缅甸经济特区法律制度研究

陈喆 张子鸢

摘要：皎漂经济特区是“一带一路”倡议建设实施和中缅经济走廊建设的重要支点之一。为促进贸易与投资的发展，缅甸修订出台了《经济特区法》，在税收政策、投资手续办理、土地使用期限等领域进行制度创新，为缅甸经济特区投资创造了良好的法治环境。但与中国自由贸易试验区相比较，缅甸经济特区法律制度还存在着投资者准入后国民待遇不明确、国有化条款不清晰、土地补偿标准缺失等问题，这为中国投资者在皎漂经济特区的投资带来一定的风险。准确识别、防范与控制这些风险是推动皎漂经济特区项目走深走实的关键环节。面对缅甸政局动荡、民族宗教冲突、COVID-19疫情和域外大国博弈对皎漂经济特区建设带来的阻碍，中国应进一步完善海外利益保护制度，为当地民族宗教问题的解决夯实经济基础，并与缅甸深入开展公共卫生合作，积极构建与相关国家的共同利益与契合点，推动中缅皎漂经济特区合作转向实质建设阶段。

关键词：中缅经济走廊;缅甸经济特区;皎漂经济特区;中缅经济合作

[中图分类号] D933.7           [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）06-056-10

Research on the Legal System of Myanmar Special Economic Zone

CHEN Zhe，  ZHANG Ziyuan

Abstract：  The Kyaukpyu  Special  Economic Zone（SEZ） is a  crucial pivot point for the Belt and  Road Initiative and the construction of the China-Myanmar Economic Corridor. In order to promote the development of trade and investment， Myanmar revised and promulgated the Special Economic Zone Law， in which institutional innovation is carried out in the fields of tax policy， handling of investment procedures and land use period， creating a good legal environment for investors. However， compared with China's pilot free trade zones，  the legal system of Myanmar's SEZs still has some problems， such as unclear national treatment for investors after entry， unclear provisions on nationalization， and lack of land compensation standards， which bring certain risks to Chinese investors. Accurate identification， prevention and control of those risks are the key to promoting the in-depth and practical development of the Kyaukpyu SEZ Project. Facing the investment obstacles of political instability in Myanmar， ethnic religious conflict， COVID-19 pandemic and the great powers' competition， China shall further improve the overseas interests protection system， consolidate the economic foundation for the solution of Kyaukphyu ethnic and religious conflicts， develop public health cooperation with Myanmar， and actively build the common interests and concordance with other countries， so that the China-Myanmar cooperation in Kyaukpyu SEZ is promoted to the stage of substantive construction.

Key Words： China-Myanmar Economic Corridor; Myanmar Special Economic Zone; Kyaukpyu Special Economic Zone; China-Myanmar Economic Cooperation

2020年1月，《中華人民共和国和缅甸联邦共和国联合声明》提出：“深化两国全面战略合作伙伴关系，打造中缅命运共同体，推动中缅关系进入新时代。”“加强共建‘一带一路’合作，推动中缅经济走廊从概念规划转入实质建设阶段， 着力推进皎漂经济特区、中缅边境合作、仰光新城三端支撑和公路铁路、电力能源等互联互通骨架建设。”中缅经济走廊是“一带一路”倡议的战略支点，皎漂经济特区则是中缅经济走廊的核心发力点。缅甸是中国共建“一带一路”的重要伙伴①， 2018年9月，中缅两国政府正式签署了《关于共建中缅经济走廊的谅解备忘录》。而皎漂经济特区作为中缅经济走廊的重要支撑点之一，具有其独特的战略价值。皎漂港将中国内陆经济体量巨大、能源需求庞大的西南地区与印度洋相连接②，是除瓜达尔港之外，中国能够避免绕行马六甲海峡的第2条能源动脉。皎漂经济特区建成后，不仅可降低中国商品的运输成本，促进贸易效率，还可进一步保障国家能源安全。2018年11月8日，中缅双方签署了《皎漂特别行政区深水港项目框架协议》。2020年1月，中国国家主席习近平在访缅期间见证了皎漂经济特区深水港项目协议交换仪式，皎漂经济特区的全面建设指日可待③。《缅甸经济特区法》是缅甸经济特区的“基本法”，是推进缅甸经济特区各项先行先试政策的直接法律依据，为缅甸经济特区的制度创新提供了法制先行的保障机制，为中国皎漂经济特区项目的建设提供了较好的合作与发展机遇。本文以缅甸经济特区法律制度的特点及其与中国自由贸易试验区立法的比较为研究切入点，旨在展示缅甸经济特区立法为外国投资者提供的发展空间，同时提醒可能存在的风险与挑战。以及在缅甸政治局势动荡与COVID-19疫情导致国际投资严重受阻的背景下，分析皎漂经济特区建设可能面临的挑战，对于推动中缅经济走廊转入实质建设阶段具有重要意义。

一、缅甸经济特区法律制度的主要特点

自2010年以来，缅甸政府开始施行政治与经济改革，旨在促进国家更好地参与全球经济一体化的发展。2014年1月23日，缅甸修订出台了新《经济特区法》。缅甸经济特区是缅甸政府先行先试的一项探索，其旨在促进进出口贸易与外国直接投资的增长。

（一）国家层面的综合性立法

《缅甸经济特区法》从立法位阶上看，属于国家级立法，立法层次高，供缅甸3个经济特区遵循，有利于缅甸国家法律制度的统一和协调，避免缅甸各经济特区各自为政的情况出现。《缅甸经济特区法》是一部国家级综合性立法，分为18章，共计96条，其规定了经济特区的发展目标、组织机构的设立与职责、土地的取得与使用、减免税优惠措施、投资审批程序、投资项目及投资者的责任、海关管理、争端解决及劳工义务等。其法律制度突破了缅甸现行法律的一些规定，在缅甸土瓦经济特区、迪洛瓦经济特区及皎漂经济特区，《缅甸外商投资法》暂停适用。《缅甸经济特区法》的立法目标在于为国家的经济发展计划提供支持，促进当地的就业及人民生活水平的提高，促进生产，鼓励贸易与投资的发展等。

（二）设置三级管理机构体系

缅甸经济特区设置了三级的管理框架体系，包括中央机构、中央工作组及经济特区管理委员会。中央机构是一个联邦层次的机构，负责制订和审批缅甸经济特区的政策和发展计划并监督下级机构对法律、特区政策及发展计划的执行;中央工作组为中央机构提供建议，对管理委员会、投资建设者或投资者提出的关于建立经济特区和投资申请书等进行审核;经济特区管理委员会具体负责经济特区的发展和政策的实施，包括投资审批、颁发原产地证书、颁发劳工许可证及征税等。

（三）实施优惠的税收政策

缅甸经济特区管理委员会可划分为免税区及业务提升区，在免税区不保留外资持股比例限制，外国人可以设全资外资公司。在税收制度上，规定了特别的税收优惠措施，优化了投资者的税收环境，在免税区投资者开始运营的第一个7年期间免除收入税，在业务提升区投资者开始运营的第一个5年期间免除收入税，在免税区和业务提升区投资的第二个5年期间减免50%收入税，在免税区和业务提升区投资的第三个5年期间，如在一年内将企业所得的利润重新投资，对投资的利润减免50%收入税①。

（四）设立便利的一站式服务中心

《缅甸经济特区法》设立了一站式服务中心，一站式服务中心汇集了与投资有关的缅甸中央各个部门代表，包括缅甸海关、投资与公司管理部、劳动部等，这些中央机关指派代表至一站式服务中心，具体负责公司的注册、签发与业务相关的签证、签发原产地证书、征税程序、签发工作许可证等，各中央有关部门在经济特区的代表有权充分地行使其在经济特区的审批和评估权力，无需再寻求各个中央部门的事先批准，投资者可以在一个地方完成投资所需的各项手续，使投资程序更加便捷，加快了办事流程，提高了办事效率②。

（五）享有较长的土地使用期限

根据《缅甸经济特区法》规定，外国自然人或法人不能取得缅甸的土地所有权③，因此外国企业要在缅甸经济特区开展投资活动，必须租赁土地④。《缅甸经济特区法》给予了外国投资者较长的土地使用期限，允许投资者对土地的使用期限长达50年，到期后并可以再续25年，即土地最高租赁期可达75年。与《缅甸投资法》规定相比较，外国投资者对土地的使用可为50年，经同意可再延期10年，土地最高租用期限只有60年。

（六）执行强制的环境评估机制

《缅甸经济特区法》要求投资者应当遵守《缅甸环境保护法》及国際标准的规定。根据2015年实施的《缅甸环境保护法》，投资者在进行征地之前需按照国际标准进行环境评估，制定对环境损害最小的投资方案及生态修复计划，完成环境评估报告，避免对环境和动植物的健康带来不利影响。该规定体现了政府对环保问题的重视。《缅甸经济特区法》中要求投资者遵守最新的《缅甸环境保护法》，对投资项目进行环境评估，有利于推进解决缅甸经济特区投资项目对当地带来的环境污染问题。

二、缅甸经济特区与中国自由贸易试验区法律制度的比较

截至2020年9月，中国国务院先后批复成立中国（上海）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区等21个自由贸易试验区⑤，其延续了中国“开放试验区”探索的改革模式，是新时代中国深化对外开放的重要举措⑥。缅甸的经济特区与中国的自由贸易试验区具有相似的特征，其也是一国在其境内设立的贸易更加自由、投资更加便利的对外开放的特殊区域，在性质上也属于“自由贸易区”。自由港以及保税仓库是自由贸易区的原型，其随着自身功能的扩展而被冠以包括自由经济区、自由工业区、出口加工区、自由区、自由港、特殊经济区、经济特区等超过25种不同的名称。缅甸经济特区与中国自由贸易试验区都已经摆脱了以物流或者加工为主的单一功能模式，从贸易功能向贸易与投资功能共同发展转型，都制定了相应的法律制度对相应区域进行管理，通过比较可以发现，缅甸经济特区与中国自由贸易试验区的法律框架在立法模式、管理机构、税收优惠政策、投资准入政策及贸易便利化程序等方面体现出各自的特色与差异。

（一）立法模式方面

在立法模式上，缅甸经济特区采取“基本法”模式，而中国自由贸易试验区采取“国家授权、部委规章、地方立法”的3层次推进模式①。《缅甸经济特区法》为国家层面立法，统一地适用于缅甸3个经济特区，同时，《缅甸外国投资法》在经济特区内暂停适用。而中国自由贸易试验区采用全国人大常委会及国务院授权决定由地方人大常委会颁布有关的自由贸易试验区条例的模式，各个自由贸易试验区根据自身不同的战略定位在推动自由贸易试验区建设中制定不同的地方法规，在自由贸易试验区内中国的外国投资法律暂停适用 。以上海自由贸易试验区法律制度的构建为例，2013年8月30日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》（以下简称《决定》） 。2013年9月18日，国务院出台了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。在此基础上，2014年8月1日，上海市人大常委会通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。其他自由贸易试验区的制度构建采取的模式也基本与上海自由贸易试验区相同，各自由贸易试验区在全国人大常委会的决定及国务院的总体方案基础上制定各自由贸易试验区相应的地方法规，如《中国（广东）自由贸易试验区条例》《中国（福建）自由贸易试验区条例》《中国（天津）自由贸易试验区条例》等②。在总结各自由贸易区的制度经验基础上，中央发布了一系列指导意见和建设方案，并于2020年6月1日印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，这将成为海南自由贸易港建设的基石③。

（二）管理机构方面

在管理体制上，缅甸经济特区及中国自由贸易试验区均采取三层级的管理体制。缅甸经济特区的管理体制分为三层，包括中央机构、中央工作组及经济特区管理委员会，经济特区的管理委员会负责经济特区日常管理事务的具体实施。中国各自由贸易试验区的管理机构通常为中央机构、地方工作领导小组及自由贸易试验区管理委员会的三层级的管理体制。各自由贸易试验区成立工作领导小组，负责研究自由贸易试验区的法规政策，研究决定自由贸易试验区发展的重大问题，自由贸易试验区各片区设立管理委员会，负责具体的规划、建设、管理等事务。

（三）税收优惠政策方面

在税收制度上，缅甸经济特区的税收优惠政策是统一的，而中国各自由贸易试验区可根据自身情况实施不同的税收优惠政策。缅甸经济特区实行一致的税收优惠政策，如给予投资者在免税区内新设投资第一个7年以及业务提升区第一个5年期间免除收入税的优惠，在第二个及第三个5年期间也有相应的税收减免政策。中国各自由贸易试验区的税收优惠政策散见于国务院及国家财税部委的文件中，各自由贸易试验区根据自身定位制定差异化的税收优惠政策①。例如，在上海自由贸易试验区内，给予了投资者延长纳税时间的优惠，非货币性资产对外投资所得税及股权激励个人所得税可分期缴纳，相比缅甸经济特区，给予纳税人的不是直接的税收减免而是分期缴纳的时间利益，在一定程度上能够缓解投资企业流动资金短缺的问题②。在广东及福建自由贸易试验区内，对设在划定的自由贸易片区内的鼓励类产业企业可减按15%的税率征收企业所得税③，在海南自由贸易港内，对负面清单行业外注册并实质性运营的企业，一律减按15%征收企业所得税。

（四）投资准入政策方面

在投资准入制度上，缅甸经济特区实行审批制，而中国自由贸易区实行准入前国民待遇加负面清单制度。目前， 缅甸经济特区对外商投资仍实行审批制，采取的是以“正面列表”方式为主的准入方式， 列明了禁止、 限制和允许投资的领域， 未列出的投资领域若不属于国家禁止投资的领域，则需经过缅甸经济特区管理委员会的批准方可投资。中国自由贸易试验区采取“准入前国民待遇”以及“负面清单管理制度” ④，外国投资者在企业设立、取得或扩大等发展阶段可以获得不低于本国投资者的待遇， 对所有的境外主体一视同仁， 不附加任何额外的限制条件和措施，各自由贸易试验区对外商投資实施统一的负面清单，禁止或限制投资的类别根据《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》实施。清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理，境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》的有关规定。

（五）贸易便利化程序方面

在贸易便利化制度上，缅甸经济特区及中国自由贸易试验区均向着不断促进贸易便利化的方向努力。缅甸经济特区实行“一站式服务中心”模式，各中央机关指派代表至一站式服务中心，各个职能部门被整合到一起，由其代表充分地行使各部门在经济特区的权力，投资者可以在一个地方完成投资所需的各项手续。中国自由贸易试验区在企业注册方面实行“一站式”服务和“一口受理”的办事流程，企业只需按照规定提供一个表格，通过一个窗口提交申请材料，材料在各个窗口实现内部流转，加快了办事流程。中国自由贸易试验区在海关监管上进行了创新，采取“统一申报、集中查验、分批核放”的模式，积极推进“一线放开”“二线高效管住”的贸易便利化改革。中国自由贸易试验区对保税及口岸货物进行分类监管，控制监管风险，提高通关速度⑤。

三、缅甸经济特区法律制度存在的问题及外国投资者面临的潜在风险

法制环境是经济特区建设能否取得成功的重要保证，《缅甸经济特区法》为缅甸经济特区的建设提供了强大的法律保障，为外国投资者带来了许多投资便利与发展机遇。《缅甸经济特区法》使缅甸经济特区法治程度更高、更透明，投资者土地使用期限更长，税收政策更加优惠，投资手续办理更加便利。但该立法也存在一定的不足，如不符合国民待遇原则的当地成分要求、国有化及土地征用补偿标准条款缺失，外国企业在缅甸皎漂经济特区投资时可能会遭遇因这些法律条款的缺陷引发的投资风险。如何运用缅甸经济特区制度性改革带来的机遇，并准确识别与预防这些潜在的风险，对于深入推进中缅经济合作具有重要的现实意义。

（一）缅甸经济特区法律制度不足导致的潜在投资风险

第一，《缅甸经济特区法》规定了雇佣本地劳工的当地成分要求，外国投资者面临着一定的劳工风险。相较于《缅甸投资法》，《缅甸经济特区法》未给予投资者准入后的国民待遇。《缅甸投资法》第47条明确了投资者应享有国民待遇，第51条取消了对需要技术的工作雇佣当地国民的限制，仅保留了不需要技术的工作的雇佣要求。而《缅甸经济特区法》中并未给予国外投资者与本国投资者相同的待遇，对于外商投资，并未采取内外商一致的原则予以开放管理。例如，《缅甸经济特区法》存在外资企业雇佣劳动力的国籍限制，此类规定将外国投资者满足某种履行要求作为进入该国投资的必要条件，直接产生了阻碍外资进入的效果。《缅甸经济特区法》规定了不需要技术的工作必须雇佣缅甸国民的要求。如果是技术性的工作，应当不断提高雇佣缅甸国民的比例， 投资人在第一个5年期届满时，技术性工作方面必须使用不低于25%的缅甸技术工人，第二个5年期限届满时， 必须达到50%， 第三个5年期届满时， 必须达到75%①。据此，中国企业与大量当地劳动者存在雇佣关系，劳资纠纷风险较大。在缅甸经济特区，经济特区管理委员会依据缅甸劳动法的有关规定，管理与劳动关系有关的事务，经济特区内的劳动法律标准不得低于全国劳动法律制度设定的标准。近几年，缅甸劳动立法标准不断提高，先后颁布了《劳动组织法》（2011年）、《社会保障法》（2012年）、《劳动争议解决法》（2012年）、《最低工资法》（2013年）、《工资支付法》（2016年）等。其中《劳动组织法》放宽了对工人结社与罢工权的规制，推动了工会组织的发展，工会维权运动也不断兴起，劳动争议增多。部分外国企业由于缺乏与工会组织沟通的经验，往往容易忽视相关工会的法律法规，引发劳资关系的矛盾。同时，缅甸工会运动在一定程度上呈现非规范化的特点，工人的罢工大多具有自发性及直接性且采取的手段较为激烈，不规范的工人维权运动给企业带来了一定的罢工风险。在缅甸的劳工权利保护领域，非政府组织也起到了重要作用，他们积极地对工人进行维权意识的培训，加大了劳动纠纷发生的可能性。同时，由于缅甸自身存在的民主主义问题，加之存在多方力量博弈，规模较大的劳资纠纷还可能导致劳工问题政治化的风险。

第二，《缅甸经济特区法》缺乏对国有化的明确规定，加之缅甸政治局势动荡，外国投资者将面临更大的国有化或征用风险。2016年10月18日，缅甸颁布了新的《缅甸投资法》，扩大了外资的适用范围，简化了投资审批程序，并且缩小了内外资在监管层面上的差别待遇。由于缅甸经济特区内暂时适用《缅甸经济特区法》，因此，经济特区内的外国投资者无法直接享有《缅甸投资法》中更加优惠的待遇。《缅甸经济特区法》相较于新颁布的《缅甸投资法》存在一定的不足，未明确国有化的条件及补偿标准。《缅甸投资法》第52条明确了国有化的条件、实施要求及补偿标准。而在《缅甸经济特区法》中虽然规定了政府不应对外国投资采取国有化措施，但未规定政府采取国有化的条件及采取国有化措施后对外国投资者的补偿标准。2020年缅甸军方接管政权，民盟议员随后于2021年成立平行政府，双方角逐白热化②。在《缅甸经济特区法》未规定国有化条款的情况下，外国投资者前往经济特区投资若被实施国有化措施，将面临难以确定补偿标准，投资损失难以获得有效救济的情况。

第三，《缅甸经济特区法》未规定土地征用的补偿标准，外国投资者在进行项目兴建时容易就土地征用问题与当地居民产生纠纷，阻碍项目的顺利开展。缅甸经济特区的投资项目涉及当地居民的土地征用、居民搬迁和经济补偿等复杂问题，如果这些问题处理不当，会对项目的实施产生较大的影响。如果当地居民不满意外国企业的补偿标准，在缺乏有效沟通的情况下，将有可能引起当地居民的抗议，导致投资项目难以有效开展。例如，“意大利—泰国公共开发公司”与缅甸政府于2010年达成协议，计划在土瓦港建设综合工业区，该项目涉及约3万居民土地的征用问题，遭到当地民众的抵制，土地补偿标准的争议是项目遭到抵制的原因之一。缅甸皎漂经济特区大多数民众的生计来源于传统的农业种植与渔业，因此经济特区的建设可能导致的农田征用问题，对当地民众来说尤为重要。

（二）中国投资者的风险应对策略

第一，中国投资者应严格遵守缅甸的劳动法律规则，并妥善处理各方关系，以规避劳工风险。中国企业在赴缅甸经济特区投资前及投资过程中，应当准确地了解有关的劳动法制度，密切关注劳动法律规则立法动态，建立规范的企业用工管理制度，应注重企业社会责任，加强对劳工权益的保障，注重社会效益与经济效益的平衡。同时，由于缅甸国内各工会发展迅速，工会往往是罢工活动的组织者和策划者，中国投资者应提高集体谈判能力，并聘请地有影響力的宗教人士进行协助，积极与投资地工会组织进行沟通，降低罢工的风险。在处理与工人关系方面应考虑到当地独有的文化习俗（如缅甸民众大多信仰佛教，对于加班文化普遍较为抵制），不能简单照搬中国企业的内部管理模式。一旦出现问题，中国投资者应及时了解工人和工会的诉求，尽快予以沟通和解决，避免问题扩大化和政治化①。此外，中国投资者还应妥善处理与当地媒体的关系。中国投资者可时常组织与当地媒体的交流活动，还可提供资金开展媒体单位的培训和赛事等，增强民众对于中国投资项目的正面认知，优化当地对华投资的舆论环境，在发生劳动纠纷时也能避免问题再扩大。

第二，中国投资者可通过建立科学的风险预警机制、进行投资当地化以及掌控核心技术等方式来规避国有化风险。在赴缅甸投资之前，中国投资者应当谨慎科学地对在缅甸的投资风险进行评估研判，而在进入实质操作阶段后，企业应当建立健全风险预警机制。风险预警机制应基于全面收集的信息，分析可能导致国有化风险的通常因素，将其量化之后生成一系列指标，并将每个指标划分为不同小节，标明危险线。在风险预警机制下，中国投资者可以及时根据机制采取相应的措施。增加投资的当地化成分也能在一定程度上规避国有化风险。具体而言，在选择投资合作伙伴时，中国投资者进行投资时应尽可能选择和缅甸政府或者当地企业进行合作，并增加其在投资项目中的资金占比。同时，尽量选择缅甸本土银行进行融资，且选择债权融资的信贷工具，密切与当地金融机构的利益纽带②。

第三，对于土地征用的补偿标准缺失带来的风险，中国投资者应妥善处理与当地居民的关系。中国投资者应及时对项目所涉当地居民进行走访和调查，知悉当地居民的心理预期，并与当地政府进行友好协商，建议实现补偿标准的透明化，并保障补偿金的及时发放，减缓土地征用对当地居民带来的不良影响。避免因征地补偿标准不明确而产生的项目公司与当地民众的矛盾，促进投资项目的顺利进行。同时，中国投资者应重视当地社区投资共同体的建设，积极履行企业的社会责任，尊重当地的宗教习俗，增强当地居民对于企业和投资项目的认同。具体而言，中国投资者可在缅甸法定节日和宗教节日时主办相应的活动，增进与当地社区居民的情感。还可设立教育基金、救灾基金等基金，切实惠及居民，改善其对于中国企业的认知。

四、中国推动皎漂经济特区建设的路径思考

皎漂经济特区是中缅经济走廊建设的重要节点，加快皎漂经济特区项目的建设，推动皎漂港的开发，有助于加速推动中缅经济走廊的建设。中缅皎漂经济特区的建设虽然取得重大进展，但进一步走向实质建设仍面临多重挑战，如缅甸政局动荡、罗兴亚人民族宗教冲突、COVID-19疫情以及域外大国博弈等。未来，中国在推动皎漂经济特区的建设时，应注重中国投资者海外利益保护制度的完善，通过促进皎漂地区的经济发展为民族宗教问题的解决创造良好的经济条件，帮助缅甸提升公共卫生治理能力，并秉持共商共建共享的原则，积极构建与域外大国的共同利益与契合点，稳步将中缅经济合作走深走实，推动皎漂经济特区建设朝着更加积极的方向发展。

（一）中国推动皎漂经济特区建设面临的挑战

第一，缅甸政局动荡引发的负面外溢效应。缅甸军政府与民盟政府的斗争仍在持续，政治局势复杂，二者博弈的过程中对中国的投资政策可能存在不稳定性。军方接管发生后，缅甸社会治安情况有一定程度的恶化，国内罢工、游行示威活动不断升级，打砸抢烧事件时有发生，中国在缅甸的投资项目面临的政治风险及社会风险不断增大。缅甸军方接管进一步引发了美国等西方国家的经济制裁，美国宣布对缅甸军政府的官员及其家属进行制裁，并将部分与缅甸军政府控制或有财务关系的企业列入制裁名单，其中包括中国万宝矿产等企业，中国在缅投资项目若涉及军方关联的企业与银行，可能遭遇潜在的次级制裁风险。同时，社会的动荡叠加国际制裁等因素，导致缅币汇率持续下跌，严重贬值，侵蚀了中国在缅投资项目的投资收益。外汇购汇成本和难度上升，不利于皎漂经济特区合作项目的正常开展。此外，在缅甸军方接管发生后，美国等西方国家媒体抹黑中国为缅甸军政府提供支持，煽动民众的“反华”情绪，出现抵制中国投资的舆论。缅甸政局动荡导致的一系列问题对中缅经济合作带来一定挑战，进而对中国皎漂经济特区项目的实质建设产生阻碍作用。

第二，罗兴亚人民族宗教冲突问题较为突出。皎漂经济特区地处缅甸若开邦，这一地区因罗兴亚人问题存在较为严重的民族宗教冲突。罗兴亚人问题主要表现为罗兴亚人的公民身份与权利地位长期未得到解决。近年来，若开邦不断爆发武力冲突，如2016年若开邦边防警察哨所遭遇袭击、2017年“罗兴亚救世军”发动了针对警察和平民的恐怖主义袭击等。“罗兴亚救世军”与东南亚伊斯兰的恐怖主义势力存在联系，加剧了该地区的恐怖主义威胁。同时，美国等西方国家以“人权”为由介入该问题，使罗兴亚人问题国际化。缅甸政府采取了一系列措施稳定当地局势， 但时至今日， 罗兴亚人问题仍未解决， 宗教极端势力并未平息， 该地区仍然持续存在发生武装冲突及恐怖袭击的可能，对中国在皎漂经济特区的投资安全构成威胁①。

第三，COVID-19疫情带来的冲击。缅甸的疫情具有较大的不可预见性，缅甸军政府面临着疫情防控和维护社会稳定的双重压力，并将许多精力放在应对民众的抗议活动上，抗疫资源滞后于疫情所需的物资与人力需求。政局不稳定、公共卫生治理体系脆弱、医疗卫生条件落后等因素使得缅甸疫情发展的态势不容乐观②。在疫情严重时期，缅甸大量企业停工停产，中国在皎漂经济特区的项目建设也同样面临停工停产的风险。由于缅甸医疗卫生条件薄弱，在缅甸项目的中国劳务人员面临着健康安全的威胁。同时，为控制疫情采取的出入境限制、检验检疫要求、隔离要求以及暂停航班等措施，对中国劳务人员的轮换及派遣也带来了影响。此外，COVID-19疫情导致缅甸政府收入下降，公共卫生支出大幅上升，政府面临较大的财政压力，可能对皎漂经济特区项目的公私合作项目带来资金问题①。

第四，域外大国博弈竞争激烈。日本、美国及印度等国始终对皎漂经济特区的建设保持高度关注。其中，日本在缅甸经济特区的影响力最大，其参与了土瓦经济特区和迪洛瓦经济特区的建设，日本在这两个经济特区投资项目、投资资金的情况在某种程度上会对中缅皎漂经济特区的合作产生竞争性影响。面对中缅经济合作，以美国为首的西方国家不断调整对缅甸策略，挑拨中国与缅甸关系，以谋取更多的地缘战略利益，如美国等国持续炒作“债务陷阱论”，阻碍中缅经济走廊建设。“债务陷阱论”引发了缅甸政府及民众的担忧，改变了缅甸政府的政策偏好，2018年，缅甸政府缩小了皎漂项目的规模，降低了中国持股比例，“债务陷阱论”也导致部分民众对中资项目的支持与信任下降。印度也希望积极拓展其与缅甸的经济联系与合作，曾提出希望加入皎漂经济特区的建设②。此外，美国、日本、印度、澳大利亚4国已开始推进“印太”战略，大国在缅甸的博弈不断加剧，域外大国的竞争与干预对皎漂经济特区的建设存在一定负面影响。

（二）中国推动皎漂经济特区建设的具体路径

第一，在不干涉内政的前提下，积极推动缅甸局势的缓和，同时加快中国海外利益保护制度的完善。缅甸军方接管所导致的一系列投资风险对中国海外利益保护能够构成重大挑战。一是继续推进中国“一带一路”沿线投资风险预警监测体系的构建，对可能发生的投资风险进行预测及监测，积极护航中国企业在“一带一路”沿线国家的发展，指导中国企业在海外投资的实施、运营和管理。二是强化领事保护、外交保护、执法和安保等海外利益保护措施，尽可能降低中国企业在缅甸遭遇投资损失的程度③。研究和论证外交保护和领事保护对跨国企业的保护标准等问题，更好地发挥外交部和驻外使领馆在保护中国海外法人和公民的合法权益的职能。在缅甸企业与公民遭遇严重威胁时，中国外交部和驻缅领事机关应积极加强与政府的协调与沟通，收集与投资安全密切相关的情报，及早通知在缅甸企业与公民，最大程度地降低中国企业与公民的损失程度。三是推动海外投资保险制度的完善，保证投资者在遭遇投资风险时获得有效的救济。尽快制定《海外投资保险法》，充分发挥海外投资保险业务在跨国企业遭遇政治风险的经济补偿作用。

第二，奉行不干涉内政原则，帮助缅甸推动若开邦地区的经济发展，为解决该地区的民族宗教冲突创造良好的经济条件。以皎漂经济特区建设为支点，推进该地区项目的落实与执行，通过经济发展促进该地区的稳定。若开邦地区的民族宗教冲突很大程度上源于该地区的贫困问题，当地公共资源及就业机会较少且分配不均衡。中国通过推动皎漂经济特区项目的建设，能够带来大量的工作岗位，并为政府带来收入，有助于缓和当地的民族宗教冲突，推动该地区的经济发展，从而为罗兴亚人民族宗教冲突问题的解决提供良好的经济环境④。

第三，深入开展公共衛生合作，帮助缅甸提升公共卫生治理能力。中国应切实帮助缅甸提升自身的公共卫生治理能力，只有缅甸自身有效控制疫情的能力增强，中缅才能更好地开展经济合作。缅甸当前面临着医疗卫生体系和物资保障体系薄弱、医疗基础设施落后、医疗卫生人才短缺等问题。中国应充分运用中国—东盟合作、澜沧江—湄公河合作、大湄公河次区域经济合作等多边平台的合作基金和共享资源，帮助缅甸进行医疗卫生体系及医疗基础设施建设。鼓励中国医疗企业赴缅甸投资，与缅甸当地医药企业合资，推动缅甸医疗用品产能的提升。提供医疗技术指导与交流，开展联合科研活动，帮助缅甸提高对疫病的检测与监测能力，依托医疗机构、医科院校帮助缅甸培养公共卫生人才。

第四，在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下，坚持共商共建共享原则，与域外大国共同参与缅甸经济特区的建设。以更加开放包容的态度，欢迎域外大国共同参与皎漂经济特区合作建设，积极构建各参与方的共同利益与契合点①， 努力维护中国在皎漂经济特区建设过程中的利益，同时也要照顾到其他国家在缅甸经济特区建设中的利益， 实现多方共赢。借鉴日本在土瓦经济特区、迪洛瓦经济特区所取得的发展经验， 推动皎漂经济特区与土瓦经济特区、 迪洛瓦经济特区竞合发展。同时， 应积极加强与缅甸中央政府与若开邦地方政府的政策沟通， 了解政府和民众的现实需求， 稀释缅甸政府与民众对“债务陷阱”等对中国负面舆论的担忧，增强中缅之间的政治互信。并加强与皎漂经济特区民众的人文交流， 在投资过程中关注民生和社会问题，尽可能地让民众受益，认真履行《缅甸经济特区法》的劳工权益与环保要求， 增进当地政府与民众对中国投资的信任，为皎漂经济特区的开发奠定稳固的民意基础。

结   语

对于中国而言，中缅两国的战略关系已提升至中缅命运共同体高度，皎漂经济特区项目的建设正在开展，是深化中缅经济合作的又一亮点。缅甸经济特区法律制度在税收政策、投资便利化、土地使用等方面，为外国投资者提供了一系列政策优惠，但其制度也存在着一定的缺失，包括国民待遇不明确、国有化条款不清晰、土地补偿标准缺失等问题。中国投资者应充分认识赴缅甸经济特区进行投资面临的机遇与挑战。当前国际局势风起云涌，缅甸国内局势的持续动荡、罗兴亚人民族宗教冲突、COVID-19疫情及域外大国博弈等问题给中国皎漂经济特区项目的建设带来了诸多风险与不确定性。对于上述挑战，中国应不断完善海外利益保护机制，以皎漂经济特区建设为支点，推进该地区的经济发展，缓解当地民族宗教冲突，切实帮助缅甸提升自身的公共卫生治理能力，以共商共建共享的发展理念欢迎域外大国共同参与建设，为皎漂经济特区项目的建设营造稳定、安全的环境，促进中缅经济合作不断深化拓展，推动中缅经济走廊转向实质建设阶段。

注：本文为2018年度司法部国家法治与法学理论研究项目青年课题 《总体国家安全观视角下贸易限制措施实施的法律问题研究》（18SFB3050）及2019年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《对“一带一路”沿线国家投资风险监测预警体系研究》 （19JZD053）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 刘    娴）

作者单位：西南政法大学国际法学院

①祝湘辉、范宏伟：《中缅关系70年：“胞波”关系的新陈代谢》，《南洋问题研究》2020年第1期，第14～30页。

②李晨阳、孟姿君、罗圣荣：《“一带一路”框架下的中缅经济走廊建设：主要内容、面临挑战与推进路径》，《南亚研究》2019年第4期，第112～133页。

③代珊瑞、李阳行、祝湘辉：《缅甸：2020年回顾与2021年展望》，《东南亚纵横》2021年第1期，第70～80页。

①Section 44， Myanmar Special Economic Zone Law， 2014.

②Section 2（e）， The Ministry of National Planning and Economic Development， Notification No. （1 / 2015）， Myanmar Special Economic Zone Rule.

③Section 3.5， The Transfer of Immoveable Property Restriction Act， 1987.

④Notification 39/2011 on the Right to Use of Land relating to the Republic of the Union of Myanmar Foreign Investment Law.

⑤中国（上海）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（辽宁）自由贸易试验区、中国（浙江）自由贸易试验区、中国（河南）自由贸易试验区、中国（湖北）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（陕西）自由贸易试验区、中国（海南）自由贸易试验区、中国（山东）自由贸易试验区、中国（江苏）自由贸易试验区、中国（广西）自由贸易试验区、中国（河北）自由贸易试验区、中国（云南）自由贸易试验区、中国（黑龙江）自由贸易试验区、中国（北京）自由贸易试验区、中国（湖南）自由贸易试验区和中国（安徽）自由贸易试验区等21个自由贸易试验区。

⑥1978年起，中国政府确定厦门、深圳、珠海和汕头为经济特区;1984年，中国政府开放了福州、大连和天津等14个大中型沿海港口城市;1985年，闽南三角区、珠江三角区和长江三角区被确定为沿海经济开放区;1990年，中国国务院批准设立上海外高桥保税区，随着开放程度的不断提高，中国国务院又先后设立了跨境工业园区、出口加工区和保税区等。

①王建学：《论我国自贸区改革试验功能的法治化与科学化》，《江苏行政学院学报》2021年第1期，第119～127页。

②许昌：《中国自贸试验区立法模式的法理思辨与实践进路》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第98～104页。

③彭真明、王少祥： 《论中国特色自由贸易港建设的立法

创新》，《海南大学学报（人文社会科学版）》 2020年第3期， 第31

～37页。

①贺鉴、杨常雨：《中国—非洲自贸区构建中的法律问题》，《国际问题研究》2021年第2期，第88～101页。

②《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38号）。

③《财政部国家税务总局关于广东横琴新区福建平潭综合实

验区深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知》（财税〔2014〕26号）。

④陈喆、钟艺玮： 《新发展格局下我国外商投资安全审查制度的进步、局限与完善》， 《國际商务研究》 2021年第4期， 第87～97页。

⑤葛顺奇、沈玉昊：《贸易便利化措施比较及中国自贸区的实践》，《国际经济合作》 2017年第4期，第4～9页。

①Section 75， Myanmar  Special  Economic  Zone Law， 2014.

②廖春勇：《缅甸政局变动的影响及东盟建设性参与》，《和平与发展》2021年第4期，第117～134页;罗圣荣、陈飞羽：《政治转型背景下的缅甸环境政治》，《东南亚研究》2018年第2期，第38～56页。

①周鑫：《藩篱、隐忍与团结：中缅边境缅甸劳工生存机制研究》，《东南亚纵横》2020年第3期，第77～85页。

②曹旭平：《海外投资的国有化风险防范》，《经营与管理》2005年第7期，第18～19页。

①丁丽柏、陈喆：《论WTO对安全例外条款扩张适用的规制》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期，第127～140页。

②保跃平：《脆弱、流动与风险：中缅边境新冠肺炎疫情跨境传播问题研究》，《青海民族大学学报（社会科学版）》2021年第4期，第66～80页。

①马勇、蔡雨欣：《中缅公共卫生安全合作：现状、挑战及前景》，《南亚东南亚研究》2021年第1期，第1～12页。

②彭念：《地缘政治竞争、战略偏好演变与缅甸对华政策》，《和平与发展》2021年第3期，第93～114页。

③李秀娜：《海外利益保护制度的有效性困境及路径探究》，《北方法学》2019年第5期，第97～110页。

④王子昌：《缅甸“罗兴亚人问题”的重构与解构》，《东南亚研究》2019年第2期，第52～67页。

①贺鉴、杨常雨：《新时代中非海洋经贸合作及其法治保障》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期，第43～52页。