论人民政协在国家治理中的作用机理和机制创新

张祝平 郑晓丽

（1.浙江水利水电学院，杭州310018；2.浙江经贸职业技术学院，杭州310018）

国家治理现代化是建设社会主义现代化强国的重要基础性条件，也是一项事关国家长治久安、人民幸福根本福祉的重大顶层设计和战略安排；人民政协是具有中国特色的制度安排、是国家治理体系的重要组成部分，具有多元、合作、民主、协商等特质，与国家治理体系在制度架构上高度契合，在实践中互嵌互构。人民政协从成立开始，就在国家治理中发挥独特作用，体现出了其他政治组织不可替代的治理优势，深刻地助推了中国特色社会主义国家治理现代化的进程。进入新时代，人民政协在国家治理中的地位更加突出、优势更加凸显、作为空间巨大。发挥好人民政协在国家治理中的作用，一方面，要紧密切合人民政协是 “国家治理体系”的历史与法理逻辑，充分彰显 “我有你没有、我能你不能”的制度和平台优势，以协商形成治理共识、以监督推动治理落实、以参与提高治理成效、以合作提供治理保障；另一方面，要主动适应全面深化改革的要求，紧紧抓住加强思想政治引领、广泛凝聚共识这个中心环节，既完善自身制度，又促进国家治理现代化制度体系的完善。尤其是要立足抓基层、强基础、建机制、促规范，注重抓好基层政协专门协商机构建设，推动政协协商与基层协商的有效衔接，着力推进 “民主协商体系”向 “国家治理体系”的发展转型。

一、参与国家治理：人民政协的内在规定和建构逻辑

（一）历史依据和法理逻辑

现实是历史的延续，历史是现实的根源。在人民政协的发展演变历程中，始终坚守 “统一战线组织”这一固有的性质定位，不忘为国履职、为民尽责的初心使命，维系着团结，发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用，成为活跃于国家政治生活、扩大对外交往，促进国家安全、经济建设、文化发展、社会稳定的重要积极力量［1］。中国改革开放后，邓小平基于对中国民主党派的新判断——“都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”，对人民政协在国家治理中发挥作用作出了清晰的定位，即 “调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德、群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗”［2］。尤其是1982年宪法对人民政协参与国家治理的问题作出了明确的规定，即 “中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”［3］。这实际上就为人民政协持续在国家治理体系中发挥作用提供了最高的法理依据①。同样值得重视的是，2006年2月中共中央颁发的 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出，“必须大力加强人民政协的工作，充分发挥人民政协的作用”，包括民主党派和无党派人士在人民政协的作用、人民政协组织的界别作用和政协委员在履职中的主体作用，这就进一步夯实了人民政协参与国家治理的理论基础、政策依据和制度保障［4］。面对改革开放新情况、新动向、新问题，人民政协充分发挥 “三大优势”，切实推进 “三项职能”建设，在改革开放新时期国家治理体系建设中发挥出了 “加速度”“压舱石”“定盘星”的重要作用［1］。推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代全面深化改革的总目标，广泛动员各方面力量参与国家治理，加速形成统一领导、多元共治的强大合力，是人民政协历史作用的正确延展，也是新时代人民政协参与国家治理的重要任务。

（二）制度依据和价值逻辑

国家治理现代化根本在于国家治理体系的现代化，即在党的领导下建构一整套紧密相连、相互协调，与国家现代化发展方向相适应的制度体系，主要包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排等［5］。显然，这是一项宏大的系统工程，它不只是一整套的规则，也不只是一种活动，而是一个持续的互动过程；这一治理过程的基础不在于控制，而在于有效地协调，以实现公共利益的最大化［6］。人民政协作为专门协商机构，其最核心的功能和价值就是商以求同、协以成事，与国家治理现代化的结构特征和性质使命高度契合。从现代化进程中的国家与社会关系这两个维度看，人民政协作为专门协商机构是国家治理体系中的主体性要素，是推进社会主义协商民主的有效载体，是协商多元治理主体和激发社会活力的最广泛的统战组织；从构建新型党政关系的维度看，人民政协作为专门协商机构是国家治理体系中的重要载体，尤其是人民政协的党派合作性，使得执政党的领导核心作用和参政党的政治优势与作用，在专门协商机构这一平台上相辅相成，以合作、共存、共赢为基本价值取向，共同致力于充满活力的中国之治；从国家、社会、政党三个维度看，人民政协作为专门协商机构是国家治理体系中的专门协调平台，通过体制、机制确保各界依法有效参与国家事务管理，促进多元治理主体之间职责权限的合理分工以及秩序与活力关系的动态平衡［7］。而这些也恰恰是衡量一个国家和地区治理现代化水平的重要方面。党的十九届四中全会指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”［8］综合上述，显而易见，人民政协作为专门协商机构，在制度设计上由各党派、社会团体、民族、宗教以及社会政治、经济、文化生活领域的各界代表组成，体现了中国特色国家治理和协商民主的内在特征、价值逻辑，充分发挥其积极作用，是推进国家治理体系建设的可行路径。仔细分析，其作用机理亦清晰可见，即人民政协作为专门协商机构集中彰显中国式民主独特优势，依其独特的功能定位和制度安排，维系和促进政协系统、政权系统、社会系统以及包括个人和市场在内的环境系统的良性互动，形成各项政治制度在国家治理中的综合效能；特别是专门协商机构通过制度化、专业化协商优势在国家与社会之间建立起一个具有动态平衡和广泛联合能力的体制，吸引社会各界人士以合法、非竞争的方式纳入国家治理轨道，进而推进社会主义民主制度优势更好地转化为国家治理的效能［7］。

（三）现实依据和实践逻辑

习近平总书记强调：“只有实现对中国这样超大型国家的良好治理，才能保证长治久安，确保‘两个一百年’奋斗目标如期达成，实现中华民族伟大复兴的中国梦。国家治理还要实现现代化转型，只有实现科学治理、民主治理和依法治理，国家治理才能走出中国历史上治乱循环的周期律，迈上持续稳定繁荣之途。”［9］当前，全球治理体系深刻重塑，我国社会的主要矛盾也已发生了根本性变化，利益分配格局高度复杂，全面深化改革的攻坚任务十分艰巨，国家治理的难度不断加大。在此背景下，如何更好运用制度优势应对风险挑战，协调各方利益冲突，激活治理各主体新活力，优化和提升治理效能，是人民政协和国家治理体系共同面临的时代课题，都需要通过现代化来回应错综复杂的国际国内形势带来的治理挑战。因此可以说，发挥人民政协作为专门协商机构的作用和推进国家治理体系建设，是处在同一时间维度内的共同性问题，具有共同的现实依据和实践逻辑——以坚持和完善中国特色社会主义制度为目标、以解决新时代出现的新问题为导向、以不断构建起现代化制度体系为特征的国家治理民主的发展转型过程［10］。同时，在共同致力于解决关系国家持续稳定繁荣的共性问题的过程中，人民政协作为专门协商机构与国家治理体系既互为前提，也相互作用。一方面国家治理体系建设要以完善社会主义协商民主体系为前提，同时国家治理体系的现代化转型又为推进协商民主高质量发展创造新空间；另一方面，社会主义协商民主制度优势的彰显要以国家治理体系为支撑，同时以专门协商机构新优势扩大有序的政治参与又是国家治理体系的活力所在，也是推进国家治理现代化发展的应有之义和必然之途。可以说，二者之间具有天然的机理连通性。

二、合作协商治理：人民政协在国家治理中发挥作用的着力点及其优势

（一）凸显人民政协的协商主业，促进中国特色民主政治制度优势转化为治理效能

“协商”是人民政协七十多年来一以贯之的主责主业，是人民政协参与国家治理的重要方式。在新时代，人民政协被确定为专门协商机构，综合承载政协性质定位，是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵［11］，鲜明地标识了人民政协在我国政治体制和国家治理体系中的职责地位，凸显了人民政协“我有你没有、我能你不能”的专属特质和独特优势，意味着人民政协不仅是一个协商民主的平台，还将进一步 “专”出特色、“专”出质量、“专”出水平，更加凸显 “专门协商”这一主责主业。在实践中，充分发挥专门协商机构的协商优势，可以促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，有力促进中国特色民主政治的制度优势转化为治理效能。从国家政治制度体系看，人民政协是实行多党合作和政治协商制度的重要形式和专门机构，依托专业协商机构平台优势，无论在重大决策作出前、在重大工作推进中，还是在防范化解重大矛盾风险上以及在改革发展成果共享上，都可以更好地集中各党派、各方面的智慧，凝聚各党派、各方面的共识，促进决策的科学化、民主化，提高施策的有效性，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，不断激发新型政党制度的价值功能和治理效能。从人民民主制度安排看，人民政协是社会主义协商民主的实现形式和专门机构，在实践人民民主方面，以专门协商机构 “专”的优势，示范带动各种形式、各种层次协商民主的广泛发展，推动形成既“畅所欲言、各抒己见”、又 “理性有度、合法依章”的良好氛围，有助于构建收集民意、汇集民智、服务民生、凝聚民心的完整工作链条，更好地将 “有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的社会主义协商民主制度优势转化为治理效能［12］。

（二）推进政协协商向基层延伸，助力打造共建共治共享社会治理新格局

人民政协来自人民，与基层群众有着天然的联系，从党的治国理政方式看，人民政协就是中国共产党联系群众、实现领导的重要方式和协商理政的专门机构。充分发挥人民政协作为专门协商机构的专业优势、组织优势、人才优势和联系社会各界群众的优势，通过丰富载体、设置话题、构建机制等方式，推进政协协商向基层延伸，既能让政协协商与百姓 “面对面”、与民意 “零距离”，不断增强协商的开放度、参与面，形成众人的事情由众人商量的秩序和氛围；又能有效地将专门协商机构嵌入基层治理中，促进和实现政协协商与基层治理的 “全时衔接”，有利于把各方面人员有序参与纳入基层治理结构中，促进人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设，也利于 “让协商民主真正进入寻常百姓家”，全面加强基层协商民主建设，进而推动基层群众由 “张嘴发牢骚”向 “理性求共识”转变，基层治理由 “干部说了算”向 “大家商量办”转变［13］，切实增进基层社会治理的有效性，不断提升百姓的参与感和获得感，夯实社会治理现代化的基础基石。从各地的实践来看，发挥专门协商机构助推社会治理现代化的作用还包括：推进协商民主立法，促进社会治理的规范、有序；提升委员协商素质，增强社会治理的效果和作用；创新协商民主平台和方式，扩大社会治理的深度和广度等［14］。上述如此，使问题解决的过程可参与、可协商、“看得到”，以累积党委政府的公信力，把社会公众吸引过来、参与进来，更好地团结在党的旗帜下，共建社会治理共同体，共同参与地方社会治理和国家治理、共同享有治理成果。

（三）彰显双向发力优势作用，以协商民主成效提升治理现代化水平

人民政协自始就是一个集统战组织、多党合作和民主形式于一体的政治协商机构，始终处于凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分［15］。党的十八大后，人民政协作为专门协商机构的定位正式确立，“突出专门协商机构特色，彰显 ‘双向发力’优势作用”成为人民政协新的方位使命。实现 “双向发力”，就要依托人民政协作为党的专门协商机构的特点和优势，既要建言资政，更要凝聚共识，通过加强思想政治引领，切实做好搭平台、用平台的工作，把建言资政和凝聚共识贯通融合起来，双向发力，真正让人民政协制度优势转化为治理效能［16］。在建言资政方面，人民政协依托不同的协商主体，在具体实践中逐步形成了全体会议整体协商、常委会会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商等协商民主形式，还有如“请你来协商”“民生圆桌会”、网络议政、双周协商座谈会等形式的建言资政平台，渐趋常态化、规范化、品牌化，成为了新时代人民政协沟通思想、建言献策、协调关系、凝心聚力的重要渠道，都体现出了更高的专业化水准。建言资政的内容涉及国家治理和社会民生的各方面、各环节，建言大多都有较高的政策水准，多能精准发力，具有比较普遍的参考价值。在凝聚共识方面，作为专门协商机构，人民政协的性质定位决定了其在 “举旗帜、抓引领”方面有着天然的优势，能以团结作为凝心聚力的纽带、以民主为发展指向，在同一性和一致性中求得交心、交融，在多样性和差异性中求得交锋、交流，构建起专门协商机构汇智聚力多维格局［17］，共同致力于扩大协商民主成效、提升国家治理现代化水平。

三、从协商之治转向中国之治：人民政协的自我完善与机制建设

（一）强化党的绝对领导，完善两个 “民主平台”沟通机制

“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心就是中国共产党。”［18］发挥人民政协作为专门协商机构在国家治理体系中的作用离不开党的领导，要全面落实 《中共中央关于加强新时代人民政协党的建设的若干意见》，做到 “哪里有政协委员哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥。”［19］通过健全完善政协党的组织、以党建促基层协商平台建设和探索建立基层政协工作联络站等方式，在根本上实现 “党的组织对党员委员、党的工作对全体委员‘两个全覆盖’”的目标。同时，各级党委要围绕落实好 “广泛商量”治理理念，在发展社会主义民主中发挥好统揽作用，着力推进两个 “民主平台”有效沟通机制的建设，积极开创以 “选举制、票决制”民主为特征的人民代表大会这一 “根本政治制度”与以 “协商式、参政式”民主为特征的人民政治协商会议这一 “基本政治制度”之间的互通、互促。这两个 “民主平台”在我国政治生活中有不同的性质、不同的职能作用和不同的法律地位，但二者统一于中国共产党的领导，统一于中国特色的社会主义民主实践中。既分工协作、各司其职，又互为补充、相辅相成，“政协决策前协商、人大表决作决策、决策后政府执行”已经成为党领导国家治理的重要经验。在党的领导下，进一步完善两个“民主平台”之间的沟通，无疑有助于提高中国特色社会主义民主政治的效率和效果。目前来看，各级 “两会”召开时，政协委员列席人民代表大会，听取和讨论政府工作报告及其他有关重要报告，政协也邀请同级人大的负责人列席全体会议的开幕式和闭幕式，已成惯例。目前的关键是如何深入推进实质性的沟通交流。综合相关理论和实践成果，笔者建议，一是要持续探索推进人民政协参与立法协商的机制。即在人大行使立法职能表决前，能采取多样化的形式与政协协商，充分发挥专门协商机构在立法协商中的优势作用，同时明确立法协商的重点、范围、方式和功用定位，并建立起规范化、制度化的协商程序，提高协商的实效性；二是要持续探索建立推进沟通协商实质化的机制。比如，在人大行使关系国计民生、重大人事安排、重大财政支出等重大事项表决前，能采取多样化的形式与政协协商；在 “两会”同步的情况下，可以安排更多时间让政协委员参与对政府工作、法检两院、财政预决算等方面的实质性讨论，让 “参政议政”名至实归，把 “协商于决策之前和实施之中”落实做好，促进 “两个民主平台”保持动态平衡、优势互补，使之在国家治理体系中 “一加一大于二”的效果更加凸显［20］。

（二）推动协商民主体系建设，健全各种协商渠道互动衔接机制

党的十八大以来，习近平总书记提出了许多关于协商民主建设的新思想，其中关于协商民主建设的核心内容就是要推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系；并且系统规划了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等七种主要协商渠道，明确要求将协商民主全面嵌入党和国家治理的重大决策过程和日常治理过程［21］。显然，协商民主不等同于政协，政协也不等同于协商民主，政协协商只是协商民主中的一种形式。但是，人民政协作为专门协商机构，把统战组织、政治协商机构、发展民主重要方式、国家治理体系的重要组成部分、有中国特色的制度安排的性质定位整合落实到了工作职责要求上，为实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一提供了专业平台和重要渠道。同时，根据政协章程相关规定，人民政协可以根据中国共产党、人民代表大会常委会、人民政协、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，对国家的大政方针和有关问题进行协商，也可建议上列单位将有关重要问题提交协商［22］。这就意味着人民政协具有不同于其他协商形式的双重属性——既是协商平台的提供者、又是协商活动的组织者，这也就为加强政协协商与其他协商渠道的衔接配合提供了实践的理据。人民政协作为专门协商机构，要充分发挥自身优势和特色，加强与党委、政府工作的有效衔接，促进不同协商渠道之间的融合和协商民主体系的整体性联动，以求在衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高政协协商助推国家治理现代化的实效。针对如何加强政协协商与各种协商渠道的衔接配合，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》已经作出了比较系统的制度设计，关键在于如何落地落实。比如，在加强与政党协商的衔接配合方面，可以通过加强民主党派与政协专门委员会的联合调研、以政协渠道向党委报送民主党派和无党派人士的意见建议、举办好重要协商会议和活动，组织党委领导同志与民主党派和无党派委员进行直接协商等方式来实现；在加强与政府协商的衔接配合方面，推进提案办理协商，建立交办、办理、督办提案协商机制是已经反复实践、行之有效的方式；在加强与基层协商和社会协商的衔接配合方面，按照 “不建机构建机制”的理念，可以通过建立政协委员基层联络站 （工作室），支持政协委员积极参与乡镇、街道及村 （社）、企事业单位的协商，以及通过邀请新社会组织参与政协协商等方式来推动政协协商向基层延伸、向社会组织开放，增强各种协商形式的整体合力［23］。

（三）搭建广泛商量平台，拓宽国家治理的社会参与机制

习近平总书记指出，“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”［24］推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持以人民为中心，让人民更多地参与国家事务，这就需要不断创新民主协商方式，搭建广泛协商平台，拓宽国家治理的社会参与机制。一是要更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，总结推广创新各地成功实践的 “请你来协商”“微协商”“有事好商量”等平台，让委员有更多的机会、更多的平台、更多的载体行使话语权，努力营造和谐有序的良好协商氛围；同时，还要创建有效载体，做好委员真知灼见和协商成果的上下传导。二是要因时因势积极稳妥探索推进政协委员遴选方式、构成和界别设置优化调整等方面的改革创新，不断扩大政协委员的覆盖面。特别是要主动适应推进基层社会治理现代化的需要，适当增加基层一线委员包括相对弱势阶层委员的数量。一方面使基层声音能更好地向上传导，一方面也使党的决策部署能更好地向基层社会传导，更好地把社会群众团结起来，有序地参与到国家治理中。三是要按照专门协商机构要求加强和改进县级政协工作，把搭建平台作为主要工作方式，健全政协协商面向基层的机制，努力实现政协协商与基层协商的有效衔接，推进 “广泛商量”方式由“专家咨询型”或 “群众参与型”逐步转向 “专家型+群众性”的 “复合式商量”方式，积极做好“让政协走进群众、让群众走进政协”的工作，既畅通基层群众利益诉求表达的渠道，又传播阐释党的政策主张，引领基层群众坚定不移地 “听党话、跟党走”。

（四）聚焦党委政府决策部署落地落实，完善人民政协民主监督工作运行机制

构建完善党和国家的监督体系是推进国家治理现代化的关键环节。人民政协肩负民主监督的主要职能，在党和国家监督体系中具有独特的政治监督地位。一方面，要认真落实中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，着力在健全知情明政机制、协调落实机制、办理反馈机制和权益保障机制上下功夫，建立起政协民主监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督有机结合、协同推进的工作机制，力求形成监督合力［25］；另一方面，作为专门协商机构的人民政协要致力于在 “专”上下功夫，包括 （1）提高委员主体的专业化履职能力，强化专业化载体、搭建专业化平台、优化专业化服务，紧扣党委政府工作重点、难点和群众关心的热点，结合自身所能有计划、有重点、有载体、有成效地开展监督活动；（2）在推进政协协商向基层延伸中用好各种协商议事平台和工作载体，积极探索基层政协民主监督的新形式新路径，精准及时反映最基层老百姓的心声，确保政协民主监督不走样、不流于形式；（3）探索符合新时代特点的新技术、新载体与政协民主监督工作的有效融合，既短平快地及时反应监督中发现的问题，又扩大政协民主监督的宣传效果。此外，还要准确把握政协民主监督的特征，坚持问题导向和协商特色，做到平等交流、直言相谏，以理服人而不强加于人，力求使被监督的对象闻过则喜、闻者足戒，有则改之、无则加勉［25］。

（五）突出委员主体作用，完善双向发力工作机制

聚焦完善国家制度和治理体系，在建言资政和凝聚共识上双向发力，体现了我国社会主义民主政治的独特优势，是人民政协事业在继承中发展、在发展中创新的生动实践。汪洋主席多次强调，人民政协工作要双向发力，一方面要畅通渠道、完善机制，创新形式、提高质量，引导各界委员有序表达意见诉求，积极建言资政；另一方面要协助党和政府多做解疑释惑、宣传政策，凝聚共识、汇聚力量，理顺情绪、化解矛盾的工作，最大限度统一思想、凝心聚力［26］。如何完善机制？首要在于构建起有利于突出委员主体作用的机制，在凝聚委员的共识上下功夫。要把委员本职和委员履职有机结合起来、把委员专长和专项协商有机结合起来、把委员单位和委员个体作用有机结合起来、把加强党建工作与引导中共党员委员发挥作用有机结合起来，形成 “以协商为载体、以委员为依托”的双向发力工作机制［27］。其次，认真落实全国政协关于完善建言资政和凝聚共识双向发力的制度、程序和机制的要求，着力在专门协商机构的专业化建言资政上下功夫。一方面要在围绕找准建言资政的切入口和结合点上建机制，把提出议题是否聚焦、反映情况是否准确、分析问题是否深入、提出建议是否具体作为评价建言资政水平的标准，着力体现出 “建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处”的优势，促进高水平建言资政与发扬民主、凝聚共识的有机统一；另一方面，要围绕完善成果应用建机制，包括加强党对政协工作的领导机制、党委政府与政协之间的沟通机制、促进党员委员在双向发力中发挥表率作用的激励机制、党员领导干部委员与党外委员联系制度和谈心谈话制度，以及加强政协同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的有效沟通联络机制等，着力推动建言资政和凝聚共识工作，从 “做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”转变，切实提升人民政协服务国家治理现代化的效能。

注释：

①在此后的30多年间，《宪法》历经数次修订，对人民政协在国家治理体系中发挥什么作用，以及如何发挥作用作出了更加系统、完整、精准的表述。