1名由劳工部指派的官员。如果成员出现空缺，每一方都会重新填补。一些重大疑难的案例，可能会要求8个人参与（每组2名代表）。各成员将会轮流参与不同案件的处理。根据《劳动争议解决法》，乡镇劳工事务官员和调解机构成员可以就相关法律法规和合理结果向双方提供建议，但不能参与调解协议的起草。调解完成后，调解机构达成的协议一般不对外公布，并且需要保存在镇区的记录中以待审查。值得注意的是，在《劳动争议解决法》以及《劳动争议解决法实施细则》中没有对调解协议的效力进行明确规定。

3. 省（邦）劳动争议仲裁机构

缅甸劳工部应当在各省（邦）设立劳动争议仲裁机构（以下简称“仲裁机构”）②。目前，缅甸在包括首都内比都以及全国的7个邦和7个省中，一共设立了15个仲裁机构。由缅甸劳工部设立的仲裁机构共有11名成员，任期2年。其成员分别为3名雇主组织提名的代表，3名劳工组织提名的代表，2名劳工组织和雇主组织都接受的代表，3名省（邦）劳动事务官员组成。

劳动争议经调解不成后，争议双方的任何一方可申请仲裁程序。主持初审仲裁程序的行为主体是省（邦）劳动仲裁机构。当工会或者雇主组织将争议提交至仲裁机构后，仲裁机构的劳工事务咨询委员会通常会举行由3名成员组成（政府、雇主和劳工代表各1名）的听证会，对案件进行初步了解。随后，再由11名仲裁人员组成仲裁庭，共同讨论案件，并投票做出裁决。仲裁机构在收到案件后7天内对集体纠纷做出裁决，裁决必须在第9天内送达当事人。有时仲裁机构可以不做裁决就将争议提交给国家仲裁委员会，但必须全体成员同意。

若是仲裁机构收到调解机构移交的关于公共服务的集体争议案，应当在接到案件之日起7个工作日内作出裁决，并在2个工作日内将裁决送达有关当事人，若是有关基础公共服务的裁决，需要将副本报劳工部和有关省或邦政府。解决集体劳动争议时，必须有争议双方授权的代表在场。仲裁机构提出调解方案供双方考虑。双方同意的，则签订同意书，并由争议双方和劳动仲裁机构的仲裁庭庭长签字，双方有义务遵守达成的仲裁协议③。根据《劳动争议解决法》，如果双方接受仲裁机构的裁决，决定自即日起生效，仲裁机构的裁决具有约束力。若仲裁当事人对仲裁裁决不满意的，可以在收到仲裁机构裁决之日起7日内，向国家仲裁委员会提出申诉或是根据相关法律停工或者罢工④。

4. 国家劳动争议仲裁委员会

缅甸国家劳动争议仲裁委员会（以下简称“仲裁委员会”）是缅甸仲裁的最高机构，为省（邦）仲裁机构制定工作方法以及程序。缅甸劳工部应设立国家劳动争议仲裁委员会⑤。仲裁委员会需在收到申请之日起3个工作日内处理争议。仲裁委员会受理案件后，首先会成立一个由3名成员（政府、雇主、劳动者三方各1名代表）组成的审理庭。审理庭人员设置是：雇主选1人，劳工组织选1人，该2名仲裁员选择第三名仲裁员。审理庭①是仲裁委员会根据规定对每一个争议作出决定而设立的审理机构，不属于政府常设机构，而是根据案件而成立的临时机构。随后，仲裁委员会需要依法组成15人的仲裁庭进行审理，并且在受理案件之日起14日内作出裁决并在2天内送达纠纷当事人。劳动争议仲裁委员会由15位成员组成，包括法律专家以及劳资双方代表，任期2年。其成员由5名由缅甸劳工部指定人员，5名雇主组织提名人员，5名劳动组织提名人员组成。仲裁委员会将仲裁庭做出的裁决副本上报给劳工部部长和所属地省或邦政府。纠纷当事人都必须遵守裁决。当事人不同意的，可以向缅甸最高法院提出上诉要求复审，将纠纷提交至法院，但必须在2年内上诉②。

（四）劳动争议解决制度存在的问题

1. 个人劳动争议通过司法程序解决不多

根据2021年《劳动争议解决法》规定，将劳动争议区分为个人劳动争议和集体劳动争议，并将个人劳动纠纷定义为雇主与一名或多名劳动者之间的劳动纠纷，而集体劳动纠纷定义为雇主（或雇主组织）与劳工组织之间的纠纷。在实践中，由于缺乏对司法程序的信任，缅甸许多个人劳动争议（特别是关于解雇的争议）由仲裁委员会和省（邦）仲裁机构处理。

2. 劳动争议解决机构倾向于保护工人利益

在实践中，劳动者在劳资关系中通常处于弱势地位。因此，在处理劳动争议过程中，乡镇劳动争议调解机构往往会偏向劳动者而对雇主施压，雇主被迫做出妥协并同意劳动者诉求;而省（邦）仲裁机构和国家仲裁委员也会通常考虑社会稳定因素，并非严格地考虑案件事实，而作出有利于劳动者的裁决。这对企业尤其是在缅甸投资的外资企业较为不利。此外，劳动仲裁裁决的执行缺乏有效的保障机制。在缅甸《劳动争议解决法》中，缺乏执行仲裁裁决的机制和强制保障措施，特别是缺乏对违反裁决的劳动者进行约束的有效措施。

四、外国企业在缅甸投资面临的劳动风险

缅甸资源丰富，地缘位置重要，是中国周边外交的重要国家，是“一带一路”沿线重要国家。自2011年缅甸开启民主转型以来，越来越多的外资企业特别是中国企业赴缅甸投资兴业。随着缅甸劳动立法标准提高、用工成本上涨、劳动维权意识提高、工会运动兴起等因素，缅甸劳动纠纷不断，罢工事件频发，给在缅甸投资的外资企业造成了较大损失。随着缅甸劳动法律制度改革的深入，外资企业在缅甸面临的用工风险加大，主要集中在以下两个方面。

（一）外资企业用工制度特别规定的风险

缅甸政府为了提高本国公民的就业率，对引进外籍员工有政策限制。缅甸2016年《投资法》规定，外资企业必须优先聘用缅甸籍劳动者，只有在没有合适人选后，方能聘用外籍劳动者。在缅甸受雇的外籍劳动者的聘用程序和工作条件限制受缅甸一般劳动法规管辖，但适用特殊法律的工作人员除外，如外交官和联合国人员。缅甸2016年《投资法》第65条规定了外资企业在暂停或关闭时投资者的责任，对于违反劳动合同、投资项目被取缔、项目转让、投资项目停工、裁员等情况，投资者必须依照现行法律给予劳动者劳动补偿金后才能终止投资项目。如果有充分理由暂停投资，在暂停期间，投资者必须依照缅甸现行法律要求，支付劳动者相应的工资。

（二）缅甸劳工组织法律地位强化的风险

随着缅甸在劳动法律的立法和修订过程中，劳动者法律意识不断增强，注重通过法律途径维护自己的合法权益，从而使劳动争议进一步显性化。同时，随着缅甸劳工组织数量的日益增加，其对政府处理劳动关系的影响力也不断增强。此外，缅甸《劳动组织法》还特别赋予缅甸工会组织与外部组织进行交流和合作的权利。缅甸目前有大量的工会和非工会劳工组织，得到了国际劳工组织的支持以及美国全产业工人联合会、劳工联合会和工业组织大会、瑞典国际开发署、H&M推进制衣业体面劳动的支持。缅甸最大的工会——缅甸产业工人联合会是美国工业联合会全球联盟会员单位。这些劳工组织通过组织罢工和示威游行来争取劳工权益，已成为一支足以影响政府的重要力量。

結 论

2011年以来，缅甸政府相继颁布了《劳工组织法》《劳动争议解决法》《社会保障法》等法律制定最低工资标准、强制性劳动合同模板、工资支付以及解雇赔偿金标准等规定，基本建构起现行缅甸劳动法律体系。虽然缅甸政府对劳动法律制度进行了改革，但其仍然面临着法律执行力薄弱，劳动者最低工资确定标准混乱，对劳动争议解决机制缺乏信任等问题。归根到底是因缅甸用人单位和劳动者的法律意识还有待提升，对缅甸劳动法律制度的认知和熟悉程度偏低。同时，影响缅甸劳动力市场的现行劳动法变更过于频繁，导致了用人单位和劳动者的法定权利和义务不清。缅甸劳动法律制度还有较大的改革提升空间，缅甸政府需要对目前的劳动法律制度进行全面梳理，尽可能地避免法律条文不清晰、相互矛盾的情形。同时，缅甸政府仍需协调各职能部门的职能划分，加强专业人员的能力建设，为用人单位和劳动者提供更高效的服务。对于中国投资来说，需要在投资前充分了解缅甸的劳动制度，并且将其作为投资评估的重要内容。此外， 在缅甸投资过程中要注意劳动用工合规性， 严格遵守缅甸劳动法律的要求， 以保障企业的用工权益和维护企业在缅甸的良好形象。

注：本文为2020年度重庆市教委人文社科项目《中企赴东南亚投资劳动用工风险研究》（20JD030）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 刘   娴）

作者单位：钟佳，西南政法大学国际法学院、中国—东盟法律研究中心;莫下，缅甸联邦最高检察院立法审查建议局

①截至2020年，中国已成为缅甸第一大出口市场和第一大

进口来源地。据统计， 在两国双边贸易额这一数据上， 2002—2019年涨幅超过20倍。同时，在缅甸接受外国投资方面，中国是缅甸第二大投资来源国。2019年，中国对缅甸投资总额约为210亿美元，紧随新加坡的约为224亿美元。缅甸在21世纪初开始积极吸引中国投资，尤其是2004年后，中国在缅甸投资快速增长，从2004年的4000万美元增长至2019年的210亿美元，呈现几何级跳跃态势。参见《缅甸时局对中企在缅投资风险分析与应对建议》，搜狐网， https：//www.sohu.com/a/449028894_284463，访问时间：2021年11月1日。

②张晓君、（缅甸）吴温敏编：《缅甸外商投资法律实务指南》，北京：法律出版社，2021年版，第58页。

③班小辉：《“一带一路”沿线民主化转型国家中企业的劳工风险问题——以缅甸为例》，《中国劳动关系学院学报》2019年第1期，第37～45页。

④ILO Liaison Office in Myanmar，“MYANMAR GUIDE TO ILO FUNDAMENTAL AND GOVERNANCE CONVENTIONS（2019）”，https： //www.ilo.org/yangon/lang--en/index.htm，访问时间：2021年11月10日。

①张晓君、（缅甸）吴温敏主编：《中国—东盟法律评论》，第七辑（缅甸法专辑），厦门：厦门大学出版社 ， 2017年版，第122页。

②缅甸2013年《劳动就业与技能发展法》第38条（a）款，未根据本法第5条（a）款 签署雇佣协议的用人单位，处六个月以下有期徒刑或者罚款，或者并处。

①参见缅甸劳工部2019年发布的各式劳动合同里的条款，https：//smartmyanmar.org/files/uploads/employment_contract

_template_.pdf，访问时间：2021年11月13日。

②Myanmar Minimum Wage Commission， No. 2/20 on Minimum Wages（August 28， 2015）， https：//www.minimum-

wage.org/international/myanmar/，访问时间：2021年11月2日。

③Myanmar Minimum Wages， https：//tradingeconomics.com/ myanmar/ minimum- -wages， 访问时间：2021年11月2日。

①根据缅甸2008年《宪法》第1章第9条，国家按现有行政区划分为7个省和7个邦，省和邦级别相同。

②Laura Ediger and Chris Fletcher， “An Overview of Myanmar’s Labor Dispute Resolution Process in Practice （2017）”， https：//www.bsr.org/reports/BSR_Labor_Disputes_in_

Myanmar.pdf， 访问时间：2021年11月8日。

③张晓君、（缅甸）吴温敏主编：《中国—东盟法律评论》，第七辑（缅甸法专辑），厦门：厦门大学出版社 ， 2017年版，第122页。

④ 2016年，缅甸对《工厂法》进行了修订。

①缅甸2012年《劳动争议解决法》第1章第2条第14款之规定，个人劳动争议是指用人单位与其一名或多名员工之间，依据现行法律、法规、条例和实施细则、雇佣协议提起的纠纷，包含集体协议或雇佣协议。第2条第15款，集体劳动争议是指一个或多个用人单位或用人单位组织与一个或多个劳工组织在工作条件、劳工组织权利、用人单位与劳动者之间可能会危害到社会的正常运作的争议。

①缅甸2012年《劳动争议解决法》第2条第2款之规定，工作场所协调委员会是指依本法成立的工作场所协调委员会。

②缅甸2012年《劳动争议解决法》第7条之规定，协调委员会就劳动纠纷进行谈判和解决时，应保存和解记录，并在7天内将该和解记录提交至相关调解机构。

③缅甸2012年《劳动争议解决法》第9条之规定，如劳动争议在工作场所协调委员会未达成和解，雇主或劳动者可以继续向相关调解机构申诉。

④缅甸2012年《劳动争议解决法》第17条之规定，调解机构是指根据本法成立的乡镇一级劳动争议调解机构，以处理个人或集体劳动争议。

⑤缅甸2012年《劳动争议解决法》第11条（a）款之规定，在收到争议后，应在3天内（不包括法定假日）应进行调解。

⑥缅甸2012年《劳动争议解决法》第11条（b）款之规定，如果3天内无法进行调解，而双方要求继续调解，则可以进行调解直到达成和解。

⑦缅甸2012年《劳动争议解决法》第12条（a）款之规定，乡镇调解机构应通知争议各方，他们可以将无法解决的个人争议向主管法院提起申诉。

⑧缅甸2012年《劳动争议解决法》第12条（b）款之规定，如果是集体争议未解决，则通知争议双方将乡镇调解机构出具的争议报告连同诉讼文书一并提交给相关仲裁机构。

①在通常情況下，乡镇劳工事务官员由工厂和劳工法监察总局官员担任，但在有劳动事务办公室的地区，该职位由劳动事务办公室的代表担任。

②缅甸2012年《劳动争议调解仲裁法》第16条（a）款之规定，经联邦政府批准，劳工部应在各省或邦成立劳动争议仲裁机构。

③缅甸2012年《劳动争议解决法》第37条之规定，与裁决相关争议双方当事人及用人单位的合法继承人必须遵守已经做出的裁决。

④缅甸2012年《劳动争议解决法》第28条之规定，如果任何一方对仲裁机构的决定不满意，除有关公共服务的劳动争议外，双方在收到仲裁机构的决定之日起7天内（不包括法定节假日）向仲裁委员会提起申诉并请其做出裁决或按照有关法律进行停产或罢工。

⑤缅甸2012年《劳动争议调解仲裁法》第16条（a）款之规定，经联邦政府批准，劳工部应在各省或邦成立劳动争议解决仲裁机构。

①缅甸2012年《劳动争议解决法》第2条（t）款之规定，审理庭是指仲裁委员会根据本法规定针对具体案件而成立的临时审理庭。

②国际劳工组织：《缅甸劳工法指南2017》，第17～18页。