我国职业教育产教融合制度体系构建的若干思考

李海东　黄文伟

摘 要：改革开放以来，我国职业教育产教融合制度建设持续推进，制度的基础建设与框架建设取得了很大成就，但制度的体系建设尚未完成，存在制度边界不清、逻辑不明、协同不畅等诸多问题，难以实现产教融合制度创新成效的最大化。文章在充分分析职业教育产教融合制度体系构建的外部环境与内部机制的基础上，提出通过“夯实基础，划定边界”“提供平台，统一话语”“完善框架，强化协同”“围绕技能，补齐短板”的方式，构建起完备的职业教育产教融合制度体系。

关键词：职业教育;产教融合;制度体系;构建;思考

一、我国职业教育产教融合制度建设的历史、现状与问题

（一）历史与现状

产教融合是实现职业教育人才培养紧跟产业技术变革的必由之路，制度创新是推动职业教育领域产教深度融合的长效机制。从1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》“提倡产教结合，工学结合”，到2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“建立健全产教融合制度”，我国职业教育领域“产”“教”关系从“结合”走向“融合”，从“提倡”走向“制度化”，制度建设的步伐不断加快，总体呈现如下特点：一是基础建设初步完成，以《中华人民共和国职业教育法》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》等为代表的国家法律制度，初步明确了职业教育产教融合的法律地位，夯实了职业教育产教融合的实施基础;二是框架建设不断完善，围绕产教融合工作推进的制度安排（如产教融合型城市、产教融合型企业等）、基于产教融合理念创新的制度设计（如职业教育集团化办学、产业学院、现代学徒制、“1+X”证书制度等）组成了若干个产教融合制度单元，从产教合作办学、合作育人、合作测评等不同层面推动了职业教育产教融合的制度建设，明确了职业教育产教融合的工作方向及实施路径。特别是随着我国职业教育作为一种类型教育定位的确立，职业教育产教融合制度建设更具指向性，富有个性化。

（二）问题

改革开放以来，我国职业教育产教融合的制度建设取得了很大成就，但也存在因制度设计的主体多元，制度涉及的利益相关者众多而导致的制度边界不清、逻辑不明、协同不畅等问题，难以实现产教融合制度创新成效的最大化。如国家发改委、教育部、人力资源与社会保障部门分别牵头设计的产教融合制度中，制度间的逻辑关系是什么？制度间的协同如何保障？不同的制度单元如何构成一个产教融合制度体系？职业教育视阈下的产教融合制度边界又在哪里？即便是同一个主体设计的不同制度单元，也存在制度间的协同问题。解决这些问题，需要我们跳出微观的制度单元视角，从更为宏观的制度体系视阈去思考、去审视。我国职业教育产教融合制度研究的重点，也要在原有的基础建设、框架建设基础上，转向更加重视制度的体系建设。

二、我国职业教育产教融合制度体系的构成方式

制度体系是指不同制度单元之间和同一制度单元内部不同要素之间的关联性，及其与社会环境相互作用而形成的系统，其内在结构强调体系内不同制度单元间的联系，外在关系强化整个制度体系与环境间的互动。职业教育产教融合制度是在制度层面加强职业教育与经济社会的联系、促进教育与产业合作的重要举措，也是职业教育领域内产业界、教育界在彼此融合过程中共同遵守的规定和准则。不同的职业教育产教融合制度单元按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，构成了职业教育产教融合制度体系。职业教育产教融合制度体系与外部环境的互动关系，又强化了作为一个整体的制度体系的边界及相对独立性。我国职业教育产教融合制度体系的构建，要在职业教育的话语体系下，一方面明确外部环境对职业教育产教融合制度体系构建的影响，另一方面理清不同职业教育产教融合制度单元间的逻辑关系，协同不同产教融合制度单元间的作用方式，划定整个产教融合制度体系的边界范围。

三、我国职业教育产教融合制度体系构建的外部环境

职业教育产教融合制度体系与外部环境的互动关系，会丰富一个制度体系的内涵，强化作为一个整体的制度体系的边界及相对独立性。作为与职业教育产教融合制度体系关联度最大的两个体系，产业体系、职业教育体系通过与职业教育产教融合制度体系的能量交换，影响着制度体系的长期构建。作为与职业教育产教融合方式存在密切相关性的技能形成方式，其背后的技能形成制度一定程度上影响着职业教育产教融合制度的生成。此外，在某一历史时期国家关于职业教育的战略安排，也会丰富特定时期内产教融合制度体系的形式与内容。

（一）产業结构的变化带来职业教育产教融合方式的变化

从宏观的产业结构变化视角看，产业结构的变化往往带来产教融合方式的变化，进而影响职业教育产教融合制度的价值取向。以劳动力密集型产业为特征的产业发展初期阶段，产业对技术和设备的依赖程度低，生产主要依靠大量的简单劳动力，职业教育产教融合的价值取向就是“满足职业岗位用人需求”，目标是简单技能劳动力的获取，方式则主要是校企合作开展人才的订单式培养（在这里，较低的技能需求使得企业只需明确用人规格，不必参与人才培养过程），产教融合制度设计的重点放在确保学校围绕企业需求制订专业人才培养方案，开设课程。如1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出，积极贯彻大力发展职业技术教育的方针之一是“使大多数新增劳动力基本上能够受到适应从业岗位需要的最基本的职业技术训练”。随着劳动力密集型产业结构向技术密集型产业结构的转变，以“技术革命的加速和新技术的集群突破”为特点的产业体系，迫使企业加快转型升级和技术创新，职业教育产教融合的价值取向由“满足职业岗位用人需求”转向“引领产业转型升级和企业技能革新”，目标由“简单技能劳动力的获取”转向“技术技能的生成”，方式则由“校企合作开展人才的订单式培养”转向“校企合作开展人才的双主体培养（技术技能培养的复杂性使得企业必须参与到人才培养的全过程，与学校共同开展人才培养）”，职业教育产教融合制度设计的重点则转向“推动校企合作共建技术技能积累创新共同体”。如2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“产教融合、特色办学，同步规划职业教育与经济社会发展，协调推进人力资源开发与技术进步，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套”。

从微观的职业岗位变动视角看，诸如职业岗位的细分、传统职业的消亡及新兴职业的诞生，也会带来职业教育产教融合方式的变化。如随着当前机器人和人工智能的兴起，从事工业机器人及工作站系统的安装与调试、维护与维修、技术与生产管理、服务与营销等工作的高素质技术技能人才需求激增。职业岗位的变化反映到职业教育领域，一方面推动了工业机器人技术等新兴职业教育专业的兴起，另一方面也使得校企共建专业成为职业教育产教融合的重要方式之一，成为职业教育产教融合制度设计的重要指向。如《国家职业教育改革实施方案》提出“强化地方引导本区域职业院校优化专业设置的职责”等。

（二）职业教育体系的特点决定职业教育产教融合的基本特点

1.作为一种类型教育的职业教育具有产教融合的基因

《国家职业教育改革实施方案》明确提出，职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，而作为一种类型教育的职业教育，其与普通教育的本质区别在于，职业教育自带产教融合的基因，包括职业教育要适应产业需求，要以产业与教育的双重需求为其生存发展的社会价值，要以学校与企业联姻的跨界合作作为其协同育人的结构形式等[1]，由此也形成职业教育教学的工学结合、知行合一等特点，这使得职业教育在办学、专业建设、课程教学、教材开发、实训基地建设等各领域的制度设计都呈现产教融合的特点。

2.现代职业教育体系本质上是产教融合体系

现代职业教育体系强调中职、专科、本科到研究生的有机衔接，职业教育、普通教育、继续教育的相互沟通。这种衔接和沟通不仅体现在学历层次的衔接、知识内容的融通，更表现为产业体系内部低端与中高端的衔接、教育链与产业链的融通。以当前我国正在开展的本科层次职业教育试点专业设置为例，其体现的不只是与专科层次职业教育专业的知识内容衔接，更体现为不同层次职业教育所对应的职业岗位的技术技能等级衔接，这使得现代职业教育体系本质上也是不同层级产教对接的产教融合体系。

3.职业教育制度体系本质上是一种产教融合制度体系

从产教融合的视角看，职业教育制度单元本质上是产教融合制度单元，体现出产教融合的制度特性。如我国2019年开始的高职大扩招不仅是纯粹的职业教育招生制度，也是从人力资源供给侧结构性矛盾视角出发设计的一项产教融合制度，即通过高职大扩招，扩大高素质技术技能人才的有效供给，满足区域经济发展要求。职业教育产教融合制度体系的设计，不应脱离现有的职业教育制度体系另起炉灶，而应基于职业教育现有制度，从“人才供给侧与产业需求侧全方位匹配”的视角去构建。

（三）技能形成制度影响着职业教育产教融合制度的生成

技能形成与产教融合是具有同一性但又不完全相同的两个概念，两者的本质内涵、形成方式以及外延相同，产教融合是技能形成的手段与途径，技能形成是产教融合的目的，以技能投资制度、技能供应制度、技能资格认证制度、技能使用制度等为内核的技能形成制度，能为职业教育产教融合制度体系的生成提供良好的外部制度环境[2]，影响着职业教育产教融合制度的生成。

（四）对职业教育的战略安排丰富了职业教育产教融合的内容

《国家职业教育改革实施方案》的出台，进一步明确了职业教育在国家战略体系中的地位，并把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展更加突出的位置。国家对职业教育的战略安排，丰富了职业教育产教融合的内容。如为了更好地服务国家脱贫攻坚战略、推进职业教育精准扶贫，拓展教育与产业双向对接的脱贫机制与脱贫路径，就成为职业教育产教融合的重要内容，也是职业教育产教融合制度创新的重要方向。

四、我国职业教育产教融合制度体系的内部机制

（一）制度单元安排：我国职业教育产教融合制度体系构建的要素

制度单元是构成制度体系的要素，职业教育产教融合制度单元应源于现有的职业教育制度单元及产教融合制度单元。根据当前我国产教融合领域的核心制度文本《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》、职业教育改革领域的核心制度文本《国家职业教育改革实施方案》、职业培训领域的核心制度文本《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》的相关制度安排，及当前我国职业教育正在实施的产教融合重大制度创新，可以认为集团化办学、混合所有制办学、现代学徒制、产业学院、产教融合型行业企业认证、高水平专业化产教融合实训基地认证、“1+X”证书制度、职业技能培训等制度均是当前针对我国职业教育产教融合不同领域的重大创新性制度单元，这些制度单元间的联系，又构成了我国职业教育产教融合制度体系的基本内部结构框架。

（二）制度单元联系：我国职业教育产教融合制度体系构建的结构性难题

如前所述，制度体系内的制度单元不是孤立存在的，而应形成某种结构性联系，组成制度体系的结构性框架。当前我国职业教育产教融合制度体系面临的现实难题，恰恰是制度单元间的联系与协同不足，制度体系的整体性价值取向模糊，从而使制度体系的构建存在结构性难题。

1.制度单元间的协同难题

当前，由于我国产教融合制度单元的设计主体多元，导致制度单元间呈现分割实施而非整体推进的特点，制度单元间的协同难题亟待破解。如国家发改委、教育部、人力资源与社会保障部三方从不同视角分别开展产教融合制度设计，其中，国家发改委基于“产业需求呼唤教育供给”的视角，以需求方为主体开展产教融合制度设计;教育部门基于“教育供给满足产业需求”的视角，以供给方为主体开展产教融合制度设计;人力资源与社会保障部门基于人岗匹配及人力资源二次开发的视角，从需求与供给两个方向同步开展产教融合制度设计。三种不同的制度设计方式带来的制度单元协同推进问题，还需要找到一个共同对话的平台加以统筹。

此外，即便同一个制度设计主体所设计的不同制度单元，也存在制度单元间的协同问题。以教育部门所设计的制度单元为例，一是在产教融合多元主体办学领域，集团化办学、混合所有制办学、产业学院办学等办学制度间的关系没有完全理顺，制度单元间没有实现有效联通。如在职业教育集团化办学过程中，以产业学院为平台和突破口，实施混合所有制办学，推进集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，这是推动我国职业教育集团化办学由虚向实的重要抓手。但由于制度单元间的协同问题，当前并没有融合上述制度单元的指导意见或实施方案。二是在产教融合协同育人及就业领域，现代学徒制、产业学院、订单培养等不同的产教协同育人制度单元应如何协同，还比较模糊。如校企在采用現代学徒制开展协同育人的过程中，如何融入产业学院育人制度，依托校企共建的产业学院设计企业学徒课程、培养学徒师傅、实施企业岗位教学，解决企业学徒岗位不足、企业课程难开等难题，这在当前的现代学徒制实施意见、产业学院运行办法中都没有现成的方案。三是在产教融合精准培养与技能人才评价领域，虽然《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》强调“在开展现代学徒制的专业率先实施‘学历证书+若干职业技能等级证书制度试点”，但现代学徒制与“1+X”证书制度在人才培养中如何协同，现代学徒制专业教学标准与“1+X”证书中的职业技能等级标准如何融合，哪些职业技能等级证书的能力模块可交由企业通过学徒岗位培养的方式开展等，这些制度单元间的协同问题还需要进一步思考。

2.制度单元的整体性价值取向模糊

随着我国产业结构由劳动力密集型向技术密集型转变，“技术进步下的职业技能生成及向现实生产力的转化”就成为产业转型发展对产教融合的重要诉求。然而，我们在很多产教融合案例中看到，校企合作虽然得到了强化，但是合作目的好像并不在于技能生成，而更多偏向于劳动力的获取[3]，产教融合的真实价值取向在某些校企合作实践中被模糊。这在某种程度上提示我们，要在职业教育产教融合制度体系中更加明确“职业技能生成”这一基本价值取向，进而统合各个产教融合制度单元及指导产教融合实践的方向。

五、对我国职业教育产教融合制度体系构建的思考

职业教育产教融合制度体系的构建是一个自适应与他适应同步进行的过程，既要适应职业教育体系的内部运行规律，又要基于外部产业体系及技能生成方式的变化，不断调整产教融合制度体系构建的方向，实现动态的人力资源供求平衡。如果我们将一个制度体系比喻成一幢高楼，那么我们可以通过“夯实基础，划定边界”“提供平台，统一话语”“完善框架，强化协同”“围绕技能，补齐短板”的方式，构建起职业教育产教融合制度体系（见图1）。

（一）夯实基础，划定边界

要夯实职业教育产教融合的法律基础。法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的规范体系。法律所具有的规范性、强制性特点使得其可以成为相关工作推进的重要保障。《中华人民共和国职业教育法》是我国职业教育改革、发展及依法治教的法律保障，同时也是当前我国职业教育产教融合实施的基本法律基础，但该法自1996年制定后便再未修订，其对产教融合的要求也仅停留在“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合”的建议层面，推进方向不清、主体责任不明、实施力度不够，亟须修订完善。全国政协委员、民建广东省委副主委许玲就建议，加快修订职业教育法，确立产教融合的法律责任，以法律的形式明确学校、企业、行业协会等产教融合各方主体的法律责任和义务，规定各级政府推动落实产教融合的法律责任。[4]鉴于法律所具有的宏观性、抽象性、笼统性等特征，在《中华人民共和国职业教育法》对产教融合进行总体性要求及实施主体基本责任划分的补充修订基础上，应进一步完善与《中华人民共和国职业教育法》相配套的下位性的产教融合专门法规和区域法规。

要逐步划定职业教育产教融合的制度边界。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》是我国推进产教融合的重要制度性文件，但该制度主要从“人才培养供给侧和产业需求侧之间的矛盾”视角审视产教融合，并未对职业教育领域内的产教融合制度加以专门设计和安排，也未划定职业教育产教融合的制度边界。为此，应加快制定《中华人民共和国职业教育法》的下位性的产教融合专门性法规，如《职业教育产教融合促进条例》及相应的实施细则，以该条例为依据，确定职业教育产教融合的内容、形式，明确职业教育产教融合的基本制度单元，明晰各制度单元之间的逻辑联系及协同方案，划定职业教育产教融合的制度边界。

（二）提供平台，统一话语

在划定职业教育产教融合制度边界的基础上，针对不同主体开展产教融合制度设计的不同话语体系，建立专门平台，统一与职业教育产教融合制度体系相关的各类话语体系。建议以《职业教育产教融合促进条例》作为不同产教融合制度单元融通的统一平台，通过该条例，立足职业教育的话语体系，统筹不同的制度安排。

（三）完善框架，强化协同

完善职业教育产教融合制度体系的框架，就是立足职业教育的话语体系，从工学结合的教学组织制度、校企合作的技术技能人才共育制度、“专业-产业双集群”的产教融合协调发展制度、多元合作的办学制度等四个层面搭建职业教育产教融合制度框架。[5]职业教育产教融合制度体系内的制度单元设计，均需基于上述框架展开。

強化职业教育产教融合制度单元间的协同。一是在职业教育的话语体系下，实现不同主体制定的产教融合制度协同。如人社部门牵头制定的企业新型学徒制与教育部门牵头设计的现代学徒制，是同一制度框架下的两种技术技能人才培养探索和创新，两种模式只是在培养对象、实施主体、培训模式上有所不同，其核心目的都是提高人才培养质量，提高劳动者技能水平和职业素质，两种模式可以共同推进、相互借鉴、互为补充。[6]现代学徒制可借鉴企业新型学徒制关于学徒补贴标准的具体举措，建立健全学徒的培训投入机制。一是围绕企业新招用员工和新转岗员工群体需求，职业院校与技工院校建立统一的学徒信息平台，和企业一道同步推进现代学徒制和企业新型学徒制;二是对同一主体制定的不同产教融合制度加以统筹协同。以教育部门制定的现代学徒制与“1+X”证书制度的制度单元协同为例，《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》强调“在开展现代学徒制的专业率先实施‘学历证书+若干职业技能等级证书制度试点”，现代学徒制专业教学标准与“1+X”证书中的职业技能等级标准如何融通，哪些职业技能等级证书的能力模块可交由企业通过学徒岗位培养的方式开展等，这些都是制度协同需要考虑的问题。我们可以将“1+X”证书制度中的职业技能等级标准与现代学徒制职业能力分析表比照，分析哪些能力在“职业能力分析表”中有，哪些能力没有。对于没有的能力，确定需要补充的“X”培训课程，从而将学徒岗位能力课程与“X”证书的培训课程融合。

（四）围绕技能，补齐短板

基于“技术进步下的职业技能生成”这一当前我国职业教育产教融合制度体系的整体性价值取向，有必要围绕技能生成及向生产力转化的规律开展未来的制度单元设计，补齐可能存在的制度单元短板。如技能具有岗位生成性规律，职业教育产教融合制度单元设计有必要充分关注企业的职业标准，从企业生产岗位的实际需求出发，围绕工学结合的教学组织制度去设计相关的教师及学生培养（培训）制度、方案、教学模式。又如在细化现代学徒制的制度方案时，特别注意对学徒岗位所需要的能力模块进行分解，强化学徒岗位能力模块转化为教学内容的有效性。在技能向现实生产力转化方面，要不断强化技能人才培养与技术服务的同步性。

参考文献：

[1]姜大源.跨界、整合和重构： 职业教育作为类型教育的三大特征[J].中国职业技术教育，2019（7）：9-12.

[2][5]和震，李玉珠，魏明.职业教育产教融合制度创新[M].北京：科学出版社，2018：19，2.

[3]王星.制造产业升级路径与产业工人技能形成[J].高等职业教育探索，2019（3）：2.

[4]建设社会主义现代化强国 需要千千万万能工巧匠[N].人民政协报，2018-09-04.

[6]桂杰.人社部：企业新型学徒制呈现三大特点[N].中国青年报，2015-08-10（11）.

（责任编辑 陈春阳）

收稿日期：2020-07-26

作者简介：李海东，广东省教育研究院副院长，教授;黄文伟，广东省教育研究院研究员。（广州/510035）

*本文系国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学一般课题“产教融合视阈下产业学院育人模式研究”（BJA180105）的研究成果。