职业教育质量第三方评估机制的现实问题及其化解

[摘要]职业教育质量第三方评估机制是落实职业教育管办评分离体制改革的基础。第三方评估机制在推进职业教育治理体系现代化建设、提升职业教育产教融合力度以及激发职业院校办学活力方面具有重要的现实价值。然而，在现实中，第三方评估机制制度供给不足、法律法规缺失、评估人员专业能力和水平有限以及评估机构独立性不强等问题，在一定程度上消解了第三方评估机制的权威性。为此，要化解第三方评估机制的现实问题，需要政府转变职能，加大制度供给力度;国家要积极出台合法法规，为其提供法律支撑;第三方评估机构要加强人员队伍建设，提升专业能力和水平;职业院校要更新评估理念，第三方评估机构要提升自身独立地位。

[关键词]职业教育质量;第三方评估;机制;评估主体;路径

[作者简介]柯昌林（1977- ），男，湖北鄂州人，湖南司法警官职业学院，副教授，硕士。（湖南  长沙  410131）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）01-0056-06

随着国家治理能力以及治理体系现代化建设进程的不断推进，管办评分离的体制改革已经成为我国新时代教育改革的主题。职业教育质量第三方评估机制是独立于政府评估和职业院校自我评估之外的第三种评价模式，其是由专门的第三方社会评价机构秉持中立的原则对职业院校办学质量开展的评价活动。在实践中，职业教育质量第三方评估机制也在不断推进，形成了几类典型的评估模式，积累了一定的经验。但整体而言，我国职业教育质量第三方评估机制的发展现状与制度预设依然有较大的差距，在现实中遇到了一定的障碍和困难。这些困难的出现，既有制度所限，同样也有第三方评价主体自身的原因。职业教育质量第三方评估机制是一种与评估对象没有直接关系的评价模式，但由于职业教育办学体系的复杂性，使得其常常因为制度的不健全或是规范的缺失而无法充分发挥作用。因此，我们需要正确认知职业教育质量第三方评估机制的实践困境，分析其困境及成因，进而为化解现实问题提供针对性的解决思路。

一、职业教育质量第三方评估机制的价值体现

（一）第三方评估机制是构建现代职业教育治理体系的重要路径

推进职业教育治理体系现代化建设，并不仅仅是政府简政放权就能实现的，也不是扩大职业院校办学自主权就能实现的，而是需要深入推进职业教育的管办评分离。作为社会参与职业教育评价的重要形式，第三方评估机制因其有专业性、中立性、客观性等优点，能够推进职业教育评价制度的进一步完善，也能够在一定程度上提升职业教育治理体系的现代化建设水平。具体而言：第一，在评估主体方面，职业教育质量第三方评估机制注重行业企业、社会中介组织、科研部门、社会组织的参与，其在制度设计方面，就已经将职业教育管理、办学和评价三大主体进行了分离，进而避免了管、办、评的同质性。第二，在评估理念上，职业教育质量第三方评估机制始终秉持的是客观、中立的理念，其评估过程独立于政府与职业院校之外，不仅可以淡化传统评估模式的行政色彩和政府干预，还能实现评估与管理、办学的过程分离。第三，在评估方法上，职业教育质量第三方评估机制注重发挥中介机构特别是来自于职业教育行业内的专家、学者的独立作用，推进了职业教育质量评估从过去的行政权威主导向专业权威主导转移，实现了评估方式的现代化转型。第四，在评估功能方面，职业教育质量第三方评估机制构建了政府、职业院校、行业企业、科研机构等多元主体合作的参与模式，既实现了多方参与评价的制衡性，同时也确保了多元主体参与的协同性，能够在一定程度上提升评估的真实性。因此，职业教育质量第三方评估机制是推进职业教育管理从行政主导向多元主体分权治理的转型，是倡导多元主体协同参与的纽带，进而是推进职业教育治理体系现代化建设的一种较好的路径。

（二）第三方评估机制推进了职业教育产教融合和校企合作的深度

职业性是职业教育质量评估的基础和逻辑起点，而职业性本身是内嵌于行业企业之中的。职业教育质量评估不能脱离职业和职业性的要求，必須遵守产教融合和校企合作的基本规律。因此，吸纳行业企业参与职业教育质量第三方评价是提升产教融合力度的一种方式。长期以来，我国是行政主导的管理和办学体制，使职业教育质量评估缺乏合理的监督和分权机制设计，与职业教育办学有着密切关系的行业企业被排除在评估机制之外。行业企业在这个过程中缺乏足够的话语权，致使其无法参与职业教育办学全过程，也就无法发挥其作为办学主体和评价参与者的职能。职业教育质量第三方评估机制，其制度设计的核心就在于要将职业教育评估权、监督权、反馈权更多地交给行业企业和社会组织，充分发挥这些主体在评估、监督以及反馈中的作用，将行业技术规范和职业岗位标准纳入评估指标，以破除职业院校人才培养过程与产业发展脱节的弊端，提升职业教育产教融合、校企合作的深度。

（三）第三方评估机制可以充分激发职业院校办学活力

改革开放40多年来，我国以政府简政放权为核心的行政体制改革取得了明显的成效，职业院校作为职业教育资源配置的主体，其地位得到了一定程度的提升，但在政府评估机制下，职业院校是被动的评价对象，参与评估的空间和机会是极为有限的。职业院校迫于评估的现实压力，往往将更多的精力放在各种“材料”的准备上。面对政府评估机制的问题，职业教育质量第三方评估机制的主要目标就在于构建一个管理、评价相分离的体系，通过充分调动行业企业、科研部门、社会中介组织的参与积极性，将政府评估的权力转接过来，实现政府管理与评估过程的分离，进而解决政府集管理和评估于一体的问题。第三方评估机制在实施过程中，注重突出职业院校的主体地位，评估主体与职业院校的地位是平等的，是一种合作式的伙伴关系。第三方评估主体在开展评估活动过程中要尊重职业院校的意愿和办学自主权，在认同职业院校办学特色和办学优势的前提下，通过协商合作来强化职业院校的办学质量意识。

二、职业教育质量第三方评估机制的现实问题

（一）第三方评估机制的制度供给不足，政府放权有限

近些年来，尽管我国各级政府出台的很多政策文件肯定了职业教育质量第三方评估机制的地位，但这些政策文件多是宏观指导，缺乏具体的、实质性、可操作性的规定，导致第三方评估权力来源及实施过程较为模糊。从政策依据看，实践中实施的职业教育质量第三方评估机制只是政府授权或政府委托的一种形式，而不是一种直接来源于法律且独立于政府之外的权力体系，无法独立行使评估权。造成此种局面，从表面上看，缺乏足够的制度支撑是第三方评估机制无法获得实质权力的原因，但仔细深究，其根源还在于政府的放权不足。换言之，由于政府职能转变的有限性以及未能彻底放权，使得第三方评估机制无法获得真正的权力。这就导致了实践中的第三方评估机制有较强的行政化色彩，很多第三方评估主体并不是真正的第三方，其独立地位无法得到保障，评估的中立性和专业性有所缺失。由此，第三方评估机制要落实，还需要系列的制度设计来完善。

（二）第三方评估机制的法律法规缺失，缺少有限的法治监管

法律法规的保障是赋予第三方评估机制法律合法性的基础，对第三方评估机制的运行非常重要。就我国当前的现状看，第三方评估机制虽然有政策上的合法性，但并没有相关的法律法规支撑。从长远看，缺乏法律支持是对第三方评估机制合法性的一种消解。因国家层面法律法规的缺失，造成了评估过程、评估方式的不规范。为了弥补法律依据的缺失，部分地方政府出台了相应的地方性法规或政府规章，对第三方评估机制的运作做了一定的规范。例如，北京市政府出台了《关于委托第三方机构开展教育评估监测工作暂行办法》、山东省政府出台了《山东省第三方教育评价办法（试行）》等。但这些地方出台的规范性文件大部分属于地方政府规章，法律位阶较低，效力和强制性也比较弱，加上这些规范性文件对第三方评估机制具体操作规程等问题规定得不够详细，也无法为职业教育质量第三方评估机制运作提供太多的法律支持。在我国现有的教育法、职业教育法中，并没有相关的条款和规定来对第三方评估机制做出规定，更没有对第三方评估主体资格、评估主体与评估对象的关系和权利义务做出规范。从最近几年全国人大常委会发布的立法规划看，并没有将教育第三方评估机制纳入其中，相关法律的出台依然需要漫长的等待。正因如此，评估时政府干预的情况时常存在，使得第三方主体对自身的权力属性、运作存在疑问，也在一定程度上降低了第三方评估的社会公信力。

（三）第三方评估人员短缺和评估能力不足，影响了评估的专业性

权威性在很大程度上来自于专业性。专业性水平的高低在一定程度上影响机构组织运行的过程。毫无疑问，专业性是职业教育质量第三方评估机制的核心要素，一旦这个要素缺失，其评估过程的科学性和评估结论的权威性就会受到质疑。职业教育质量评估活动是一项综合职业、职业性及教育教学过程的评价认定工作，对评估主体的资质、专业人员的素质和水平具有较高的要求，但我国第三方评估体系发展比较滞后，评估人员短缺，评估的专业性、权威性尚不成熟和完善。事业性质的评估机构其评估人员多是政府部门、科研部门、普通高校、高等教育研究机构和高职院校的管理者、研究者、教师，而来自行业企业的专家、技术人员较少。他们虽能应付职业院校的评估管理工作，但因缺乏足够的专业评估知识和技能，对专业性的评估明显力不从心。同时，市场上独立运作的第三方评估机构虽中立性和独立性较强，但因缺少事业编制或参公编制，加上薪资待遇不高，无法在短期之内吸引具有评估专业知识和受过评估技能训练的人进入，特别是对行业企业人员缺乏足够的吸引力。就实践而言，不论是事业性质的第三方机构还是社会独立运作的第三方机构，由于缺乏行业企业人员的参与，这些评估机构所能够运用的评估方法、技术还是普通教育评估的那套方法和技术。即便是有部分专业的教育评估机构，其也没有能力制定出一套适合于不同职业院校的通用评估标准。可见，评估人员专业性不足及评估机构能力的缺失，也会在很大程度上削弱第三方评估机制存在的正当性，影响其获得社会认可的机会。

（四）职业院校的认知思维僵化，第三方评估主体独立性不足

職业院校作为第三方评估的对象，其认知思维对第三方评估的实施有直接影响。从现有的评估实践看，职业院校并不热衷于第三方评估，对第三方评估机制的价值、意义和作用的认知不到位。职业院校在面对第三方评估的过程中，通常采取的是消极应对策略，认为是政府部门强加的任务，对第三方评估主体提供的信息、数据有隐瞒或造假的情况，未能将第三方评估作为改善自身办学质量，促进自身发展的动力和依据。职业院校对第三方评估机制的认知思维和僵化的态度，主要是受到了职业院校管理体制的影响。职业院校出于自身利益考量，不愿意社会第三方主体介入其办学过程和办学治理中，对第三方评估主体采取了一定的抵制心态。另外，我国第三方评估主体自身的独立性不足，也影响了职业院校的态度。我国职业教育质量第三方评估服务多数属于政府购买服务范畴，政府部门通过招标的形式来获得第三方评估对职业院校开展服务。尽管开展第三方评估活动的主体有很多属于法律意义上的社会组织和民间机构，这些评估机构的性质有从公共事业单位向群众组织过渡的色彩，但如果仔细分析这些民间机构和社会组织的历史脉络、隶属关系、管理体制等内容，就不难发现这些机构依然带有强烈的半官方色彩。除了体制上对政府部门的依赖之外，在资金来源上，第三方的民间机构、社会组织也难以维系自身的独立性。因为第三方评估机构所依赖的经费来源是从政府处获得购买评估服务的报酬，在评估资金、活动经费等方面受制于政府部门，难以摆脱政府对评估活动的影响。

三、职业教育质量第三方评估机制危机的化解路径

（一）各级政府部门要加快职能转变，强化对第三方评估机制的制度供给

职业教育质量第三方评估机制的制度供给不足，实际上与教育主管部门简政放权力度不大等有直接关系。由此，各级政府特别是教育主管机构应该加快职能转变，合理界定自身角色定位，凸显服务本质。