对边疆的法律治理：基于安全、经贸与环境议题的考察

孙南翔

摘要：中国具有漫长的陆地边界线以及海岸线。在陆地边界整体稳定的背景下，中国对边疆的治理已转向管边和用边。缅甸是第一个与中国签署边界协定的国家。基于重要的地缘优势和互补的经济效应，缅甸与中国在边境地区积极探索实现国土安全、贸易发展、生态环境保护相统一的法律治理机制。实践中，中国对边境的法律治理应以边境地区客观实践为出发点，坚守国家主权原则，坚持统筹国内法治与涉外法治，依法维护中国的主权、安全和发展利益。

关键词：边疆治理;缅甸;国土安全;边境贸易;生态环境保护

[中图分类号] D633            [文獻标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）06-012-10

Legal Governance of the Borderland： An Analysis on Security， Economic and Environmental Issues

SUN Nanxiang

Abstract： China is a country with long land borders and a long coastline. After the settlement of territorial disputes， the critical issue of state border protection is to control the border， as well as to pursue the development of borderlands. Myanmar is the first country that signed a border agreement with China. Based on the important role of geographical influence and complementary economic effect， Myanmar and China are actively exploring a legal governance mechanism in the border area to realize homeland security， trade development， and ecological conservation. In practice， China's legal governance across the borderlands shall be based on the requirements of border areas， adhere to the principle of national sovereignty， and safeguard the sovereignty， security， and development interests in accordance with domestic and international law.

Key Words：  Governance Across the Borderlands; Myanmar; Homeland Security; Border Trade; Ecological Conservation

中国具有漫长的边界线， 相比于海洋边界， 中国陆地边界整体稳定，虽然与印度、不丹等国边界谈判尚未完全解决，但已定国边界区域的工作重心已经由防边控边转向管边用边。边境安全、跨境经济、跨界水资源等方面的合作问题日益得到重视①。边界、边境、边疆是构成疆域的主要元素，疆域是国家存在和发展的前提条件。国家在特定疆域的基础上形成，同时也必须对自己拥有的疆域进行有效管辖和现代治理②。中共中央总书记、国家主席习近平指出，无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对中国都具有极为重要的战略意义③。中国深化改革开放需要和平安定的内外部环境，广泛的边境地区不仅为中国社会进步和经济发展提供场域，而且是推动中国和周边国家和平发展的重要着力点。但与客观需求相比，从法学视角对中国陆地边界和边境问题研究付之阙如。为此，本文拟以边境地区为研究出发点，试图展示与边境地区密切相关的国土安全、边境经贸和生态环境等领域的法治机制建设，尝试为中国边疆的法律治理提出建议与构建法律治理机制。

一、边疆地区的国土安全与法律治理机制

（一）对边境地区国土安全治理的现实需求

国家安全是一国的根本利益，与国家主权休戚相关。边境地区的安定是国土安全的重要体现。中国与绝大多数接壤的邻国保持着和谐的关系，但是边境地区的不稳定因素不能完全忽视。实践中，个别国家的国内暴动直接影响了中国边境地区居民日常的生产和生活。例如，中国西南地区与缅甸等国接壤，其中缅甸是个多民族国家，少数民族地方武装长期与中央政府分庭抗礼①。民族分裂势力武装反抗政府的现象在缅甸边境地区时有发生，境外武装冲突对中国边境地区居民的生命和财产造成潜在威胁②。实践中，境外爆发武装冲突，导致涌入中国的他国难民数量攀升。若不加以有效管理， 边境安全将受到挑战， 进而影响到中国国家安全和国土安全。毒品犯罪和赌博等问题是中国西南边境地区的主要社会风险因素之一。泰国、老挝和缅甸3国接壤的地区曾被称为是“金三角”毒源地，由于适宜的气候、便捷的地理位置和松散的监管环境，该地区的毒品犯罪一度相当猖獗。中国西南地区毗邻“金三角”毒品产地，由于边境线上几乎没有任何天然屏障，边民之间往来频繁③。若边境便道无专人管理监控，中国边境地区将可能成为国际贩毒集团过境销售的重要路线。另外，个别国家在靠近中国边境地区开设赌场，并通过互联网向中国境内渗透蔓延，通过吸引中国境内赌徒出外参赌，进而引发非法出入境、盗窃、抢劫及其他违法犯罪行为④，这也会对中国边民的正常生产生活造成严重的困扰。

（二）边境地区国土安全治理的合法性

在解决日益复杂的国土安全问题前，首先应明确的是陆地边界的法律属性。自16世纪马基雅维利首次提出“国家”、布丹首次提出“主权”以来，“国家”的概念与“主权”便紧密地联系起来。现代国家产生以来，国家就被视为是能够在其领土界限内实施管辖权的具有主权属性的空间实体（sovereign spatial entities）。主权概念的历史发展可以从两个维度进行理解：一是主权国家的实践发展，具体体现在1648年《威斯特法利亚和约》之中，并通过马基雅维利、卢瑟、布丹和霍布斯等学者的著作，使主权观念深入国内和国际政治体系之中;二是在第二次世界大战之后，通過欧洲一体化趋势、保护人权法律和实践的发展，产生了对国家主权进行限制的观念和实践，主要的思想体现在德·茹弗内尔（Bertrand de Jouvenel）和雅克·马里顿（Jacques Maritain）的著作中⑤。换言之，传统的国际法针对的是各个国家“共存”（co-existence）于国际社会的这一事实，现代国际法则更侧重于“合作”（co-operation），跨境国家的相互依赖与合作将导致限制主权的结果⑥。

尽管随着历史的变化，主权的概念有所侧重，但是其具有一个核心的含义——在领土内的最高权力。换言之，主权是国家的根本属性，具体表现为在其领土内独立从事内外事务的权力。然而，国家主权并不是无限的，其所辖的范围为一国的领土，地理界限为一国的边界。换言之，边界是国家行使主权的界限。另一方面，边界也是一国公民行使公民权利和国籍主张（Nationality Claims）的界限①。边界包括领土、领海和领空。在陆地疆界上，陆地边界是划分国家行使权力的界限，同时，边界一经条约确定，其本身及其与之相关的义务和权利均不受其后发生的国家继承等事由的影响②。设置边界本身的目的在于阻挡人员、货物等的自由流动。对边境地区的有效控制，是展示国家主权的重要方法，因为对边境的控制权及于国家外部的各种利益组织、其他国家和亚国家行为者（Sub-state Actors）③。简单而言，若是一个国家不能够控制越过其边界的人或物，它也无法控制在其领域内发生的事情④。因此，派生于主权的国家边境控制权应是保障国土安全的阀门，其中，边境控制权主要的内容在于制定和执行边境出入境管理制度。全球化浪潮使得各个国家之间联系更加密切。伴随着“地球村”概念的兴起，跨国人员流动、货物流通等要求更加便利化、快捷化。然而，美国“9·11”等恐怖主义事件的发生，使各国重新审视出入境管理制度，并将其作为保障国土安全的核心环节。为实现边防和国土安全，对于跨国人员和货物的流动，由于涉及不同的国家管辖权，在规则层面上，边境地区的治理可通过缔结多边或双边条约⑤ 或者国内立法的方式而实现。

（三）边境安全法律治理的实施路径

1.边界确定和边境控制——以出入境制度为主要内容

中国是具有广泛边界线的国家，其陆地与14个国家接壤。回溯定界历史，缅甸是最先与中国解决历史遗留边界问题的国家。中国与缅甸于1960年缔结了《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》，并于次年正式生效。中国与缅甸边界全长约2210千米⑥。有观点认为，毗邻的国家不应仅仅着重于利用边界线进行隔离，还应建立包含边境地区在内的合作机制保障国土安全⑦。边界线确定之后，中国涉外法律法规也更为具体地规范了边境地区的管理控制权。根据2013年7月开始施行的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）和同年9月施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（以下简称《外国人入境出境管理条例》）规定，除临时入境等特殊情形外，中国公民出境和外国人入境都实行申请与审核证件的方式，从而以严格的立法要求保障人员流动的安全。同时，同毗邻国家接壤的省、自治区可以根据中国与有关国家签订的边界管理协定制定单独的地方性法规、地方政府规章⑧。为便利边民来往，中国与蒙古国、朝鲜、缅甸、越南、老挝、印度和尼泊尔等毗邻国家签订有双边协议或协定，并在边境地区实行《边境地区居民出入境通行证》制度⑨，这极大地方便了边民的生活和贸易往来。从这个层面上出发，国家依法实施边境管理控制权是保障国土安全的前提，也为边民开展边境贸易等经济活动提供条件。

2.非法边境商品流动——基于打击走私与毒品犯罪的合作

商品的非正式跨国界流动的主要表征为走私和其他毒品犯罪行为，其中，以毒品、木材、矿石等为主要走私对象。在世界范围内，边境管理主要有3种模式，一是以欧盟为代表的区域内全部开放的边境;二是在边境地区增强实际控制（physical control）的美国模式;三是在非洲、亚洲和拉丁美洲普遍存在的松散管理形式，边境难以控制，甚至是难以定界①。由于边境民族地区独特的地理环境及宽松的边境管理模式，中国云南边境一些地区形成此类“有边难防”的局面②，这种管理模式给边境违法犯罪活动提供了便利。因为边境地区的走私行为与病菌、水流和风向相同，从不会考虑政治疆界，难以用栅栏或围墙等其他手段将其阻断。边境地区泛滥的毒品犯罪和走私行为归根起来，主要诱因在于违法行为的高收益性、管理模式的落后性和经济发展的滞后性。毒品犯罪是危害性极大的国际性犯罪活动。目前，中国和缅甸均加入了国际上主要的禁毒公约——《1961年麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》和《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》③。这3个公约共同构成全球性的禁毒网络。中缅边境地区的毒品犯罪控制行为在以上3个公约的基础上进行， 通过落实国内执法规则和制定刑罚标准， 严惩毒品犯罪行为。同时，借助联合国禁毒署、联合国毒品与犯罪问题办公室等多边平台，提升缅甸边境的反走私和反毒品犯罪的执法能力。区域间国家合作也成为解决边境地区违法行为的重要手段④，特别是在流经多国河流的航道上，以《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》为依据，中国、老挝、缅甸和泰国湄公河流域执法安全合作机制已经初步建成。

3.非法边境人员流动——以保护“三非人员”和难民为重点

边境地区人员的非正常出入境构成中国国土安全的另一个重要威胁，非正式跨国界流动的人员主要指的是非法入境、非法居留或非法就业人员（以下简称“三非人员”⑤）和难民。边境地区的“三非人员”对经济正常发展同样造成阻碍。与边境地区“三非人员”相关的涉法内容在于对基本人权的保护以及行政、司法惩罚等执法活动。联合国和国际劳工组织（International Labor Organization）是主要的调整非法移民人员权利的国际组织。《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》《关于移民工人受歧视地位及提高移民工人平等权利与待遇公约》《关于移民工人的建议书》等条约或协定对国际劳工权利进行了相关规定⑥。其中，《保护所有移徒工人及其家庭成员权利国际公约》是联合国第一个明确规定无记录移民劳工（undocumented migrant workers）权利的条约⑦，该条约直到2003年产生效力，其第三部分规定了所有迁徙工人及其家庭成员应享有的人权，包括生命权、不被强迫或强制劳动权、人身自由和安全权、受尊重权、公正和合理工作报酬等其他权利①。然而，需要说明的是，目前加入《保护所有移徒工人及其家庭成员权利国际公约》的国家仍是少数。

在区域层面上，虽然中国与多个国家签署了双边劳务合作协定或备忘录②， 在中国与东盟发表的《中国与东盟关于非传统安全领域联合宣言》和《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》将“非法移民”治理确定为合作领域， 通过 “信息交流、 人员交流和培训、执法合作和共同研究等”，进一步推动区域合作。在国内法角度，《出境入境管理法》明确规定对 “三非人员” 进行行政处罚， 并可进行遣返③。本质上，中国对“三非人员”的立法着重在惩罚和遣返机制上，对其权利保护参照《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》等进行保护。

中国的西南边境地区存在着一些难民。中国加入了世界上主要的保护难民公约——1951年《关于难民地位的公约》 和1967年《关于难民地位的议定书》， 两个条约主要内容在于两点，一是对难民身份的认定④; 二是遵循公约和议定书确定的边界不推回原则和宽容与便利原则⑤。《出境入境管理法》 承认了难民临时入境的权利， 并准予发放难民临时身份证，从而使得中国的立法规定符合公约规定的义务⑥。由此可见， 边境地区的国土安全治理规则彰显统筹国内法治与涉外法治的特点。

二、边境地区的经贸安排与法律治理机制

（一）边境经贸法律治理的现实需求

边境贸易是毗邻国家间的特有贸易形式，是中国对外经济关系的组成部分。中国具有广阔的陆地疆界，与众多国家相接壤。改革开放后，在中国对外贸易迅速增长的背景下，中国边境地区贸易逐渐兴起。以缅甸为例，据统计，2019—2020财年，中缅两国通过边境和海运贸易总额达到120亿美元，中国成为缅甸最大的贸易合作伙伴⑦。为推动中缅贸易发展，缅甸在中缅边境地区设立了木姐、 南坎、 清水河等边境贸易口岸。其中， 为顺利开展贸易活动，缅甸政府決定将木姐边境贸易口岸升级为边境贸易区， 并于2006年建成木姐边境贸易区。目前， 该边境区是缅甸国内面积最大的贸易区。随着边境贸易的发展， 中国边境贸易企业不断扩大， 生产行业遍布烟草、纺织、 轻工、 建材等多个领域⑧。为确保边境地区经贸活动的开展，中国应从法律层面上保障边境经贸活动的顺利开展。

（二）边境地区特殊经贸安排的合法性

国家的产生催生了厘定边界的需求。边界是在特定时期，基于特定政治或军事目的而人为划定的在物理空间上的界限⑨。然而边界不应仅被视为认识论上的客体（epistemological subject）， 其影响已然超越了政治或军事领域。国家边界同样也表现为一种自然的、文化的、心理的、经济的、政治的和地理的分界线①。在国际经济领域中，边界尤为重要，其倾向于与关税、配额等联系起来讨论，主要的研究贯穿于对自由贸易和贸易保护主义，以及经济一体化的讨论之中。究其缘由，边界被认为是一种对自由贸易的人为阻碍。

边境地区一般都是那些具有独立文化和社会属性且远离国家大城市的地方②。一国中心与外围地区在经济和文化交流上存在地理位置上的不方便性。因此，相邻国家边境地区之间容易形成超越边界的经济与文化相关性。交换是人类固有的天性。为提升边远地区发展水平，同时满足不同国家边境地区经济交往的需要，相邻国家允许在边境地区实行无限制的相互准入（uninhibited mutual access）制度，这是国际社会对非歧视义务的合法例外情形③，此机制也是人类长期以来的文化传统④。在经济地理学中，企业对外贸易或投资受到国家边境制度的影响，对其最有效的解释是交易成本理论⑤。在边境贸易中，关税、交通等是最主要的交易成本。有鉴于此，对边境贸易研究的重点主要在关税和便利措施上，边境贸易区别于其他的国际经贸安排的特点也在于其对通关措施的特殊规定。

世界贸易组织（WTO）是当代最重要的国际经济组织之一。截至目前，世界贸易组织仍是唯一涵盖全球97%以上贸易量的国际经济组织，其地位难以被取代，世界贸易组织规则构成了国际经济规则的基础⑥。其中，无条件的最惠国待遇条款是整个关贸总协定中国际贸易原则的核心⑦。但是在《关税与贸易总协定》中也规定了最惠国待遇的特殊合法例外情形，边境贸易便是其中重要的情形之一。

与边境贸易有关的原则规定体现在《关税与贸易总协定》第24条等条款中。《关税与贸易总协定》第24条第3款（a）项规定：本协定的规定不得解释为阻止任何缔约方为便利边境贸易（frontier traffic）而给予毗邻国家的优惠⑧。第24条创设的理由在于，一是基于两个相邻国家之间边境关税的特殊制度这一历史先例，二是依据世界福利可通过构建消除各国间贸易限制的贸易体系得以加强的理念⑨。该条款规定与美国最初的提议基本上是一致的，在筹备委员会伦敦会议（London session）中，美国主张受该规定影响的区域为国家边界以内的15公里，而在筹备委员会日内瓦会议上，最终决定“边境贸易”不应被狭隘地进行定义，因为实际上的情形是各不相同的⑩。同样，《服务贸易总协定》（GATS）第2条第3款也有类似规定：本协定的规定不得解释为阻止任何成员对相邻国家授予或给予优惠，以便利仅限于毗连边境地区的当地生产和消费的服务的交换。同时，《服务贸易总协定》第5条规定了服务贸易自由化协定可构成最惠国待遇的例外情形。由于中国与缅甸都是世界贸易组织成员，上述多边规则构成两国在边境贸易安排上的多边规则基础①。

（三）边境经贸安排的中国法律实践

中国与缅甸率先解决领土争议，划定两国边界。自古以来，中缅两国山水相依，边民间经济交往密切。从20世纪90年代开始，中国与缅甸陆续签订双边协定或备忘录，以法律规范的形式进一步推动两国边境贸易的发展。在《关于边境贸易的谅解备忘录》中，中国政府和缅甸政府确定将边境贸易的形式分为陆路贸易和边民互市②。在此基础上，两国规定双方有关部门和边境当局应举行不定期磋商，而边境贸易的具体规定由各自国家自行规定，但是，两国间的边境贸易活动只能在双方同意开放的边境贸易市场上进行③。中国和缅甸两国政府还将指定从事边境贸易的具体出入境口岸和通道，便利边境贸易活动的开展④。随后，中国和缅甸两国政府还签订了《关于中缅边境管理与合作的协定》，明确了“边境地区”“边民”等概念，确定了边民出入境制度、边境地区法律秩序维护等规则，并重申了上述边境贸易谅解备忘录的重要性⑤。在与边境贸易息息相关的跨境运输上，中国和缅甸均已加入《柬中老缅泰越便利货物及人员跨境运输协定》，两国间的跨境手续依协定实现便利化⑥。便利的边境贸易机制为多边规则所许可， 在中缅双边协定和备忘录下， 边境贸易安排的制定权归中缅两国。在实践中， 中缅两国均对边境贸易——这一特殊的国际贸易制定专门的法律规范。

在中国，边境贸易主要分为两种管理形式：边民互市贸易和边境小额贸易⑦，具体规定在《边民互市贸易管理办法》（海关总署令第56号）、《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》（外经贸政发〔1996〕第222号）等规范性文件中。需要明确的是，两种不同的管理形式具有不同的主体资格、贸易场所和税收优惠等。具言之，第一， 在主体资格上， 边民互市贸易针对的是所有边境地区的边民，而边境小额贸易的主体则为我国边境地区经批准有边境小额贸易经营权的企业，如中国边境地区的商店、供销社等从事商品交换活动的企业。第二， 在贸易场所上， 边民互市贸易是在边境线20千米以内经政府批准的开放点或指定的集市上交易，而边境小额贸易活动需在中国指定的陆地边境口岸进行。第三，在税收优惠上，中国实行边境地区边民互市进口在规定限额内免税制度，而以边境小额贸易方式进口的商品，进口关税和进口环节税照章征收。同时，边境小额贸易企业经申请和审批后，还能在边境地区开展承包工程和劳务合作。在边境地区相关人员、货物和运输工具的通关中，中国也给予便利。以边民互市贸易为例，边民进出边境互市贸易区（点）或从边境口岸出入境时，无须办理复杂的进出口通关手续，但需遵守相关规定，并向海关如实申报物品。在中缅边境地区，中国还设立了姐告边境贸易区。该贸易区实行“境内关外”制度，在该贸易区内可开展一般贸易、边民互市和国际经济技术合作等经济活动，并且自境外直接进入贸易区或自贸易区直接出境的运输工具、货物、物品免于申报和缴纳关税、进出口环节税①，这进一步便利了边境贸易。

缅甸对边境贸易的特别规定体现在《缅甸联邦关于边境贸易的规定》《缅甸联邦贸易部政府与国营经营部门从事边境贸易的实施细则》《缅甸联邦贸易部关于中缅边境地区进出口权令》等规范性文件中。在缅甸政府同意开展边贸的边境镇区，边民和边境贸易者也可以选择开展边境贸易或一般贸易。从事边境贸易的主体应申请加入缅甸联邦木姐、南坎边境贸易商人协会或缅甸联邦滚弄、户板、清水河边境贸易商人协会，在开展边境贸易前，需获得腊戍镇、木姐镇和南坎镇边境贸易协商会的进出口许可证②。在采取边境贸易方式进口时，对进口人民群众必需的食品、工业原料、機器零件，有助于运输的商品，有助于生产的商品，缅甸可给予优先进口权。通过机制化、体制化的经贸制度安排，中缅双方共同提升边境地区的经贸发展水平。

三、边境地区的生态环境保护与跨境合作机制

（一）中国与周边地区的生态环境关联性

自20世纪60年代以来，生态环境保护的概念和意识在生态环境领域得到长足的进展。生态环境保护是全人类共同的价值追求。中国幅员辽阔，但是与中国相邻的绝大多数国家都是典型的发展中国家或最不发达国家，经济发展水平有限。21世纪以来，发达国家的劳动密集型和环境污染型行业大幅度外迁导致部分国家片面地、被动地选择环境污染以换取经济的发展③。例如，由于廉价的劳动力和丰富的矿产资源，缅甸成为西方国家矿产投资的目标国④。中国与周边国家有着较强的生态环境关联性，各国境内的生态环境破坏能够直接影响相邻的境外区域。据统计，2001—2009年，缅甸与中国接壤地区森林覆盖面积呈现下降趋势⑤，缅甸边界地区的森林面临着过度开采的巨大压力，从而引起天然林的滥伐、林地退化，这同时使生物多样性（尤其是野生动植物的保护活动）面临着严峻威胁。实践中， 焚烧林地和农田也导致边境地区产生严重的烟雾污染。在水资源上， 经中国流入缅甸境内的河流有怒江（萨尔温江）、独龙江（伊洛瓦底江）和澜沧江（湄公河）。例如，澜沧江—湄公河是东南亚地区第一长河，其发源于中国青海省，在中国云南省边境地区出境后成为缅甸和老挝界河。大湄公河次区域的生态环境保护是中缅环境合作的重要方面。大湄公河流域是世界上生物最为多样的地区之一，但是大湄公河流域生物多样性正遭受挑战。在区域内部分鱼类、鸟类等物种濒临灭绝威胁，不可持续的滥捕和商业贸易，使得区域内物种的数量大幅下降⑥。不仅在保护野生动植物上，在控制大气污染、保护森林和湿地、开发水电站等领域，大湄公河次区域也面临着严峻挑战。

（二）相邻国家环境资源主权的国际法约束

根据现代的国际法理论，主权是国家固有的属性。第二次世界大战以来，以《关于自然资源的永久主权宣言》《各国经济权利和义务宪章》《建立新的国际经济秩序宣言》等为代表的联合国重要文件规定， 每个国家对其全部财富、 自然资源和经济活动享有充分的永久主权。但是随着人员和货物等跨国流动的兴起，主权的合作性特征更加凸显。在生态环境保护领域， 相邻国家环境资源主权的行使主要受到两个层面的约束①，一是基于“共享自然资源”（a shared natural resource）的理念;二是基于使用自己的财产不应损及他人的财产的原则，即“友邻原则”（principle of good neighborliness）②。传统的国际法认为，一国应确保自然资源开发的效果不及于其他国家③，然而现实中也存在特殊的情形。除了完全在一国境内的自然资源外，相邻国家间还存在自然资源的跨界流动，其包括两国间边境地区相连的矿产资源、水资源和动植物资源等。对于流动中的自然资源而言，国际法上以“共享”的形式决定相邻国家的权利义务。《各国经济权利和义务宪章》规定了对于两国及两国以上所共有的自然资源的开发，各国应合作采用一种报道和事前协商的制度，以谋对此种资源做最适当的利用。国际规则要求每个国家必须尽量避免和减少因利用共有自然资源而在其管辖范围之外引起不适当的环境影响④。国际法规则中有专门处理国家间的环境争端，这主要是规制一国的行为对他国环境产生不利影响的情形⑤，如大气污染、水资源开发利用等。国际法并不允许国家从事或者许可从事在其领土范围内或在共同空间范围内的活动而不考虑他国权利或者不考虑环境保护。具体要求主要体现在《各国经济权利和义务宪章》第30条之中，该条款要求国家不对本国境外的环境造成影响。如上，在国际法中，边境地区生态环境保护的框架是建立在相邻国家“共享自然资源”的合作利用和“友邻关系”原则的具体规定之中。

（三）边境地区生态环境治理的实施路径

国家边界的划定时常导致相同地理片区的人为划分，开放的地理范围使得相邻国家以多边或双边形式，进行生态环境保护的合作。河流是全世界各族人民重要的生产和生活资源。因而，在中缅边境地区的生态环境领域，首要的合作体现在对多国河流的共同保护之上。从中国境内有4条河流流经缅甸， 其中， 多边环境合作最为成功的应属大湄公河流域。湄公河下游国家——泰国、老挝、柬埔寨和越南通过《湄公河流域可持续发展合作协定》以协定的形式保护湄公河流域沿岸国家及公民相关的自然资源及环境⑥，中国和缅甸以观察员的形式出席基于上述协定的会议。该协定对该多国河流关于水安全和水资源保护方面具有详细的规定。以中国—东盟自由贸易区建设为契机， 区域内生态环境保护合作也有新进展，中国和东盟国家间环境部长会议机制逐步完善。2003年， 中国与东盟国家领导人签署了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，其中要求各国在澜沧江—湄公河水资源的信息共享、建立自然保护区等多方面加强合作，并强调了包括平等获得和共享次区域的共有自然资源在内的可持续发展路线。在《中缅边境管理与合作协定》中，也有专门对界河河水使用和环境保护的规定，协定要求对界河河水的使用，双方应坚持平等互利、相互尊重利益原则，同时应采取措施保持界河清洁，不受污染。

边境地区具有丰富的生物资源，各国应在多边层面上在生物多样性等领域进行通力合作。中国和缅甸都是《生物多样性公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《卡塔赫纳生物安全议定书》《东南亚及太平洋区域植物保护协定》等国际多边协定的缔约方。针对生物多样性保护上，《生物多样性公约》要求每一缔约国尽可能并酌情建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性的地区①。另外，中国与其他大湄公河次区域国家还建立起“生物多样性保护走廊”，在相应的保护区之间建立通道以便野生物种迁徙与繁衍，并通过可持续发展推動区域内民众提高生活水平②。在动植物贸易层面，以上述多边协定为指导，中国与缅甸政府的双边协议也要求双方采取必要措施保护珍稀野生动物，并禁止使用任何方法使野生动物从一方领土迁至另一方领土③。

在其他生态环境事项上，中缅双方规定了原则性的要求，双方承诺采取措施保护边境地区生态环境，同时要求禁止在边界附近地区存放和散布有毒污染物质，以免造成地上、地层和大气污染等。除此之外，中缅双方也规定禁止边民越界放牧、砍伐、耕种和狩猎等。为保护边境地区环境，双方禁止在边界线两侧纵深各500米的地带内烧荒，限制在边界线纵深500米内的地质勘探和采矿活动。除安全目的外，双方也应禁止在边界线两侧纵深各2000米的地带内进行军事演习④。但是，必须指出的是，相比于国土安全、边境经贸领域，中缅边境地区关于生态环境的多边或双边规定较为笼统和抽象，大多只是原则性的规定，同时，由于国际环境协定多具有“软法”性质，中国与相邻国家在生态环境领域的法治水平仍有提升的空间。

结   语

二战结束以来，世界各国逐渐认识到国际法的重要性，特别是在冷战结束后，国际法作为协调全球治理和解决区域难题的重要方法，普遍得到各国的认可。早在20世纪50年代，中国已经开始使用双边协定的方式解决领土争端，并在随后不断加大参与和制定多边或双边协定的力度。中共中央总书记、国家主席习近平强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好地维护国家主权、安全、发展利益⑤。周边国家对中国具有重要的地缘政治影响。实践中，中国与周边国家在边境地区的人员流动、经济交往和生态环境领域的合作，注重协调国内法治、涉外法治与国际法治，致力于推动实现国土安全、贸易发展、环境保护与对外开放的统一。中国的边境地区幅员辽阔，中缅两国间多层面、广范围的治理互动与合作体系无疑能对中国与其他国家的边境合作提供启示和借鉴意义。

（ 责任编辑：  刘   娴）

作者单位：中国社会科学院国际法研究所

①（澳大利亚）维克多·普莱斯考特、（澳大利亚）吉利安·D·崔格斯著，孔令杰、张帆译：《国际边疆与边界：法律、政治与地理》，北京：社会科学文献出版社，2017年版，第3页。

②周平：《中国的边境及边疆治理》，北京：中国社会科学出版社，2021年版，第13页。

③习近平：《习近平谈治国理政（第一卷）》，北京：外文出版社，2014年版，第296～297页。

①陈霞枫：《缅甸改革对中缅关系的影响及中国的对策》，《东南亚研究》 2013年第1期，第45页。

②杨志锦：《缅甸又一发炮弹落入云南 中缅边境贸易停滞》，http：//www.chinatibetnews.com/junshi/2013-01/17/content

_1156544.htm，访问时间：2021年10月30日。

③罗圣荣：《云南边境地区的毒品走私问题研究》，《贵阳学院学报 （社会科学版）》 2012 年第 4 期，第19页。

④王亚宁：《边境地区突出治安问题的原因分析》，《中国公共安全（学术版）》2009年第4期，第12页。

⑤Dan Philpott，“The Stanford Encyclopaedia of Philosophy

（Edward N. Zalta ed. 2003）”， http：// plato.stanford.edu/archives

/sum2003/entries/sovereignty/， 访问时间：2021年10月30日。

⑥See  Joost  Pauwelyn，  Conflict  of  Norms  in  Public International Law：How WTO Law Relates to other Rules of International Law， Cambridge University Press， 2003， pp.31～32.

①Barry A. Feinstein， Mohammed S. Dajani-Daoudi， “Permeable Fences Make Good Neighbors： Improving a Seemingly Intractable Border Conflict Between Israelis and Palestinians”，American University International Law Review， 2000， 16（1）， p.6.

②《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》第11条。

③Brenda   Chalfin， “Working  the  Border：  Constructing Sovereignty in the Context of Liberalization”， Political and Legal Anthropology Review， 2001， 24（1）， p.130.

④Steven  Krasner，  Sovereignty：  Organized  Hypocrisy， Princeton University Press， 1999， p.13.

⑤如旨在建立“无国界”的欧洲的《关于逐步取消共同边界检查》（又称《申根协定》）及《关于跨越外部边界公约》等。

⑥中华人民共和国外交部条约法律司编：《中华人民共和国边界事务条约集（中缅卷）》，北京：世界知识出版社，2004年版，第1页。

⑦See Dunniela Kaufman，“Does Security Trump Trade？”， Law & Business Review of the Americas， 2007（13）， p.622.

⑧《中華人民共和国出境入境管理法》第九十条。

⑨中国公安部： 《办理〈边境地区居民出入境通行证〉指南》，http：//www.mps.gov.cn/n16/n1297/n4468/n38016/n50846

8/513451.html，访问时间：2021年10月30日。

①Luis Herrera-Lasso，“Border Cooperation： The Tijuana/

San Diego Region-A Three Models Case Study”， San Diego Law Review， 1998， 35， p.728.

②罗刚：《遏制非法出入境行为的对策建构——基于云南边境民族地区边防安全与民族习惯的现实考量》，《河北法学》2012年第8期，第140页。

③上述3个公约对麻醉品和精神药物原料种植、生产与贸易，缔约国管辖权，违法人员刑罚，管理组织（麻醉品管制局、麻醉品委员会）权限，缔约方之间的法律协助与合作等进行详细的规定。

④中国与东盟国家的区域禁毒合作主要在两个层面上进行，一是在湄公河次区域下的合作，以《东亚次区域禁毒谅解备忘录》为代表;二是在中国与东盟的平台上进行的合作，如2004年签署的《非传统安全领域合作谅解备忘录》。

⑤“三非人员”是具中国特点的名称，来源于中国制定的出入境管理法规。在具体实践中，中国与其他国家所使用的“非法移民”并不完全相同，具体而言，非法移民是指具有一定居留时间的“三非人员”。参见罗刚：《论我国移民、非法移民概念的界定》，《政法论丛》2012年第3期，第73页。

⑥参见《公民权利和政治权利国际公约》第八条，《经济、社会、文化权利国际公约》第六条，以及《关于移民工人受歧视地位及提高移民工人平等权利与待遇公约》，《关于移民工人的建议书》。

⑦Laura Jakubowski，“International Commerce and Undoc-

umented Workers： Using Trade to Secure Labor Rights”， Indiana Journal of Global Legal Studies， 2008（14）， p.515.

①参见《保护所有移徒工人及其家庭成员权利国际公约》第三部分第8～35条。

②参见范姣艳：《海外劳工权益保护迈出重要一步》，http：//

www.legaldaily.com.cn/bm/content/2012-10/02/content_

3882913.htm？node=20731，访问时间：2021年10月20日。

③《出境入境管理法》第六十二条、第六十八条、第八十条。《中华人民共和国出境入境管理条例》第三十二条明确对非法入境人员在调查的基础上，按规定进行遣返。

④根据《关于难民地位的公约》第一条的“难民”定义，难民应具备3个条件：一是有正当理由畏惧;二是由于正当的畏惧原因而不能或不愿受国籍国保护;三是拥有保护国之外的国籍。

⑤梁淑英：《非法移民的处理措施》，《太平洋学报》2007年第7期，第40～41页。

⑥2012年《中华人民共和国出境入境管理法》第四十六条。

⑦《2019—2020财年中缅双边贸易额达到120亿美元》， 中国商务部网站， http：//mm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202011

/20201103017770.shtml，访问时间：2021年10月30日。

⑧朱振明：《云南与邻国的边境贸易及其发展》，《云南社会科学》2000 年第 6期，第55页。

⑨当然，在全球范围内，也存在自然边界，例如，喜马拉雅山脉、澜沧江—湄公河就被视为是中国和周边相邻国家的分界线。但是，此处“界限”的含义是在地理范围内，原先并不存在此种分割状态。

①Henk van Houtum， “The Development of Cross-Border

Economic Relations： A Theoretical and Empirical Study of The Influence of The State Border on The Development of Cross-border Economic Relations between Firms in Border Regions of The Netherlands and Belgium”， http：//repository.ubn.ru.nl/bitstream/2066/74494/1/74494.pdf， 访问时间： 2021年10月30日。

②Malcolm  Anderson，“Frontiers，  Territory  and State Formation in the Modern World”， Political Geography， 1996（1）， p.55.

③Edward A. Laing，“Equal  Access/Non-discrimination and Legitimate Discrimination in International Economic Law”， Wisconsin International Law Journal， 1996（14），p.325.

④对边境贸易给予更优惠的安排被各国实践所支持，俄罗斯、哈萨克斯坦、越南和蒙古等国均对边境贸易实施更优惠的措施。

⑤著名的法律经济学家科斯认为交易成本为零时，有效率的经济结果将自发形成;若交易成本不为零，则制度对经济效率具有重要的作用。交易成本理论研究的是产品或服务从一个单位转移到另一个单位过程中产生的所有成本和代价。因此，对边境贸易的研究，从经济学视野中，应在其边境贸易交易成本不为零的前提上进行，以找出如何使经济效率达到最优的方法。

⑥在《中国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》序言中，各缔约方专门“重申各缔约方在世界贸易组织和其他多边、区域及双边协议与安排中的权利、义务和承诺”。

⑦John H.Jackson， William J. Davey， Alan O. Sykes， Legal Problems of International Economic Relations， Thomson West， 2013，p.467.

⑧该条款规定了对关税同盟和自由贸易区例外的许可。

⑨（美国）约翰·H·杰克逊著，张乃根译： 《世界贸易体制——国际经济关系的法律与政策》，上海：复旦大学出版社，2001年版，第186页。

⑩See WTO， “GATT Analytical Index”， http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art24_e.pdf，p.795，访问时间：2021年10月30日。

①中国加入世界贸易组织议定书和工作组报告中也有承诺。《中国入世议定书》第二条（贸易制度的实施）规定：世界贸易组织协定和本协定书的规定应适用于中国的全部关税领土，包括边境贸易地区。

②《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于边境贸易的谅解备忘录》第一条。

③《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于边境贸易的谅解备忘录》第六条、第二条、第三条。

④《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于边境贸易的谅解备忘录》第四条。

⑤该协定将“边境地区”定義为本协定附件一所列的中方一侧的县（市）、缅方一侧的镇区;“边民”定义为边境地区的任何一方的常住居民。其他内容参见《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》第一部分、第五部分、第六部分。

⑥参见《柬埔寨王国政府、中华人民共和国政府、老挝人民民主共和国政府、缅甸联邦政府、泰王国政府和越南社会主义共和国政府便利货物及人员跨境运输协定》第二部分。

⑦参见《国务院关于边境贸易有关问题的通知》（国发〔1996〕2号）。此外，还有一种特殊的边境贸易形式——边境跨境合作区，目前中国与哈萨克斯坦的边境地区建设有中哈霍尔果斯国际边境合作中心。

①关于边境贸易区的法律属性，参见李玫：《论“境内关外边境贸易区”的法律地位——以云南姐告边境贸易区为例》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2007年第2期，第82～85页。

②参见沈安波、杨祖龙、聂奎林等：《缅甸联邦经济贸易法律选编》，北京：中国法制出版社，2006年版，第57～68页。

③根据经济学中的环境库兹涅茨曲线，贫困对环境将产生负面影响。有数据表明：当一个国家越是富有，它就越是愿意转向环境保护。See Gene M. Grossman and Alen B. Krueger， “Economic

Growth and Environment” ， Quarterly Journal of Economic， 1995（110）， p.53.

④ 缅甸的主要环境问题是滥砍森林、生物多样性减少、城市空气污染、土壤侵蚀、水污染和水传播疾病。参见廖柏明：《中国—东盟自贸区环境法律问题与对策研究》，北京：中国政法大学出版社，2011年版，第16页。

⑤屈冉、 王昌佐、 刘慧明等： 《缅甸与我国接壤地区森林砍伐遥感监测分析》， 《环境与可持续发展》 2012年第5期，第101～102页。

⑥See Mekong River Commission，“Environmental Health”，

http：//www.mrcmekong.org/topics/environmental-health， 2021-11-01.

①有学者认为环境权属于人权，因此环境权具有跨境的特征，这也是环境难民的理论支撑。因为本文谈及的仅限于相邻国家边境地区生态环境保护的特殊问题，所以未对具有人权属性的环境权对主权之影响进行分析。参见徐祥民：《环境权论——人权发展历史分期的视角》，《中国社会科学》2004年第4期，第125～138页;那力、杨楠：《环境权与人权问题的国际视野》，《法律科学》2009年第6期，第59～65页。

②（英国）帕特莎·波尼、埃伦·波义尔著，那力、王彦志、王小钢等译：《国际法与环境》， 北京：高等教育出版社， 2007年版， 第98页。

③Peter D. Lepsch，“Ecological Effects Know No Boundaries： Little Remedy for Native American Tribes Pursuing Transboundary Pollution under International Law”， Buffalo Environmental Law Journal，2003（11）， p.76.

④参见1978年《关于共有自然资源的环境行为之原则（草案）》守则3.

⑤Johan  D van der Vyver， “The  Environment： State Sovereignty， Human Rights， and Armed Conflict”， Emory International Law Review， 2009， 23： p. 89.

⑥See“Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin”， http：//www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/agreement

-Apr95.pdf， 訪问时间：2021年10月30日。

①《生物多样性公约》第八条。

②张树兴、赵娴：《大湄公河次区域生物多样性保护走廊建设法律问题研究》，《生态经济》2011年第7期，第151～152页。

③《中缅边境管理与合作协定》第十四条。

④《中缅边境管理与合作协定》第十一条、第十三条、第十四条、第十七条和第十八条。

⑤《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》，

中国中央人民政府网站， http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11

/17/content_5562085.htm，访问日期：2021年10月30日。