结构功能视角下社会组织在基层协商治理中的功能考察*

陈 军

(中共济南市委党校 科社与统战理论教研部，山东 济南 250100)

基层协商治理是协商民主理论在基层治理实践中的具体应用。主要是在镇(街)、村(居)等场域展开的以协商作为主要途径的基层社会治理形式。[1]社会组织协商作为中国特色社会主义协商民主的重要渠道之一，在基层治理中的主体地位和重要作用日益彰显和提升，已成为基层协商治理的重要载体和有力抓手。结构功能理论是现代西方社会学中具有广泛影响力的理论学说，常被用来分析和研究社会现实问题，从该理论出发探讨社会组织在基层协商治理体系中的功能定位，分析其参与基层协商治理的理想、实践与建构状态，有利于更好的实现社会组织在基层协商治理中的功能发挥，对于推动社会治理重心下移，实现国家、社会与公众的良性互动亦具有积极意义。

一、结构功能理论与社会组织在基层协商治理体系中的功能定位

作为现代西方社会学的一个重要理论流派，一般认为，结构功能理论始于孔德和斯宾塞，在古典社会学家中，涂尔干对结构功能理论发展的贡献尤为突出。现代社会人类学家拉德克利夫——布朗和马林诺夫斯基等人在实践基础上进一步发展了该理论。美国社会学家帕森斯为该理论的系统化作出较大贡献，也是该研究领域的代表人物之一，他重视“系统”研究，强调“行动系统”由行为有机体、人格、社会和文化四个系统组成，四类系统分别对应“适应”“目标获取”“整合”“模式维持”四个功能，简称“AGIL”功能分析模式。“帕森斯认为只要把角色预设为行动者对某一位置的行为期待，一定的角色必定在社会结构中发挥一定的功能”[2]，这也是我们进行该理论研究的重要依据。默顿亦为结构功能理论的巨擘，他强调结构功能理论既是解释社会现象的有效理论，也是资料收集的有用方法，强调结构功能理论的经验性，确立了功能分析的具体范式。20世纪80年代中期以来，随着“新功能主义理论”的出现，结构功能理论又重新活跃并成为现代社会分析研究社会问题的重要理论视角。[3]借用结构功能理论，我们可以从结构与功能以及二者之间的关系出发，把某一社会体系看作是具有一定结构的系统，系统各组成部分或要素需要以有序的方式彼此协调和适应并发挥各自相应的功能，这也是系统整体性功能发挥的关键。

从结构功能理论看，基层协商治理体系是社会治理的微观系统，其体系的维持和作用的实现需要系统内各要素或组成部分的“地位—角色”相互协调与依存，也就是说它需要包括党组织、基层政府、乡镇企业、社会组织、基层群众等在内的治理主体各自在体系中发挥特定价值和功能。社会组织作为社会结构的基本构成单元之一，其参与基层协商治理体系的状态是基层协商治理体系健全程度的重要展现和检验标准。特别是在基层协商治理实践中，社会组织需要发挥主体功能，不断适应和协调与其它治理主体的关系，以期实现其与政府和公众等对社会公共事务的协同共治，这是基层治理现代化的主要目标，也是“构建基层社会治理新格局”的关键之举。

在基层治理过程中包括社会团体、民办非企业、草根组织等在内的社会组织已经在承接政府职能、提供公共服务等方面发挥了积极作用，它们的参与有利于国家权力向社会回归，有利于基层公民权益的实现，是传统单一政府治理结构向现代多元共治结构转型的重要体现。但在基层协商治理过程中，社会组织的功能定位尚不清晰，还存在诸多功能“失调”现象。“某种程度而言，基层治理之所以出现结构混乱和失序局面，是因为转型过程中嵌入基层协商治理体系的系统中社会组织协商功能‘缺席’”[4]。所以，需要对社会组织在基层协商治理体系中的功能定位进行再梳理。

(一)民主决策的参与者和推动者

从基层协商治理结构看，政府仍需在基层治理中发挥主导作用，但民主社会的发展同时要求政府在基层治理过程中明晰治理边界、转变政府职能做“有限”政府，这种权力“让渡”或“限制”出现的基层治理领域空白为社会自我管理权力的回归，特别是社会组织参与基层协商治理提供了广泛空间和诸多可能。作为民主决策的参与者，社会组织需要利用自身优势参与政府决策和基层治理，补充和完善基层政府治理职能，包括协商之前议题的征集、发布，协商过程的参与，协商之后的反馈等都是社会组织在基层协商治理实践中参与功能的重要体现。作为民主决策的推动者，社会组织在基层协商治理过程中要积极发挥桥梁和纽带作用，通过政府和公众之间的协调或协商，扩大基层协商治理张力、提升基层协商治理的有效性，这对于规范政府行为，提升政府公共决策的科学化和民主化水平，提高政府公信力等也具有重要意义。

(二)多元利益的表达者和整合者

在基层协商治理过程中，社会组织本身代表一定群体利益，社会组织可通过特定协商渠道直接表达和反映该群体的意见和诉求。此外，社会组织也可以通过发挥自身独特优势，搭建有效协商平台双向沟通政府和民众，或多方联系、沟通不同利益群体，从而实现对不同主体多元社会利益诉求的整合和调节，达到调解利益冲突，实现公共利益最大化的目标。这种整合功能还体现在对政治参与方式的整合，社会组织可通过内部协调，将不同利益群体的诉求以协商、对话等有序政治参与方式呈现，从而推动基层社会治理体系内部实现自我调节，这对于发挥公民政治参与潜力，构建更具包容性的基层协商治理结构，促进基层社会多样性发展并保持有序状态具有积极意义。

(三)协商结果的检验者和落实者

社会组织与政府、企业等社会单元一起构成现代社会的基础，从一定意义上看，社会组织在基层协商治理体系中的参与程度和现实效果，是衡量基层治理体系现代化水平的重要标尺。在基层协商治理过程中，社会组织可利用自身专业性、相对独立性等特殊优势，以第三方立场介入协商过程，扩展协商范围，判断和检验协商结果的实施可能性和落实质量。此外，社会组织不能只做相对独立的“第三方”被动参与基层协商治理，更要立足自身实际积极推动协商进行并促进不同利益群体协商达成一致，也只有通过有效的协商达成并落地，社会组织才可以彰显其在基层协商治理体系中的主体性，获得政府和民众认可的同时提升自身发展活力。

二、社会组织参与基层协商治理功能“失调”的表现及原因分析

当前，随着社会转型加剧，传统的单纯以政府为中心的基层社会治理格局面临深度调整，需要包括社会组织在内的社会基本单元与基层治理体系实现深度有效契合。但通过对不同类别社会组织参与基层协商治理的实践状态分析及社会组织典型个案考察，社会组织在基层协商治理过程中面临结构和功能的“失调”并表现在以下方面。

(一)社会组织在基层协商治理体系中的主体性未得到充分彰显

在基层治理体系中，社会组织与政府等社会单元相比具有天然弱质性，在组织规模、活动能力等各方面都不具备优势。虽然有个别社会组织专业性、组织性较强，意见领袖知名度和影响力较大，但他们往往较为关注公共领域的重大问题和事件，介入基层协商治理过程较少。和基层接触更为紧密的包括志愿服务组织等在内的草根组织往往更加注重承接政府职能和提供公共服务，在代表特定群体意见、整合多元利益诉求、参与推动民主决策发展等方面的功能发挥还不充分。此外，还有部分基层社会组织存在独立性不强，被动依赖政府的问题，有的甚至被政府“掌控”失去自身中立立场。这种基层协商治理中的社会组织主体性缺失，不利于基层社会协同共治目标的实现。

(二)社会组织“嵌入”基层协商治理结构的渠道不畅通

作为基层协商治理体系的基本组成单元，社会组织只有制度化的“嵌入”基层协商治理结构，才能更充分的发挥作用。但从社会组织参与基层协商治理实践的总体状况来看，这种“嵌入”渠道还不够畅通，仅少数地区构建了社会组织参与基层协商治理的制度化渠道，如北京市构建社区、社会组织、社会工作者“三社联动”机制为社会组织在基层协商治理中发挥作用提供了平台。[5]而更多的社会组织在基层协商治理中的参与度是有限的，由于缺少规范的操作流程和制度化的安排，社会组织参与基层协商治理往往是被动根据政府需要，多是在调解矛盾纠纷，解决对立冲突时作为“第三方”临时引入，并且参与主要局限在座谈会、议事会、恳谈会等协商形式，参与的范围相对狭窄且内容单一，存在适应性不强、随意性较大的问题。

(三)社会组织在基层协商治理中的协商民主作用不充分

协商民主的实现程度是社会组织在基层协商治理中发挥功能的关键，作为政府和社会沟通的“桥梁”，社会组织需要从内部对所代表群体的意见表达内容和方式进行协商，也需要同步调节与政府、公众的关系，提升公共话语权。但就社会组织参与基层协商治理实践来看，有的社会组织在内部协商时不能有效整合社会意见进入公共议题，有的协商缺乏公共理性或有序政治参与方式。特别是在同政府协商时，有的社会组织缺乏“制约”政府权力的能力，在选举、权力制衡、监督等基层治理领域社会组织的协商民主作用体现不足，加上与政府部门在协商结果检查验收权平等性上存有差异，社会组织很难发挥在基层协商治理中的落实和验收功能，协商效力也大为降低。

(四)社会组织参与基层协商治理的制度保障不到位

结构功能理论视角下，基层协商治理体系的秩序维护和有序发展需要稳定的环境，而环境建设的关键在于制度和法律保障。目前，社会组织参与基层协商治理的规定散见于各种文件中，尚未形成专门的制度对社会组织参与基层协商治理的程序、形式、范围、保障、结果运用等内容进行明确的界定和规范，实践中也缺少一系列社会组织参与基层协商治理的评估、反馈、信息公开等机制。同其它渠道的协商环境相比，社会组织协商制度建设严重缺乏，不利于社会组织参与基层协商治理的常态化和规范化。

对上述问题存在的原因要辩证看待。一方面，社会组织自身力量仍很薄弱。部分社会组织社会化、法治化、专业化水平不高，在人才、信息、制度建设等方面存在短板。特别是基层社会组织普遍存在规模小、治理结构松散、人才缺乏、资金匮乏等问题，不能满足基层协商治理需要。另外，协商过程中，有的社会组织参与基层协商治理的动力不足，协商意识不够，有的社会组织存在协商能力不足的问题，这些都不利于社会组织在基层协商治理中的功能发挥。另一方面，社会组织与基层政府的关系尚未理顺。有的基层政府认识不到社会组织在基层协商治理中的作用，协商意识尚未建立，不愿或不积极主动让社会组织参与其中；有的基层政府依然以旧思维考量社会组织和基层政府的关系，片面的认为社会组织属于被管理的对象，对社会组织的支持和保障不到位。从诸多危机应对的事件来看，国家对社会组织的不信任态度，总体上以管控为基调的政治思维还在现实中习惯性出现。[6]

三、结构功能视角下社会组织参与基层协商治理的路径探讨

借助结构功能理论分析模式，社会组织在基层协商治理中的功能发挥应从社会组织在基层协商治理体系中的位置与角色、目标达成、与其它主体的关系、良好的作用发挥模式、环境构建等方面进行考量，这也是社会组织参与基层协商治理的现实路径。

(一)社会组织在基层协商治理体系中应自我适应，积极促进目标达成

作为基层协商治理体系的重要主体之一，社会组织需在正确的价值理念引导下加强自身建设，弥补自身专业水平、人才队伍建设等方面的短板，不断提高社会组织组织化、规范化、专业化水平，以更好地适应我国基层协商治理体系。特别要明晰社会组织在基层协商治理体系中的角色和功能定位，既能在党的领导下补充完善政府基层协商治理功能，又能独立开展基层协商相关工作。在基层协商治理过程中，社会组织应以协商民主为目标导向，树立主动协商意识，将凝聚社会共识、培育公共理性、引导公民积极有序政治参与作为协商目标，促进协商民主体系发展。

(二)加强对社会组织参与基层协商治理体系的信任与认同

信任和认同是社会组织参与基层协商治理的关键，良好功能的发挥离不开包括政府在内的其它治理主体对社会组织的认同和支持。特别是我国大量社会组织和原来的政府部门或企事业单位存在千丝万缕的联系，公众对社会组织的认知仍停留在传统视角，对社会组织的认同和接受程度也远低于政府及企事业单位。所以，必须从社会角度加强对社会组织参与基层协商治理体系的信任与认同培养，夯实社会组织参与基层协商治理的群众基础。政府也需要转变思维方式，正确认识社会组织在基层协商治理中的角色定位，为不同类型社会组织在基层协商治理体系中的作用发挥提供空间，同时要支持引导社会组织积极参与基层协商治理实践，提高社会组织基层协商治理的实效。

(三)为社会组织参与基层协商治理提供扶持与保障

政府要为社会组织“嵌入”基层协商治理结构发挥功能提供相关支持。一是重视社会组织培育。政府要积极出台相关政策加快社会组织孵化，加强社会组织专业化细分，尤其是支持和帮助参与基层协商治理实践较多的具有纠纷调解、邻里互助等功能的社会组织发展。二是注意搭建协商平台畅通社会组织参与渠道。要立足地方实际出台社会组织参与基层协商治理实施细则，推动“三社联动”机制广泛应用，搭建“专题协商平台”、“社区协商平台”、“网络协商平台”等专业化协商平台，为社会组织参与基层协商治理提供制度化保障。三是健全社会组织参与基层协商治理机制。需按照协商过程，从议题提出、对话协商、成果运用、保障实施等方面全面构建社会组织参与基层协商治理的提事、议事、理事、监事长效机制，涉及社会组织参与基层协商治理的反馈、评价、信息公开、责任追究等诸多方面，着重解决社会组织参与基层协商治理的议题提出制度化、协商过程程序化、协商结果科学化、协商监督规范化等具体问题。

(四)优化社会组织参与基层协商治理的主体关系和社会环境

社会组织与其它协商民主形式及主体的关系是结构功能理论关涉的重要内容。中国特色社会主义协商民主体系七个渠道的协商均可以由社会组织参与其中，为维持“协商民主体系一体化”的作用发挥，社会组织需要做好与其它协商民主渠道、主体的关系整合，通过主体间互动合作、协同共治，实现社会组织与各主体间的“和谐共生”。此外，要持续优化社会组织参与基层协商治理的社会法治环境。目前，对社会组织管理主要通过登记管理机关和业务主管机关实施，涉及社会组织的法律主要以规范社会组织准入的行政法规为主，存在重入口登记轻日常管理的弊端，不利于社会组织参与的规范化和法治化，需出台专门的《社会组织法》及相关配套法规和规章解决社会组织参与基层协商治理的法治保障问题。