项目制在职业教育经费投入机制中的效用限度与升级路径

彭洪莉 朱德全

[摘要]在职业教育经费投入取得数额稳步增长、模式渐趋成熟、管理走向规范等成效的过程中，项目制的贡献不容忽视。但项目制在职业教育经费投入机制中的效用限度仍有显现，项目制“专款专用”原则，束缚职业院校的经费自主权;项目制“择优立项”原则，触发职业教育发展的“马太效应”;项目制“短期资助”原则，导致职业院校项目实施断裂。因此，项目制再升级成为新时代职业教育经费投入机制改革的必需。为此，未来职业教育经费投入机制改革可以通过放管适宜，以扩容项目制的经费使用空间;通过破旧立新，以提高项目制的资源配置效益;通过刚柔并行，以完善项目制的验收考评标准。

[关键词]项目制;职业教育;经费投入机制

[作者简介]彭洪莉（1996- ），女，重庆人，西南大学教育学部在读硕士;朱德全（1966- ），男，四川南充人，西南大学教育学部部长，教授，博士生导师。（重庆  400715）

[基金项目]本文系2019年西南大学统筹城乡教育发展研究中心重大课题“新时代国家教育政策实施情况的调查研究”之子课题“职业教育政策实施情况调查研究”的研究成果之一。（项目编号：SWU2020003，项目主持人：朱德全）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）01-0029-08

在职业教育治理现代化视域下，项目制作为治理手段之一得到广泛运用，其目的在于“优化职业教育资源配置，强化职业教育质量效益”①。在职业教育领域，项目制主要作为国家进行财政转移支付的一种方式存在。从应然层面来看，项目制在一定条件下具有集中力量办大事、优化资源配置的优势;但从实然层面来看，基于制度实施的不确定性也有一定的效用限度，可能会产生一些预期外的副效应。近年来，项目制作为一种治理方式已成为常态，但在这样一种常态化状态下容易致使专项经费随项目走。已有研究在肯定项目制合理性与先进性的同时，也指出“项目治教”所带来的一些“意外后果”，包括“量化”逻辑、“时限”逻辑、“择优”逻辑的效用限度等。但针对项目制在经费层面的问题，仅是“蜻蜓点水式”地提及项目制致使专项经费使用效率与效益过低。为此，本文尝试将项目制聚焦于职业教育经费投入机制中，基于宏观数据，在厘清项目制加持下职业教育经费投入机制变革成效的同时，详细论证项目制在职业教育经费投入机制中的问题，进而探讨项目制的升级路径，希冀助推职业教育经费投入机制的改革与完善。

一、项目制加持下职业教育经费投入机制的变革成效

自2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》发布以来，我国职业教育经费投入进入高速增长的轨道，并在项目制的加持下，呈现出不断增长的态势。

（一）项目制助推下职业教育经费投入数额稳步增长

根据教育部印发的《2019年全国教育经费执行情况统计快报》，中等职业教育经费、普通高职高专教育经费总投入分别为2617亿元、2402亿元，同比上年增长6.20%、11.25%。根据2011—2019年《中国教育经费统计年鉴》公布的数据，国家财政性教育经费投入占比可谓是逐年攀升，中等职业教育从2010年的71.34%增长至2018年的87.92%，高等职业教育从2010年的46.76%增长到2018年的65.30%，如表1所示。事实上，近年来国家财政性教育经费投入数额与占比均在逐年稳步递增，其中离不开项目制的效益贡献。

自2002年起，“教育部根据国家部委财政预算体制改革的规定开始试行实施‘基本支出预算+项目支出预算的预算模式”②。其中，项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。在拨款模式上，主要分为“基本支出+固定支出”的公式拨款方式和“非固定项目支出”的项目制拨款方式。就非固定项目支出经费而言，国家主要实行项目制管理，即“把每一个特定任务看作是一系列独特的、复杂的并相互关联的、有着一个明确目标或目的、必须在特定的实践、预算、资源限定内依据规范完成的活动”③。在职业教育的财政投入体系中，教育事业费的用途分为个人和公用两类，其中公用部分包括商品与服务支出、专项公用支出和专项项目支出。以2011—2019年《中国教育经费统计年鉴》中全国各级各类教育机构教育经费支出明细为数据支撑，将专项公用支出与专项项目支出之和视作专项经费投入数额，可以较直观而又清晰地看到职业教育专项经费基本呈逐年上升趋势，具体如表2所示。高等职业教育专项经费从2010年的319.9亿元增长为2018年的522.6亿元，可见项目制在职业教育经费数额增量方面贡献突出。

（二）项目制注入下职业教育经费投入模式渐趋成熟

自2005年以来，我国已逐步建立和完善以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。更值得强调的是，近年来中央与地方“分项目、按比例分担的职业教育经费投入模式”也逐步建立，基于项目制的职业教育经费投入模式渐趋成熟。在以地方财政投入为主的基础上，中央政府通过各类项目下拨专项资金以推动职业教育的发展，落实中央在我国职业教育方面的政策目标和管理职责。

国家大力推行各类项目以投入充足的专项经费促进职业教育的发展，职业教育经费投入模式正走向成熟。据统计，2004—2013年，中央财政共投入各类专项资金1113亿元，支持了基础能力建设、示范引领、学生资助、综合奖补四大类职业院校重大项目建设。从教育部和财政部联合实施国家示范（骨干）高职建设项目，到教育部推出国家现代学徒制项目，再到教育部和财政部联合开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）项目，以项目为载体的项目制正助推着职业教育向好发展。以“双高计划”项目为例，除了中央财政通过现代职业教育质量提升计划专项资金对“双高计划”给予奖补支持外，还要求各地新增教育经费向职业教育倾斜，在完善高职生均拨款制度、逐步提高生均拨款水平的基础上，对“双高计划”学校给予重点支持，以确保为项目建设的進一步落实提供充足的资金保障。

（三）项目制驱动下职业教育经费使用管理走向规范

“科学管理使用教育经费”是《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中所提出的明确要求之一，由此“‘谁使用、谁负责的教育经费使用管理责任体系”的建立健全有了新的方向，经费使用管理走上规范化道路。

首先，在加强经费管理方面，资金分配与使用管理逐步完善。例如，福建省自启动实施省级示范性现代职业院校建设工程以来，累计下达资金15.43亿元，并首次采取“分类立项、分类支持、逐年考核、动态调整”的项目管理机制，分A、B两类进行培育，予以差异化经费支持;广东省财政厅在落实2019年现代职业教育质量提升计划专项资金的同时，还明确要求获专项资金的各高职院校加强资金管理，“不得用于偿还债务、支付利息、对外投资、弥补其他项目缺口等，不得从专项资金中提取工作经费或管理经费，也不得用于基本建设，同时接受财政部广东监管局等有關部门的监督”④。就“双高计划”项目而言，各高职院校纷纷制定了相应的经费管理办法。例如，武汉船舶职业技术学院制定了“双高计划”专项经费管理办法，北京电子科技职业学院制定了“双高计划”项目资金管理办法等。其次，在落实经费使用自主权方面，“放管服”机制逐步推进。例如，北京市人民政府办公厅印发的《北京市进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的实施方案》，明确要求“以优化支出结构、强化成本控制、提高使用效益为主线，发挥绩效导向作用，全面加强教育经费投入使用管理”⑤。由此，中央和地方政府倡导的“花钱必问效、无效必问责”的经费使用管理理念正在逐步形成，通过全面落实管理责任、改进管理方式、提高使用绩效以及增强管理能力实现简政放权、放管结合和优化服务，建立和完善职业教育全方位、全过程、全覆盖的经费使用管理制度。

二、项目制在职业教育经费投入机制中的效用限度

根据2011—2019年《中国教育经费统计年鉴》公布的数据，中央和地方政府多为公办职业院校提供财政经费支持，并在财政经费的分配上主要以生均经费投入为指标，按生均拨款标准对职业院校进行资金支持，其次是利用专项经费对职业院校予以支持。就国家专项经费拨款而言，主要以项目制为主。“‘项目制的核心在于中央用‘项目的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者”⑥，其中“项目”是指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。事实上，这种“保运转”的专项经费，不仅对职业院校高质量、特色化发展的激励作用有限，其“专款专用”“择优立项”和“短期资助”等原则还凸显出内在的效能性、外在的效益性以及时序的长效性不足等问题。

（一）项目制“专款专用”原则，束缚职业院校的经费自主权

项目制的分级运作机制表现为，首先由上级政府（如中央政府）通过“发包”，推动地方政府主动参与国家政策落实行动，然后由地方政府（如省市级政府）通过“打包”整合各种资源，以项目制形式分配到属地内地方，最后由基层组织或团体（如城县乡镇学校、企业）“抓包”引进资源，参与项目制以实现自身发展。项目制对于职业院校的发展在短期内具有显著推进作用，但审视其长期以来的激励作用发现存在衰减效应。反思项目制设计本身，其所存有的一个问题是，各单个项目总是严格遵循“一事一议”“专款专项”的原则，施以严格的目标管理、过程控制和结果检验，对于基层组织而言经费使用自主权相对有限。

政府在专项经费投入上的“放管服”落实不到位，将直接导致职业院校经费使用自主权受限，从而间接导致地方政府与行业企业缺乏办学活力、职业院校缺乏发展空间。项目制为满足国家对专项经费的使用监管，以项目为载体，严格遵循自上而下的既定项目评价标准，使项目资源按照评价指标得分进行分配。由此，对于评估指标的过分看重使得部分职业院校将精力和资源集中于指标建设，忽视职业院校内部的发展规律，即职业院校的内涵式发展。因此，项目制的运行和监管逐渐偏离设计初衷，在科层制的财政管理模式干预下，存在地方政府“不作为”或“过度作为”的负向影响。事实上，对于庞大规模资源的再分配，项目制“整块给”的特征虽在一定程度上弥补了生均拨款制的“碎块化”问题，但也凸显了“管得死”的问题。因此，项目制急需再升级，允许合理调配和转移，以增加经费使用的灵活性。此外，在其受众方面，也不能仅仅集中于少数优质院校，应同时兼顾到在项目竞争中处于劣势的职业院校。

（二）项目制“择优立项”原则，触发职教发展的“马太效应”

“在项目治理框架下，高职院校和国家的关系从传统单位制的行政隶属关系转变到项目治理下的资源依赖关系。”⑦囿于项目的自然约束属性，我国职业教育经费投入机制也逐渐形成了“主体依赖”，中央政府“发包”、地方政府“打包”和职业院校“抓包”成为职业教育经费来源的主要途径。这种经费投入方式理应属于需求约束型的资源配置方式，具有一定的激励效应。但上级部门在分配项目时，需要项目试点单位具有较好的平台基础，于是职业院校纷纷花大力气争取，容易引致资源分配异化，虽然是无意识的行为，但一定程度上也加剧了职业院校之间的两极分化。

项目制的特点在于有明确的目标、特定的要求和精准的指标，能够通过激励、竞争等市场元素进行资源分配。同时，项目制也依托具体项目进行资源分配，“每一个项目都以某一具体问题为指向而非以单位整体进行资源配置与建设”⑧。基于此，职业院校为了自身的发展前景不得不对国家所提供的优质资源展开激烈争夺;此外，职业院校若想获得某项目资源及经费支持，也需要通过项目申报的形式进行。由此，不可避免地导致一些职业院校进行“唯项目”的功利主义竞争。项目制在不同层次、水平的职业院校之间所产生的影响不同，高层次、高水平学校更易申请到项目，获得专项经费，形成正向循环，而低层次、低水平学校则相反。虽然这符合项目制设计的初衷，即发挥其市场性的公平竞争效应，但在实践层面却难以确保其竞争的公平性。例如，公办类比民办类职业院校更易中标，发达地区比欠发达地区的职业院校更易中标。因为中央在对专项转移支付资金设立标准时，要求地方政府有相应的配套资金和资源，即项目要求以自投入能力为申报前提，这一要求在现实中造成了“能者恒能”“强马多吃草”的“马太效应”。

（三）项目制“短期资助”原则，导致职业院校项目实施断裂

承前所述，项目制专项经费的资助依托于项目这一载体，职业院校欲争取专项资金发展职业教育，则需通过项目申请、项目批复、项目实施、项目验收等全过程。由此，项目进而成为专项经费载体，引发职业院校间的竞争。职业教育项目制虽然是国家对专项资金拨款的一种财政转移方式，但由于所依托的载体——项目本身具有周期短的属性，使得专项经费时效短暂。长期以来，国家专项经费的拨付使用有时限，即规定有明确的起止时间。就职业教育示范校（骨干校）项目而言，教育部、财政部采取按年度分批次滚动立项的办法，将每个项目的建设期限定在3年。考虑到职业教育发展的客观规律，3年甚至是5年的项目建设周期稍显短暂。因为项目一旦停止，必然致使专项资金断裂，缺乏专项资金的支持，项目很难继续开展下去，由此导致职业院校项目实施中断。

无论是从项目制的理念，还是项目制的实践来看，项目制似乎从其诞生之初就携带有“短、平、快”的基因。但项目制并不是时效必然短暂，关键是如何达成与职业院校发展的结构性融合。尤其是后项目时期，在专项资金退出后，考虑项目制可持续的问题十分重要且必要。另外，职业院校也不应甚至不能拘泥于“项目制悖论”，即在专项资金退出后不再持续实施项目。一方面，要解决项目制短期资助的时效问题，需要从根本上对项目设计进行优化;另一方面，职业院校作为承接项目的主体，在项目运行的整个过程中必须以自身发展为立足点。事实上，任何制度皆会因其自身设计的短板而具有不同程度的效用限度，项目制当然也概莫能外。因此，“发包”部门、“打包”单位以及“抓包”主体，都不能只追求短期的目标，而应放眼于未来，规避项目制的效用限度以及不利于职业教育发展的非理性行为。

三、项目制在职业教育经费投入机制中的升级路径

项目制是一定历史和环境条件下的产物，它既是生成的，也是创造的，为此项目制发展才是硬道理。项目制虽在职业教育经费投入机制中表现为专项经费的投入，但绝不是国家在职业教育领域“为了加大投入而加大投入”。如果项目制在职业教育经费机制改革道路上仅表现为形式和量的变化，而没有质的发展，也就丧失了其创新与升级的意义。在职业教育经费投入体系中，专项经费的来源主要是中央和地方财政，由此项目制再升级所要重点关注的不是专项经费筹措的问题，而应是专项经费使用、配置和监管的问题。

（一）放管适宜：扩容项目制的经费使用空间

长期以来，我国教育管理格局主要是采取“管、评、办”三位一体模式，职业教育也不例外。国家通过投入一定的专项资金激励职业教育发展，这一定程度上为职业教育提供了发展动力，但因在专项经费投入中未能下放足够的管理权与使用权，导致职业院校没有充足的办学自主权。缺乏充足自主权的职业院校为了完成项目任务和各项指标，迫于现实压力往往无法按照学校发展需求与规律高效率用好专项经费，从而实现学校办学质量和发展学校办学特色的提升。因此，急需扩容职业院校专项经费使用的自主空间，实现经费管理自治，以促进职业教育的内涵式发展。

政府既要适当让渡权力，活化职业教育经费使用，扩容专项资金使用空间;还要规范职业教育经费管理，加强专项资金使用效益。与义务教育和高等教育经费监督相比，政府对职业教育经费监督的缺位问题较为突出。因此，政府除了要赋予职业院校一定的经费使用自主权外，还需要加强对职业教育经费的审计监督工作，促进职业院校健全财务管理制度，从而使得经费投入能够真正花在“刀刃”上，保障经费投入的使用效益，并对浪费、贪污等各种使用不当行为予以严惩。

具体而言，一是国家要建立职业教育经费欠债问责机制。以高等职业教育为例，课题组经调研发现，部分省份没有为地方高职院校“双高”建设提供专项资金支持，这表明需要国家建立高职院校“双高”建设经费欠债问责机制，追究地方政府相关部门当事人的法律责任。二是要规范中央财政“横向”和“纵向”转移支付机制。以“双高计划”项目为例，中央财政对地方财政的高职院校所下拨的“双高计划”项目专项资金，从中央财政“纵向”转移支付给地方财政之后，地方政府应直接转拨给高职院校，避免地方政府对“双高计划”项目资金的过多干预。

（二）破旧立新：提高项目制的资源配置效益

项目制作为国家财政性教育支出的一种方式，相较于生均拨款制，其市场性与竞争性特征的确有助于激发地方政府以及基层职业院校的办学积极性。市场以经济效益为第一行为逻辑是必然的，但政府需兼顾经济效益、教育公平和社会发展。我国当前的资源配置大体上属于“国家中心”模式，政府的拨款机制是“综合定额+专项补助”。“帮助弱者，促进公平是公共财政下政府的重要职能。”⑨因此，在资源配置方面，政府要强化目标管理，在利用项目制的市场性与竞争性提高资源配置效率的同时充分保障其效益，以助推职业教育的向好发展。要确保实现项目制的再升級，政府需要有“破旧”与“立新”的作为。

首先，政府的“破旧”作为主要体现在：要将项目制的资源配置重点从“以物为主”调整为“以人为主”。作为一种资本性支出的专项经费投入，项目制和其他类别的教育经费支出一样，主要在于“以物（项目）为主”，而非“以人（学校）为主”。基于此，在项目设计初期，政府就应尽可能地站在发展职业教育事业的角度，做出科学合理的规划，使得专项计划、执行、监督和反馈等环节均能服务于职业教育的发展需求。

其次，政府的“立新”作为主要表现在：一方面，要规避横向层面市场所引发的项目制“择优”限度，确保项目制式的专项经费投入服务于大多数职业院校的发展。政府不能依附“纯指标”，“一刀切”式地进行项目制的资源分配，要有意识地规避项目资源分配的分化现象，破除强者更强、弱者更弱的“差序格局”。另一方面，要尽量避免过度干预，合理分配项目制的管理权限。基于国家治理的视角，项目制不仅是一种专项经费投入机制，也是国家、社会乃至个人建构决策和开展行动的一种战略思维。因此，项目制要超越项目本身的治理方式，政府要将项目制所赋予的事权、财权进行合理分配，最大限度地促进教育公平，努力实现“办好人民满意的教育”的目标。

（三）刚柔并行：完善项目制的验收考评标准

项目制的运作逻辑和行动框架不只是行政化的自上而下式分配，而是在某些特定领域和公共事项上，通过市场化的自下而上式竞争，双向结合形成的分级运作体系。项目制依托项目实现建设目标，科学决策、稳步实施和客观评价是项目从设计到运行再到验收得以持续推进和成功完成的关键保障。通常来说，项目制的设计蓝图和考评标准在国家制定的政策文本方面有所体现。就考评标准而言，其中不乏项目制的刚性评价指标。事实上，尽管项目制的刚性标准有利于专项化的资源配置、财政资金运行以及项目结果评价，但仅有刚性的量化标准一定程度上会导致承接项目的职业院校忽视学校自身发展需求，一味迎合项目评价指标，背离项目制促进学校特色化发展的初衷。有鉴于此，柔性标准与刚性标准共存、并行是项目制的又一再升级路径。

首先，项目制离不开刚性标准。没有可量化的刚性指标，项目制的本原意义不复存在。在诸多国家所发布的具体项目文件中，量化的刚性指标条件是项目管理办法中所不可或缺的，各部门、学校可直观地依循文件刚性标准进行项目申请、运行与管理。

其次，项目制也需要辅以柔性标准。项目制对于促进职业教育发展而言，最重要的不是职业院校对国家政府项目的立项申请，而是项目的切实有效运行。在职业院校开展项目的过程与国家政府验收项目的结果中，柔性标准的效用得以彰显。对专项资金的投入，要规避项目制“短期资助”的问题，可以对相应项目的运作时限适当柔化;对专项资金的管理，要确保真正促进职业教育的发展，原则性、模块化的柔性标准不可或缺。实际上国家对于专项资金的管理正在不断努力改进中，但总体上，对于项目制的验收考评标准而言，刚性与柔性标准仍不够完善、也未实现协同并进。为此，各相关部门还需要做出更多的努力。

目前，我国职业教育正进入“提质培优”的新阶段，而要推动职业教育的内涵式发展，始终离不开对职业教育经费投入机制这一课题的探讨。完善的经费投入机制是职业教育发展与改革的基本保障，专项经费作为职业教育经费投入中最重要的类型之一，对于职业教育质量提升而言更是不可或缺。承前所述，项目制在职业教育经费投入机制中取得了一定的变革成效，推动了职业教育经费投入数额的增长、投入模式的成熟以及使用管理的规范。但与此同时，也不能忽视其所存有的效用限度，要注意规避项目制“专款专用”“择优立项”“短期资助”等原则对职业教育发展所产生的副效应，从而充分发挥项目制经费的特有优势。另外，还要注意寻求和实现项目制的再升级，从经费使用空间、资源配置效益以及验收考评标准方面下功夫，切实推进职业教育经费投入机制改革。

[注释]

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②熊进.高等教育治理的“项目制”及其可能风险[J].教育发展研究，2016（Z1）：58.

③许锐.我国公办高校事业经费拨款模式改革[J].宁波大学学报：教育科学版，2008（6）：97.

④广东省财政厅关于安排第二批2019年现代职业教育质量提升计划专项资金（高职部分）的通知（粤财科教〔2019〕38号）[Z].2019-06-05.

⑤北京市人民政府办公厅关于印发《北京市进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的实施方案》的通知（京政办发〔2020〕16号）[Z].2020-05-13.

⑥黄宗智，龚为纲，高原.“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？[J].开放时代，2014（5）：144.

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