《中国共产党统一战线工作条例》的守正与创新

张献生

（中央统战部，北京100800）

1922年7月中国共产党的二大通过的 《关于“民主的联合战线”的议决案》，是中国共产党关于统一战线的第一个纲领性文件，也是建立、巩固和发展统一战线的开端。2015年5月，中国共产党首次颁布 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》〔下面简称 《条例 （试行）》〕。2020年12月， 党中央根据新时代的形势、任务和要求，认真总结新经验、新做法，着眼解决新情况、新问题，对有关政策的可行性、必要性进行反复论证，正式印发实施。《中国共产党统一战线工作条例》（下面简称 《条例》）作为统一战线领域的基础主干党内法规，作为新时代统一战线工作的基本准则和重要遵循，在制定和修订过程中，深刻总结近百年来统一战线的历史经验、发展规律和优良传统，充分体现习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，努力着眼新时代的新目标、新任务和统一战线的新方位、新使命，对统一战线进行了理论创新、政策创新、实践创新和制度创新，从而形成了 《条例》的深厚历史底蕴和鲜明时代特色。

一、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导：新时代统一战线工作的灵魂

指导思想是统一战线的灵魂，决定着统一战线的性质、方向和使命。百年来，统一战线在中国革命、建设和改革中巩固发展、波澜壮阔，在中国人民站起来、富起来、强起来的奋斗中谱写新篇、屡创辉煌，最基本的就是有科学理论指导。中国共产党在幼年时期，由于未能将马克思列宁主义基本原理与中国实践相结合，把马克思主义教条化，把共产国际决议和苏联经验神圣化，在大革命时期和土地革命战争时期犯了右倾机会主义和 “左”倾机会主义错误，直接导致了第一次国共合作的大革命的失败和土地革命的失败，使革命根据地丧失90%，中国革命几乎陷入绝境。抗日战争时期，形成了马克思主义中国化的科学理论，即毛泽东思想，并被党的七大通过的党章明确为党的指导思想，中国革命从此由胜利走向胜利，统一战线作为党夺取胜利的重要法宝作用得以充分展现。进入改革开放新的历史时期，邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观成为党的指导思想，都在中共中央关于统一战线的文件中，明确为统一战线的指导思想和根本遵循。

党的十八大以来，围绕坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题，以习近平同志为核心的党中央，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，紧密结合新的时代条件和实践要求，以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，进行了艰辛的理论探索，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。这是马克思主义中国化的最新成果，是实现中华民族伟大复兴的行动指南，并作为党的指导思想写入党的章程。特别是以习近平同志为核心的党中央高度重视统一战线工作，召开了一系列重要会议，出台了一系列重要文件，作出了一系列重大部署，对新时代统一战线的巩固发展提出一系列新思想、新观点、新论述，科学回答了统一战线一系列重大理论和实践问题，形成了习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，为新时代统一战线事业发展提供了根本遵循。2015年 《条例 （试行）》制定时，在明确提出 “以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导”的同时，还强调 “深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”［1］，用马克思主义中国化在统一战线方面的最新成果指导新时代的统一战线工作。

《条例》根据党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想，在新时代统一战线的指导思想和主要任务中明确规定，“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”“深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想”［2］5-6，从而使其成为新时代统一战线事业发展的思想灵魂、理论引领和行动指南。这对于统一战线用科学理论武装头脑、指导实践、推动工作，更好服务统筹推进 “五位一体”总体布局、协调推进 “四个全面”战略布局，着眼新阶段、贯彻新理念、构建新格局、促进新发展，建设社会主义现代化国家，具有根本性意义，必将产生强大的精神动力。

二、坚持中国共产党对统一战线的集中统一领导：新时代统一战线工作的核心

中国共产党领导是统一战线最鲜明的特征，坚持中国共产党领导是统一战线最根本、最核心的任务。百年历史证明，中国共产党领导始终是关系统一战线兴衰成败的根本问题，什么时候放弃党对统一战线领导或不能坚持正确领导，统一战线就会失败，革命事业就会遭受严重损失；什么时候坚持党对统一战线领导或实行了正确领导，统一战线就发展壮大，革命事业就不断取得胜利。

大革命后期，以陈独秀为代表的右倾机会主义认为，中国的民主革命是资产阶级领导的，无产阶级是 “抬轿子”的，因而把领导权拱手送给资产阶级，并在国共合作中对国民党右派一味妥协退让，这成为大革命运动失败的重要原因。土地革命战争时期，以王明为代表的 “左”倾关门主义把同盟者拒之门外，认为民族资产阶级是最危险的敌人，城市小资产阶级背叛革命也靠不住，从而极大地削弱了革命的力量，从 “左”的方面断送了领导权，最终导致革命根据地的丧失和土地革命战争的失败。抗日战争时期，以毛泽东为代表的中国共产党，坚决反对和抵制王明提出的 “一切经过统一战线”“一切服从统一战线”的错误，明确提出党在统一战线中的独立自主，坚持党对统一战线领导权，党和革命的力量得到空前发展，取得了中国人民近代以来反对帝国主义侵略的第一次完全胜利。新中国成立后建立了社会主义制度，正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活的主题，但阶级斗争仍在一定范围内存在，社会中仍然存在反对中国共产党领导、反对社会主义制度的势力，仍然存在与中国共产党争夺领导权的斗争。中国共产党旗帜鲜明地坚持四项基本原则，开展反右派斗争，反对资产阶级自由化，进行具有新的历史特点的伟大斗争，加强和改善党的领导，牢牢把握了党对统一战线的领导权。

在统一战线内部，代表不同阶级、阶层和群体的各种思想总是要表现出来，并且力图去施加影响，如果不注重从思想政治上进行引导，就会降低领导水平，甚至在实际上放弃了党的领导作用。为此，中国共产党努力克服两种倾向：一种是不重视思想政治引导，对党外人士的政治思想不关注，对无底线的言论开绿灯，对错误的思想政治观点不敢或不会批评，不善于运用谈心说理、循循善诱的方法阐明重大问题的原则立场；一种是思想政治引导方法简单粗暴，对党外人士居高临下、盛气凌人，要党外人士绝对服从自己，甚至把民主党派当成下属单位，进行干预和命令。通过加强党的思想工作和政治引导，不断凝聚、增进和扩大政治共识，从而使统一战线团结奋斗的思想政治基础不断巩固，始终保持了正确的政治方向，形成了团结、振奋、活跃的政治局面。

《条例 （试行）》在制定中，通篇贯穿和体现了党对统一战线的领导。在阐述统一战线的基本性质时，明确提出统一战线是 “中国共产党领导”的政治联盟；在阐述统一战线工作的指导思想时，强调“在中国共产党领导下”；在体现和保证党对统一战线集中统一领导时，规定 “省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任，市、县两级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任”，同时明确了中央和地方党委开展统一战线工作的主要职责［1］。《条例》进一步突出和加强党对统一战线的领导，并强调 “集中统一”。《条例》开宗明义第一句话就是，“为了加强党对统一战线工作的集中统一领导”；总结明确统一战线工作的8条原则，第一条就是 “坚持中国共产党的领导”；在组织领导与职责中，专门加了一条，强调 “加强党对统一战线工作的集中统一领导，确保党在统一战线工作中总揽全局、协调各方，保证统一战线工作始终沿着正确政治方向前进”。加大党委常委担任统战部长的力度，将“省级党委统战部部长一般由同级党委常委担任”扩大为 “省、市两级党委统战部部长一般由同级党委常委担任”，明确 “地方党委对本地区统一战线工作负主体责任”［2］4，6，8，9，14。 这些规定和要求，进一步明确了党在统一战线工作中总揽全局、协调各方的核心领导地位，建立健全了党对统一战线集中统一领导的体制机制，落实了党对统一战线领导的主体责任和基本内容，确保统战工作始终在党的领导下沿着正确政治方向前进，形成 “众星拱月”的政治局面。

三、构建大统战工作格局：新时代统一战线工作的体制

统一战线是一个由各方面社会成员在共同政治基础上建立的最广泛的政治联盟，要坚持大团结大联合的主题，调动各方面积极因素为实现党的目标任务服务。这就决定了统战工作必然涉及多个部门、多个领域，单靠统战部门是远远不够的，需要通过全党全社会各个方面的工作，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，为实现中华民族伟大复兴凝心聚力。这些工作不仅涉及党的组织、宣传、统战、网信等部门，也涉及政府的民族、宗教、港澳台侨、教育、民政、公安、外交等部门，还涉及工会、共青团、妇联、文联等人民团体，只有加强统筹协调、协同配合，构建大统战工作格局，充分发挥各方面优势和作用，才能使统一战线不断巩固发展，法宝作用得到充分展现。坚持大统战工作格局，是基于对统一战线性质和特点的深刻把握，是发挥统一战线凝心聚力优势和作用的重要保证，是加强党对统一战线集中统一领导的必然要求。

构建大统战工作格局也有一个探索实践的过程。中国共产党1939年建立中央统战部，同时成立统战工作委员会，成员有王明、毛泽东、王若飞、王观澜、高自力等［3］，除统战部主要工作人员外，还吸收文化、青年、妇女、军队和政府负责同志参加。新中国成立后，针对相关领域统战工作涉及多方、组织机构不统一的状况，建立了统管、主管、分管相结合的工作机制。1957年中共中央决定，将有关天主教、基督教和佛教、道教、伊斯兰教的工作，在党内统一由各级党委统战部门主管，宣传、公安、外交、共青团、妇联等有关部门协助。1986年，根据中央指示，习仲勋同志牵头成立由杨静仁、阎明复、司马义·艾买提、周绍铮、廖晖等同志组成的中央统战工作领导小组。各省市自治区党委可以根据各自的实际情况，指定一位副书记牵头，成立由统战部、人民政协、民委、侨办等部门负责人参加的统战工作领导小组，对有关统战方面的重大问题进行研究，妥善处理。1990年江泽民提出，统战方针政策要统一归口，具体工作各司其职，互通情况，互相支持；重大统战活动要密切配合，协同动作。有些省、自治区、直辖市可考虑成立统战工作领导小组，由党委主要负责同志主持，并在港澳、西藏等统战工作领域成立领导小组［4］。2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上明确提出，“构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，形成统战工作的合力”。

《条例》根据统一战线工作长期探索实践和习近平总书记重要论述，明确要求 “构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局”［2］8。统一战线工作领导小组是构建大统战工作格局的重要抓手和组织保障。《条例 （试行）》制定中，明确 “中央成立统战工作领导小组”“对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调指导和督促检查”［1］。《条例》对中央统一战线领导小组的职责作了充实，增加 “中央统一战线领导小组在中央政治局及其常委会领导下工作”“研究统一战线重大问题，向党中央提出建议”，并在贯彻落实前增加了 “学习”，在方针政策前增加了 “理论”，在法律法规前增加了“涉及统一战线”。明确要求 “地方党委成立统一战线工作领导小组，组长一般由同级党委书记担任”［2］8，11。 通过明确构建大统战工作格局， 完善统一战线工作领导小组各项制度和职责，注重上下联动、左右协同，切实发挥统筹协调作用，从而实现了统一战线资源的统一集中优化配置，形成做好新时代统一战线工作的强大合力。

四、不断推进统一战线工作守正创新：新时代统一战线工作的动力

把创新与守正联系起来，在守正的基础上创新，在创新中坚持守正，是 《条例》制定和修订的一个重要特点，也是对新时代统战工作提出的明确要求。统一战线是为实现党的总目标总任务服务的，任何时候、任何情况下都要坚持正确的政治立场、政治原则和政治方向，这就是守正。具体讲就是要始终坚持中国共产党的领导；始终坚持高举爱国主义、社会主义旗帜；始终坚持围绕中心、服务大局。在事关统一战线性质、方向、原则的根本政治问题上，必须始终保持定力、固守底线，绝不能有任何含糊。创新是统一战线发展的不竭动力，也是开创新时代统一战线工作新局面的必由之路。统一战线百年发展历程，就是适应革命、建设、改革事业发展需要不断从理论和实践上探索创新的过程。统一战线从国民革命联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线，到人民民主统一战线、爱国统一战线的发展变化，就是适应我国社会发展和实现党的初心使命在理论和实践上开拓创新的重要标志。毛泽东统一战线思想、邓小平新时期统一战线理论、江泽民关于统一战线的重要论述、胡锦涛关于统一战线的重要论述、习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，就是统一战线理论创新的集中体现。

《条例》的制定和修订充分体现了守正创新。对统一战线及各领域工作的理论政策规范，既坚持长期以来统一战线形成的基本原则、重要政策和优良传统，又充分体现党中央关于统一战线的最新精神和习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想。在统一战线基础理论中，习近平总书记坚持统一战线 “又团结又斗争”的基本规律，创造性地提出正确处理一致性和多样性关系。《条例（试行）》制定时，把 “坚持正确处理一致性和多样性关系”明确为新时代统战工作的方针；《条例》则进一步把 “坚持正确处理一致性和多样性关系”作为统战工作的原则作了规范。在各领域统一战线工作中，对我国政党制度性质的概括，《条例 （试行）》制定中明确，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”；《条例》根据中共中央有关文件明确的 “中国特色社会主义政党制度”和习近平总书记提出的 “新型政党制度”作出新的概括，明确 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义新型政党制度”。对民主党派性质的界定，习近平总书记在中共中央有关文件充分肯定的 “致力于中国特色社会主义事业的参政党”的基础上，2013年明确提出“民主党派是中国特色社会主义参政党”，并写入《条例 （试行）》。《条例》又根据习近平总书记的新观点新概括，增加了 “是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事”，使民主党派中国特色社会主义参政党的内涵和特点更加明晰。对增强中华民族共同体意识，习近平总书记在中央民族工作会议讲话中首次提出，“坚持打牢中华民族共同体的思想基础”，在党的十九大报告中进一步强调，“铸牢中华民族共同体意识”。《条例 （试行）》制定时，把 “坚持打牢中华民族共同体的思想基础”写入新时代民族工作的根本要求；《条例》则更加突出强调，“以铸牢中华民族共同体意识为主线”，不仅作为 “思想基础”要铸牢，而且成为 “工作主线”贯穿民族工作全过程。坚持我国宗教的中国化方向，是习近平总书记坚持党的宗教工作基本方针，着眼如何引导宗教与社会主义社会相适应，深刻总结我国宗教发展规律得出的科学结论，也是党的宗教理论的重大创新。《条例》明确提出 “坚持和发展中国特色社会主义宗教理论，坚持我国宗教中国化方向”，并强调“坚持以 ‘导’的态度对待宗教”，从而为坚持党的宗教工作基本方针，积极引导宗教与社会主义社会相适应，明确了根本态度、政治方向和主要路径。

特别是对非公有制经济人士统战工作，《条例》在制定和修订中，既坚持改革开放以来我们党明确的一系列基本理论政策原则，又体现相关理论实践的发展创新。非公有制经济人士是改革开放后出现的新的社会群体，由于他们占有生产资料进行私人经营，社会上长期以来存在不同认识。党中央充分肯定非公有制经济的作用，明确非公有制经济人士的政治属性是中国特色社会主义事业建设者，对他们采取团结、帮助、引导、教育的方针，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。《条例 （试行）》制定中，明确要求引导非公有制经济人士 “做合格的中国特色社会主义事业建设者”，并把 “促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”作为工商联工作的主题。由于受传统观念和 “左”的思想影响，加之非公有制经济人士中出现了政商勾结、权钱交易等问题，一些人对非公有制经济和非公有制经济人士仍持怀疑、担心态度，缺乏基本的信任。为此，2016年3月，习近平总书记提出建立亲清新型政商关系，2018年11月，提出民营企业家是自己人。中共中央专门就做好新时代民营经济统战工作下发文件，指出民营经济是社会主义经济基础的重要组成部分，在我国经济发展中将长期存在；明确民营企业家是自己人，提出 “民营经济”“民营经济人士”概念，并把团结、服务、引导、教育的 “八字方针”完善为信任、团结、服务、引导、教育 “十字方针”，将“信任”居于首位。《条例》修订时，在基本理论政策原则和促进 “两个健康”上，仍然沿用非公有制经济、非公有制经济人士基本概念，同时适应新形势、新任务、新环境，要求 “推动构建亲清政商关系”“全面贯彻信任、团结、服务、引导、教育的方针”，并在工商联工作中使用 “民营企业”“民营经济人士”概念①。

同时，根据党和国家机构改革精神以及统战工作的新体制、新实践，增加了 “新的社会阶层人士统一战线工作”和 “海外统一战线工作和侨务工作”两章，对相关理论政策原则和工作要求作出规定。正是因为 《条例》制定和修订中坚持守正创新，从而赋予传统方式以新的时代内涵，使优良传统在新时代薪火相传，统一战线工作在开拓创新中守住本根，更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性，不断推进统战工作科学发展。

五、切实加强统战部门自身建设：新时代做好统一战线工作的基础

打铁须得自身硬，行舟更要动力强。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，是党委在统一战线工作方面的参谋机构、协调机构、执行机构、督查机构，也是党团结联系党外人士、发挥凝心聚力作用的桥梁纽带。《条例》在制定和修订中，一个鲜明特点就是切实加强统战部门的自身建设。

加强统战部门的自身建设是党中央的一贯要求。从延安时期正式设立中央统战部开始，党中央多次就统战部门的设置、职能作用提出明确要求，在新中国成立后不断制度化、规范化。1939年3月，中央书记处规定统战部的职能主要是：负责调查和研究各党派、军队及少数民族的情形，研究各党派、各驻军对我党我军的态度，指导和进行各方面的统战工作［5］91。1950年，周恩来将统战部的主要职能概括为：了解情况、掌握政策、调整关系、安排人事［5］95。特别是中央主要领导同志都对做合格统战干部提出明确要求。毛泽东在1951年第二次全国统战工作会议上接见部分代表时说，“你们当中要出些专家，要熟悉人物和历史，精通此中门道”。周恩来为统战干部规定了六条准则：“坚定的立场，谦诚的态度，学习的精神，勤勉的工作，刻苦的生活，高度的警觉性。”邓小平要求统战干部具有 “充分的民主精神，高度的革命热情，和蔼的态度，积极的工作，刻苦的作风，和政治家的风度”。习近平总书记在中央统战工作会议上说，“从事统战工作的同志必须牢记，党把统战工作这个重大任务交给大家，是对大家的信任，也是对大家的重托”，并要求统战干部 “善于从政治上观察和处理问题”“成为行家里手”“诚恳谦和、平等待人、廉洁奉公”。

《条例 （试行）》在制定中，对统战部的设置作了明确要求。对统战部的职责作了完善，在过去“了解情况、掌握政策、调整关系、安排人事”的基础上，增强了 “增进共识、加强团结”，并具体明确了九项职责［1］。 《条例》 增加了统战部 “是党委在统一战线方面的参谋机构、组织协调机构、具体执行机构、督促检查机构”，进一步明确了统战部的工作性质；工作职责由9项增加到15项，进一步适应大统战工作格局的要求。特别是新增 “统战部门自身建设”一章，从加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等方面全面提出要求，努力打造政治坚定、业务精通、作风过硬的统战干部队伍，使统战干部做到不忘初心，牢记使命，增强 “四个意识”，坚定 “四个自信”，做到 “两个维护”，始终在 “政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持一致”，用 “习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想武装头脑、指导实践、推动工作”，对党外人士 “待之以诚、动之以情、晓之以理、助之以实”“诚恳谦和、平等待人、廉洁奉公”“严守政治纪律和政治规矩”“知敬畏、存戒惧、守底线”，确保 “党的意志和主张贯彻到统一战线工作各方面和全过程”［2］11，14，37-39。这就为新时 代开创统战工作新局面奠定了坚实基础和有力保障。

注释：

①守正创新有关《条例》制定和修订的内容，均见中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》和《中国共产党统一战线工作条例》。