构建管办评分离的我国高等教育评价法律体系

魏海峰

（合肥职业技术学院 马克思主义学院，安徽 合肥 238000）

高等教育评价对高等教育发挥着导向、激励、改进和鉴定等重要功能，高等教育评价越来越受到重视。2020年10月，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》。在深化新时代高等教育评价改革的背景下，管办评分离已经成为我国高等教育改革的重要议题。构建相应的高等教育评价法律体系是推进管办评分离改革的重要步骤。

一、我国现行的法律体系及其与高等教育评价的相关内容

（一）宪法

全国人民代表大会制定宪法。我国现行宪法虽没有提到高等教育评价权，但是规定我国的一切权力属于人民，所以可以推知高等教育评价权也属于人民。宪法规定国家发展高等教育。发展高等教育离不开高等教育评价，换言之，对高等教育进行评价是发展高等教育的应有之义。

（二）法律

全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。与高等教育评价有关的法律有《中华人民共和国高等教育法》《职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》。《中华人民共和国高等教育法》规定，高校应当建立自我评价制度，教育行政部门可以自己组织专家或委托第三方专业机构对高等教育进行评估。《职业教育法》规定，国务院教育行政部门对职业教育进行统筹管理，县级以上地方各级人民政府对本行政区域内的职业教育进行督导评估。《中华人民共和国民办教育促进法》规定，教育行政部门及有关部门组织或委托社会中介组织对民办教育进行办学水平和教育质量的评估。由此可见，法律赋予了高校和政府对高等教育的评价权，但是对评价的权责和界限并没有具体规定。

（三）行政法规

国务院制定行政法规。与高等教育评价有关的行政法规有《高等教育管理职责暂行规定》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。《高等教育管理职责暂行规定》规定国务院国家教育委员会评估高等学校的教育质量，在国家教育委员会指导下国务院有关部门会同有关地方政府对高等学校对口专业的教育质量进行评估，省级人民政府对本地区内的高等学校进行教育质量的评估。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定教育行政部门、劳动和社会保障行政部门定期组织和委托社会中介组织对民办学校的教育质量、办学水平进行评估。由此可见，在政府组织的高等教育评价中，国务院教育行政部门和省级人民政府对高等教育均有评价权。

（四）部门规章

国务院各部门、各委员会、审计署等制定部门规章。与高等教育评价有关的部门规章有《普通高等学校教育评估暂行规定》和《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》。《普通高等学校教育评估暂行规定》规定高校教育评估的组织实施主体是各级人民政府及其教育行政部门。《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》规定国务院教育督导委员会办公室组织评估。学校填报数据、省级教育行政部门实施、国务院教育行政部门总体评估。评估内容包括办学基础能力、“双师”队伍建设、专业人才培养、学生发展和社会服务能力五个方面。依托现代信息技术和相关数据进行评估，在全国范围内实行统一的评估标准、统一的评估程序。由此可见，高等职业院校适应社会需求能力评估已经实现了统一评估主体、统一评估标准和统一评估程序，但是普通高等学校教育评估尚未实现上述三个统一。

（五）地方性法规

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。部分地区制定有与高等教育评价有关的地方性法规，如上海市制定了《上海市高等教育促进条例》。《上海市高等教育促进条例》规定：高校应当建立教育质量、办学水平的自我评价制度，市教育行政部门应当对本市地方高校教育质量、办学水平、效益进行评估，市教育督导部门对高等教育质量、高等教育发展状况进行评估。目前全国大部分地区尚没有制定与高等教育评价有关的地方性法规，更没有专门性的高等教育评价地方性法规。

（六）地方政府规章

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民政府和广东省东莞市与中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市等四个不设区的市人民政府制定地方政府规章。部分地方政府制定有与高等教育评估有关的地方政府规章，如云南省人民政府制定了《云南省教育督导规定》。《云南省教育督导规定》规定教育督导机构对教育质量、教育发展状况进行评估。目前，大部分地方政府尚没有制定与高等教育评价有关的地方政府规章，更没有专门性的高等教育评价地方政府规章。

二、我国高等教育评价法律体系存在的问题

（一）法律确认的高校自我评价和政府评价没有实现管办评的分离

“所谓‘管办评’分离指的就是我国高等教育体系中政府的行政管理权、高校的自主办学权以及社会机构的教育评价权这三个职权的相对分离”［1］。高等教育管办评分离改革的目的是划清政府、学校、评价机构的权利义务关系，突出各主体的独立性［2］。现行法律体系确认的高等教育评价有政府组织的评价和高等学校的自我评价。对政府教育行政管理的考核以及对高校自主办学的考核往往以这两种评价为依据。高校是办学主体，如果高校的自我评价关乎自身利益，那么高校的自我评价就易于歌颂成绩、隐藏缺点。政府是高等教育的行政管理主体，如果政府组织的评价影响到政府政绩的考核，那么政府组织的评价也易于寻找亮点、忽视问题。现行法律确认的第三方评价是受政府部门委托的评价，本质上仍然属于政府评价，评价没有独立性。评价机构基本上隶属于教育行政部门或者公办高等院校的事业单位，如隶属于教育部的教育部高等教育教学评估中心；隶属于省级教育行政部门的上海市教育评估院、江苏省教育评估院、辽宁省教育评价事务所、广东省教育厅教育发展研究与评估中心、江西省高等教育评估所，等等；隶属于西安交通大学的中国西部高等教育评估中心，隶属于北京理工大学的高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所，隶属于杭州电子科技大学的中国科教评价研究院，等等。这些评价机构从隶属关系看天然不具有独立性，其评价可以作为政府行政管理或者高校自主办学的内部参考，但是不能作为对政府行政管理或者高校自主办学的外部考评依据。从权力的良性运转角度来说，任何主体的行为都要受到监督，评价是监督的基础，评价必不可少，高校的办学行为、政府的行政管理行为都要受到监督，这个监督必须是外部监督才会真正有效。但是我国高等教育的独立第三方评价机制在法律层面还没有建立起来。

（二）法律没有对民间机构的评价进行规范

民间评价机构不隶属于政府和高校，具有独立性。现阶段国内民间机构对高等教育的评价主要集中于发布大学排行榜，如艾瑞深研究院、深圳市网大教育服务有限公司、广州日报数据和数字化研究院等会定期发布中国大学（包括高职高专）排行榜。这些机构通过高校排名的方式对高等教育进行评价。“大学评价或者排行多以提供信息服务为主要目的，借助量化的指标评价办学质量，在一定程度上为社会甄别优质高等教育资源提供参考。”［3］这种评价方式简单明了，是一种比较性评价，满足了学生选择高等院校、社会机构选择教育合作方的需求。但是高校排名结果饱受争议，存在着信息缺乏透明度、评价标准不统一、潜规则盛行、指标不科学等问题。民间机构的评价虽然不具有行政上的强制效力，但是评价结果一经发布，对于高等院校社会声誉却有影响。目前，民间机构的高等教育评价行为尚缺乏法律规范。我国第三方教育评价缺乏层次性，评价标准缺乏差异性，评价指标不够科学，缺乏相应的法律保障［4］，有必要对高等教育民间评价进行立法规范。

（三）法律对评价的内容和方式缺乏具体规定

现行法律对高等教育评价缺乏具体规定，立法空白点较多。在《中华人民共和国高等教育法》《职业教育法》《教育督导条例》中虽然有关于教育评估的内容，但是只是原则性的、概括性的规定，对评估的具体内容及方式没有规定。《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》虽然对评估规定得比较详细，但是仍然有很多空白点，在评估权利义务的分配、评估争议的处理、监督机制、责任的认定、法律责任等方面缺少具体规定。

三、构建基于管办评分离的我国高等教育评价法律体系

（一）高校自我评价法律体系

高校掌握着自己办学的最全面的信息，其他评价主体往往依据高校公布的信息进行评价，高校的自我评价是其他主体评价的基础。高校要对自己公布的信息的真实性负责，高校自我评价也要讲究合理性、科学性。“建立高校自我评估制度是高等院校反省自我、完善自我的重要途径，高校内部自我评估价值不仅仅在于保障高校内部教学工作，更有利于促进我国教育质量和教育水平与国际接轨。”［5］高校的自我评价权是高校自主办学权的重要体现。要确立高校的自主办学权，就要在法律上把高校自我评价权确立下来。立法主体要独立于行政部门，把高校的自我评价与政府组织的评价区别开来。现行的《中华人民共和国高等教育法》关于高校自我评估的规定为：高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。这样的规定很笼统，没有涉及具体的评价内容、方法、程序、法律责任等。建议由全国人民代表大会或者其常委会制定专门的高校自我评价法，统一全国高校的自我评价，地方人民代表大会及其常委会可以根据地方特点制定高校自我评价的地方性法规。

（二）政府行政评价法律体系

目前，我国高等教育的行政评价法律体系较为完备，法律、行政法规、部门规章、地方政府规章都有涉及。评价主体基本上是各级教育行政部门。这样的制度设计使得部分高校的主管行政机关与组织实施评价的行政机关是重叠的，管与评不分。 笔者建议在国务院设置一个统一的高等教育行政评价机构，这个机构隶属于国务院，与各级教育行政部门相对独立。这样的制度设计能够使得评价相对独立。由于高等教育评价与高等教育督导密切相关，《教育督导条例》已经将高等教育的督导权力赋予教育督导机构，所以笔者建议将高等教育的行政评价权也赋予教育督导机构。但是只能赋予国务院教育督导机构，不能赋予地方教育督导机构。高等教育的行政评价权不宜赋予地方教育督导机构，因为地方教育督导机构在地方政府领导下开展工作，而地方政府是部分高校的行政管理主体，地方教育督导机构的评价易受到地方政府的干扰；另外，各个高校在全国范围内都具有竞争关系，用全国统一的机构和统一的标准进行评价更能保证评价的客观公正性。

（三）第三方评价法律体系

民间的高等教育评价机构独立于高校和政府，可以作为独立第三方对各高校的办学、各级政府的教育行政管理进行评价。“国际经验表明，确保第三方评估机构的独立性，首要原则是保障其法律地位。”［6］法律要对民间高等教育评价机构及其评价行为进行确认和规范。

1.立法层次

由于赋予高校自我评价权、政府行政评价权的法律层次都较高，所以为了保障民间机构的评价独立于高校自我评价和政府行政评价，高等教育民间机构评价法的立法层次也要足够高，以防止利益冲突时，民间机构的独立评价权得不到保障。为了让民间机构高等教育评价法得到贯彻落实和适应各地具体情况，地方各级人民代表大会或者其常务委员会也需要制定相应的地方性法规。

2.评价主体

法律要对民间高等教育评价机构的性质、设立条件、机构名称、资质等级、经营范围、权利义务等进行规定。民间高等教育评价机构应是独立主体，相对于高等院校和政府部门，其在机构设置、人员编制、经费来源、职责权限等方面要独立，形成对高等院校、政府主管部门的监督，实现管、办、评分离。

3.评价内容

法律要对民间机构的评价内容进行授权和引导。现在的民间评价机构热衷于发布综合性的大学排行榜，但是高校实力是由多方因素组成的，相同因素间才具有可比性，因此分类评价更具科学性。第三方评估机构可以对高校学生素质、硬件设施、师资力量、管理水平等进行分类评价，也可以分专业对高校进行评价；还可以对政府教育行政管理进行评价，不仅评价现状，还可以评价进步速度。

4.法律责任

法律应规定相关的法律责任及其认定规则。民间评价机构应公布其数据的来源及其评价依据，要对其使用的数据的真实性负责。对于突出的问题，要综合使用刑事责任、民事责任、行政责任进行追责。杜绝民间机构肆无忌惮的乱评行为。

四、结语

高等教育管办评分离的改革，要求高校、政府、社会各司其职，高校自主办学、政府行政管理、社会教育评价形成良性循环。但是现实中高校、政府也会对高等教育进行评价。我们要做的不是禁止高校、政府的评价，而是要对高校评价、政府评价、社会评价的性质、作用进行区分，对评价进行规范。高校的自我评价是高校自主办学的方法之一，不能作为国家对高校和政府的考评依据；政府评价是行政管理的方法之一，可以作为政府对高校的考评依据，但是不能作为国家对高校和政府的考评依据；社会评价是第三方评价，可以作为国家对高校和政府的考评依据。构建基于管办评分离的我国高等教育评价法律体系，就是从法律上对三种评价加以定位，防止缺位、错位、乱位；就是从法律上对三种评价加以规范，防止不评、假评、乱评。