统一战线服务人民城市社会治理：结合上海实践的理论思考

李 骏

（上海社会科学院社会学研究所，上海200020）

习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。已有研究对其核心要义的阐释，主要包括：重要法宝论，即将统一战线的法宝作用提升至全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的地位；广泛联盟论，即将统一战线扩展至全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟；五大关系论，即统一战线如何更好地促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系和谐；最大同心圆论，即统一战线要找到最大公约数，画出最大同心圆［1］。除此之外，习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想还蕴含着丰富和深刻的治理内涵，考察上海时提出的人民城市理念经由上海市委贯彻落实为推进人民城市建设的意见，更是对城市治理尤其是城市社会治理作出了全面深入的阐述。本文结合上海的实际情况，就统一战线服务人民城市社会治理提出若干思考。

一、习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想中的治理内涵

习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想中的治理内涵主要体现在以下两大方面。

（一）协商民主的重要思想与治理相通

习近平在2014年庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式……具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”此后，中央于2015年印发 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等各种协商作出全面部署。就在同一年，中办国办也印发 《关于加强城乡社区协商的意见》，旨在推进城乡社区协商的制度化、规范化和程序化。在这个背景下，近年来各地政协都在加强政协协商与基层协商或社区协商的对接，在上海、广东、山东、四川、云南等地都出现了一些案例和经验［2-5］，浙江省委统战部还将本省各地的工作经验结集出版了全国首部 《基层协商民主案例》。

协商与治理是高度相通的，都强调平等主体的多元共存以及围绕公共事务的讨论沟通和共同决策。自1989年世界银行提出 “治理危机”后，全球使用的 “治理”概念已有近200个。虽然具体定义各不相同，但还是存在一定共识，并以联合国全球治理委员会的定义为代表：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。萨拉蒙的 “新治理”理论也指出，治理要想区别于传统的统治，就必须重视多方治理主体的合作共治，以此体现各类主体的广泛协作关系［6］。因此，国内有学者明确认为，能体现现代治理精神的基本形式就是协商民主［7］。这就不难理解，为何十九大对社会治理格局的表述在 “共建共享”的基础上增加了 “共治”，以及为何十九届四中全会对社会治理体系的表述在 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基础上增加了 “民主协商”①。

（二）统一战线的重要任务需服务治理

习近平在2015年春节讲话中指出：“统一战线要着力服务全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。”简言之，统一战线要着力服务 “四个全面”战略布局。随着全面建成小康社会顺利收官，中央已将第一个全面的表述调整为全面建设社会主义现代化国家。以时间线来细读 “四个全面”战略布局的核心内容，会发现与治理的关系愈来愈密切。

十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。正是在这次会议上，中央将 “社会管理”的提法改为 “社会治理”，一字之差凸显出社会建设的内涵发生质的变化。十八届四中全会提出，全面依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中央于2020年底召开的全面依法治国工作会议进一步提出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届五中全会提出全面建设社会主义现代化国家，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。无疑，治理现代化将成为未来5至15年新发展阶段的重要内容，服务治理现代化对统一战线工作来说会越来越重要，这正是习近平提出 “大统战工作格局”的题中应有之义。

二、习近平人民城市重要理念中的治理体系

（一）习近平人民城市重要理念的提出

2019年11月，十九届四中全会召开并通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。三天后，习近平考察上海并指出：城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；要提高城市治理现代化水平；城市是人民的城市，人民城市为人民，要坚持以人民为中心。2020年11月，习近平在浦东开发开放三十周年庆祝大会上发表重要讲话，再次强调上海要提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。

习近平在上海的这两次重要讲话精神还涉及国家治理、城市治理、社会治理等不同层面治理概念的相互关系。2019年的讲话就提到，城市治理水平体现为衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等各方面，要统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面。2020年的讲话更明确提出，上海要率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。可见，国家治理、城市治理、社会治理等相关概念，既相通于治理，又相异于治理的对象和范围。

关于社会治理，笔者认为也存在广义和狭义之分，广义的社会治理包括民生和治理，狭义的社会治理仅限于后者。这从党的历次重要文件中清晰可见。十九大报告的第八部分是 “提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，将民生和治理合并论述。十九届四中全会报告则将民生和治理分开论述，第八部分是 “坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”，第九部分是 “坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。十九届五中全会报告又将民生和治理放在 “社会建设”下合并论述，第十二部分是 “改善人民生活品质，提高社会建设水平”，包括收入、就业、教育、保障、健康、人口、治理等。

（二）上海市人民城市治理体系的雏形

如何深入理解习近平人民城市重要理念对城市治理体系的指导意义？笔者认为，上海市委于2020年6月审议通过的 《关于深入贯彻落实 “人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》提供了一个很好的解读蓝本。该意见立足上海，全面深入贯彻落实习近平人民城市理念，主要包括六个方面。一是把握人民城市的根本属性，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。二是把握人民城市的人本价值，更好满足人民群众对美好生活的向往。三是把握人民城市的生命体征，走出一条符合超大城市特点和规律的治理现代化新路。四是把握人民城市的战略使命，更好代表国家参与国际合作与竞争。五是把握人民城市的精神品格，着力提高城市软实力。六是把握人民城市的主体力量，打造共建共治共享的社会治理共同体。

其中，“走出一条符合超大城市特点和规律的治理现代化新路”和 “打造共建共治共享的社会治理共同体”，是对城市狭义社会治理的集中阐述，是对十九大以来总书记关于超大城市社会治理和党中央关于共建共治共享社会治理的贯彻落实②。“更好满足人民群众对美好生活的向往”，是对城市广义社会治理中的民生治理的集中阐述 （也涉及生态治理）。“更好代表国家参与国际合作与竞争”，是对城市经济治理的集中阐述。“着力提升城市软实力”是对城市文化治理的集中阐述。“加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”是对城市政治治理的集中阐述。因此，综合来看，是对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设 “五位一体”总体布局在城市治理中的有机整合。其出发点和落脚点是 “五个人人”——人人都有人生出彩机会的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都能享有品质生活的城市、人人都能切实感受温度的城市、人人都能拥有归属认同的城市，正源自习近平的人民城市重要理念。

三、统一战线服务上海社会治理的着力方向

从以上论述可知，习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想和人民城市重要理念中都蕴含着丰富的治理要义。近年来，也有若干学者提出 “治理型统战”的概念。有的从统战工作创新角度提出，统战工作要从管制型向治理型转变，构建治理型统战新格局［7］。有的从新乡贤统战角度提出，治理型统战是实现统一战线和国家治理特别是社会治理有机融合的积极探索［8］。这些都是有益的研究尝试，但正如其中一位学者所指出，学界虽然对统一战线的治理型导向转变有了初步阐述和认识，但对具体实践中如何实现统一战线与社会治理相结合的研究还比较少。简言之，“治理型统战”研究还处于起步阶段，亟需统战与治理关系的具体研究。鉴于习近平多次要求上海走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，下面结合上海实际，重点围绕统一战线如何服务社会治理思考和提出若干着力方向。

关于社会治理，十九大提出社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化 （可简称为 “四化”），习近平提出上海的城市社会治理要像绣花一样精细 （可概括为精细化），党中央提出上海要建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市 （可理解为国际化）。从 “四化” 到 “六化”，统一战线都可以发挥重要作用。就上海而言，以“一网统管”为代表的智能化、以社区工作者为代表的专业化、以城市管理地方标准为代表的精细化是相对的 “长板”，而社会化、法治化、国际化是相对的 “短板”，统一战线可以着力服务于 “补短板”。

（一）统一战线与社会治理社会化

1.上海社会治理面临 “社”的活力问题

改革开放以来，上海逐步从一元行政管理体制走向党建引领的多元社会治理体制，通过发挥政党、政府、社会三种力量，治理体制日趋完善，治理重心逐步下移，治理水平不断提升，初步走出了一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路。但是，在不同的历史阶段，上海发挥 “党”“政”“社”三种力量的程度有所不同。在第一阶段（1996年前），“党”“政”“社”三种力量不分，或者更准确地讲，是 “行政吸纳政党和社会”。在第二阶段 （1996-2003年），“政”的体制改革是最大亮点，“党”起到补位作用，“社”基本不起作用。在第三阶段 （2004-2013年），“党”的发力是最大亮点，“政”的实力继续加强，“社”的活力开始显现。在第四阶段 （2014年至今），“党”的引领力、“政”的主导力和 “社”的协同力平行推进。纵观四个历史阶段，“上海模式”的鲜明特点是始终以行政化为主要动力机制，“政”的力量稳定而持续，体现了上海政府的现代化能力与水平，但也因此造成上海城市社会治理的长期特点一直是 “政”强“社”弱。

发展到现在，上海社会治理 “政”的投入难以持续、“社”的活力难以发挥的问题开始集中显现。从上海 “十三五”社会治理规划指标的完成情况来看，示范性智慧社区数、社会组织接受政府购买服务收入增长率、组建社区基金 （会）的街镇数还有较大缺口，成立业委会小区占符合条件小区比例和街道社区委员会建成率还有一定差距，这些指标均与 “社”有关。从上海发挥地方财力优势打造社会治理高地的经验来看，也存在社会治理成本过高、对政府之外的资源开发不足的问题。笔者对北京、上海、广州、深圳各选一个中心城区，根据区级政府财政决算数据中的 “城乡社区支出”，计算支出总额、每街道支出、每平方公里支出、每万人支出四个指标进行比较③。结果发现，2017年，上海在四个指标上均远远高出，以每街道支出为例，上海是广州的4.7倍、北京的2.6倍、深圳的1.5倍。2018-2019年，上海在每平方公里支出和每万人支出两个指标上始终位列第一，分别达到第四位城市的7-8倍和4-5倍。近些年，上海已经出现经济发展增速放缓、地方财力增长困难等新情况，在这种形势下，严重依靠政府财政投入的治理模式将难以持续。

2.上海统一战线作为 “社”的力量参与

这就引出了上海统一战线力量中非公经济人士、新的社会阶层人士等如何发挥作用的问题。首当其冲的可能是社会组织，然而上海的社会组织数量只有近1.7万家，仅靠它们不可能满足社会治理的大体量需求。此外，社会组织发展的结构性问题也较为突出，具有行业领头羊地位的知名社会组织数量偏少，枢纽性、支持型、专业型社会组织的比例偏低。相比之下，上海的企业数量接近200万家，但它们在社会治理中的作用却被有形无形地忽视甚至排除在外。一些部门在选择社区服务主体时有意无意地存在排斥企业的心理和倾向，一些本来更适合企业承接的项目由于各种显性或隐形的限制而使部分企业失去参与资格，一些企业为了承接社区公共服务项目甚至很不情愿地“被社会组织化”。

与此同时，全市物业 “小、弱、散、多、杂”的情况比较突出，注册登记的3 600多家物业服务企业中，仅管理一个住宅小区的就有1 500家，普遍感到成本高、压力大。但值得注意的是，近年来万科、碧桂园、龙湖等知名物业企业开始在珠海横琴、广东惠州、重庆两江等地大举进军城市物业服务，腾讯也开始在全国多地布局 “互联网+”物业管理。2020年7月，国务院发布 《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出推动社会力量参与和落实税费减免政策等资金共担机制，支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。十九届五中全会在 “加强和创新社会治理”中也明确提出，要 “畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。因此，不管是物业管理、社区服务还是更广泛意义上的社会治理，有关部门应当去除各级政府采购文件 （需求书）中对适合企业承接的社会 （社区）治理项目的限制性准入，允许企业在登记名称时使用体现社会 （社区）服务行业特点的组织管理形式、商业模式和经营业态，为非公有制经济等市场力量参与社会治理创造空间。

（二）统一战线与社会治理法治化

1.上海社会治理法治化的进展与不足

十八大和 “1+6”改革以来④，上海在社会治理领域的法治化进程大大加快。例如，相继出台或修订 《上海市烟花爆竹安全管理条例》《上海市道路交通管理条例》《上海市食品安全条例》《上海市住宅物业管理规定》《上海市生活垃圾管理条例》等一系列地方性法律法规。2020年新冠肺炎疫情大流行期间，上海市人大常委会先于2月出台应急立法 《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，后于10月出台正式立法 《上海市公共卫生应急管理条例》，均率先于其他省市。

但是，与全面依法治国和全面依法治市目标相比还存在一定差距。主要表现有：（1）法规规章有待健全。有些法律规章已经滞后于社会发展，有些法律规章制定过于粗放，有些违法处罚还是沿用十多年前的标准，还有些领域存在法律空白的问题。例如在物业领域，业委会乱作为、电梯报废认定等物业治理难点问题都急需法律支撑。（2）执法体制机制不够完善。城管执法存在依据不足、权限界定不清等问题，基层执法权责不对等，造成 “看得见的管不着，管得着的看不见”。例如在物业治理领域，房屋管理队伍下沉但执法权却没有下沉，文明养宠尽管出台了条例但缺乏执法力量。（3）法治队伍建设需要加强。法治力量配备不足，离充分满足基层实际需要还有较大差距。例如，司法调解是解决物业费欠缴矛盾的一种重要方式，但由于司法调解力量配备不足，物业费欠缴矛盾调解效率仍然不是很高。再如，虽然居村基本上都配备了法律顾问，但他们总体上处于 “浅参与”状态，在服务的“量”和 “质”上都与基层实际法治需求不匹配。（4）居民公约效能发挥不足，虽然普遍建立但没有形成一定的 “民间法”效力，一些地方对村规民约和居民公约工作重视不够、指导不力，一些村规民约、居民公约存在内容空泛、制定不规范、实施流于形式等问题。

2.上海统一战线服务基层法治建设

为使法治更好地成为城市核心竞争力的重要标志和城市治理现代化的闪亮名片，为探索出一条符合超大城市基层依法治理的新路，上海统一战线力量中的党外知识分子尤其是法律专业人员可以发挥重要作用。在我国，“知识分子”是指在同时代社会劳动者中具有较高程度文化专业知识并以创造、积累、传播文化专业知识为专门职业的脑力劳动者［9］，“党外知识分子”是指没有加入中国共产党的知识分子，他们是统一战线的重要力量。笔者根据随机抽样社会调查数据估算，2017年底上海知识分子有668.81万人，其中党外知识分子有532.17万人，约占知识分子的79.57%［10］。2019年是中国律师制度恢复40周年，我国的律师制度从无到有，律师队伍从小到大，律师事业得到长足发展，上海也已经有2.65万余名律师和1 660家律师事务所［11］。

上海的党外知识分子尤其是律师、法学专家以及律师协会、法学研究会等法律专业人才和组织，可以聚焦于加强和改进基层法治建设，对标上海于2020年3月出台的 《关于全面加强和改进基层法治建设的意见》，在以下几个方面贡献力量：（1）积极协助立法机关加大基层行政执法制度供给力度。针对基层行政执法相关的法规规章和规范性文件，进行立改废释工作。针对城市管理顽症，修订完善现行法规规章或制定相应实施细则。针对经济社会发展中出现的新情况新问题，组织开展立法工作制定相应制度规范。（2）积极参与街镇和居村委会对工作人员的法治教育培训，提升他们运用法治思维和法治方式开展基层治理的水平。（3）积极指导居村开展自治规范修订工作。对居村自治章程、乡规民约 （居民公约）、业主大会及业委会章程等自治规范进行修订，确保自治规范的合法性、合规性和可操作性。（4）积极配合街镇加强公职律师和法律顾问队伍建设，培育以居村委会干部、人民调解员、居民区楼组长、村民小组长等基层群众自治力量为重点的 “法治带头人”和“法律明白人”。

（三）统一战线与社会治理国际化

1.上海社会治理国际化的目标和基础

上海市委在推进人民城市建设意见总纲中，提出要对标国际最高标准和最好水平，不断提升中国特色社会主义城市的世界影响力，并且专门阐述了在经济治理领域要 “更好代表国家参与国际合作与竞争”。笔者认为，在社会治理领域，上海也要更好代表国家参与全球城市合作与竞争。联合国副秘书长埃里克·索尔海姆于2018年在中国考察后就曾表示，期待中国的治理经验走向世界［12］。这不仅适用于他所考察的浙江浦江农村地区，也同样适用于黄浦江畔的上海都市地区。在2020年新冠肺炎疫情大流行期间，纽约的疫情重创、东京的 “佛系抗疫”、伦敦的 “群体免疫”与上海的精准防控更是被置于世界媒体的聚光灯下，更加凸显出上海在社会治理体系和治理能力上的优越性。

如何讲好包括疫情防控在内的上海经验和中国故事，并进一步推动上海社会治理的国际化？上海其实具有海外或国际人才的优势与基础。据国家教育部统计数据，2018年度我国出国留学和留学回国人数均同比增长8%以上，上海仍然是归国留学人员的首选地。归国留学人员包括两类：一是在境外或海外 （包括港澳台）学习并取得本科及以上学历或学士及以上学位的人员，二是赴境外或海外（包括港澳台）访问、研究、讲学、进修的人员⑤。笔者通过分析对上海总人口具有代表性的随机抽样社会调查数据以及市人社局、市教委和国家教育部有关数据，估算2019年底上海两类归国留学人员总量约为32万人。笔者于2020年底开展的“上海归国留学人员基本状况调研”显示，有九成受访者选择上海作为归国第一站，目前常住上海的人中也有94%准备在上海一直呆下去，目前不在上海的人中有78%表示未来很想到上海；而受访者选择上海的原因就在于城市的现代性和国际化，包括政府服务意识强、管理水平高、重视人才、契约精神和创新氛围、开放多元包容、与世界接轨的 “海派文化”等。

2.上海统一战线服务全球城市合作与竞争

上海的归国留学人员等 “海上新力量”可以发挥联系海外的优势和作用，主动思考和服务上海如何在社会治理领域更好代表国家参与全球城市合作与竞争，以形成未来一个时期新的比较优势。具体而言主要思路是：（1）协助推进社会治理领域的 “对标一流”工作。包括公共服务、社会事业、社会治理领域指标体系的国际对接工作，在保有自身特色的基础上实现国际通用标准的互联互通，协调指导基金会、社会团体、社会组织的涉外能力建设，帮助本市社会组织在境外开展国际性公益服务项目，有序参与国际非政府组织活动和开展对外合作交流。（2）争取国际非政府组织、国际性公益组织服务上海，吸引国际化组织和国际化人才参与上海社会治理工作。例如可借鉴博鳌论坛经验兴办全球社会治理 “上海论坛”，或借鉴日内瓦等地做法吸引国际公益组织总部或区域性总部落地上海，或借鉴乌镇模式建立国际组织会议或论坛永久会址。（3）积极参与全球城市治理国际标准的制定或修订。在超大城市社会治理的部分领域和部分指标上，上海具有一定的全球竞争力，特别注意要将此次新冠肺炎疫情防控工作经验标准化、理论化，为全球超大城市社会治理提供 “上海经验”。此外，还可以提出全球城市治理的 “上海模式”“上海标准”“上海倡议”等。

注释：

①此外还增加了“科技支撑”。

②习近平于2017年以来多次强调上海要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路，十九大和十九届四中、五中全会也先后强调共建共治共享的社会治理。

③北京选择丰台区，上海选择徐汇区，广州选择海珠区，深圳选择福田区。

④“1+6”改革是指上海市委市政府于2014年底发布的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及六个配套文件。

⑤各地或各部门又在此基础上或多或少地另加了一些限定条件，例如一年及以上或连续一年及以上、在国内获得本科及以上学历或取得中级及以上职称等。