网络舆情视角下传染病公共卫生事件中危机领导力研究

宋 洁，冯 杨

(1.河南工程学院 人文政法学院，河南 郑州 451191；2.河南财政金融学院 计算机与信息技术学院，河南 郑州 450046)

习近平总书记指出：“考察识别干部，功夫要下在平时，并注意重大关头、关键时刻。”[1]2020年突发的新冠肺炎疫情考验了我国现代化治理能力和公共危机治理体系的科学性，也检验了危机领导力。在这次大规模传染病公共卫生事件中，各地区联防联控，突出大数据技术应用，在疫情防治、舆论引导、复工复产等方面都“以人民为中心”，采取了合法、合理的应对措施，锻炼并提升了公共危机处理能力，保障了抗疫的胜利。

当前，网络媒体基于极快的传播速度和广泛的受众群体，在信息传播过程中承担了越来越多的角色。区别于传统媒体，网络媒体中的信息繁杂且巨量，真实性与虚假性并存，网络中高频度的互动可以在一定程度上夸大信息内容。网络舆情正是公众通过网络表达对某些事件的观点和情绪。因此，在网络时代，危机事件与网络舆情往往相互交织，形成了动态的、不易控制的事态发展轨迹和彼此互相影响的路径，这就对危机领导力提出了更大的挑战。

学界对公共卫生事件的探讨主要集中在流行病学特征分析、网络舆情传播、风险评估，以及医院、学校、社区、疾控机构、政府公共卫生事件的应急管理等方面。公共卫生应急管理的研究焦点主要集中在舆情管理、危机管理机制、应急管理模式等方面，对服务管理、协调管理的相关研究较为薄弱[2]。当前，我国卫生应急管理体系基本确立，相关法律法规自成体系，“一案三制”的核心框架构建完成，公共卫生事件的防控能力得到提高，但是公共卫生应急管理系统中“应急指挥系统运转效率较低”[3]的问题仍旧突出，在应急管理处置过程中还存在专业人才匮乏、应急投入缺乏长效机制、相关部门间协作不畅三大问题[4]。未来，我国公共卫生应急管理模式要逐步走向“预防-主动”型，实现预防和应急整合、卫生系统和跨卫生系统整合、政府主导和社会参与整合[5]。

一、公共危机管理与危机领导力

自20世纪80年代至今，危机管理的研究取得了丰硕的成果，也从传统研究强调单一情景过渡到关注多元利益相关者情景，从静态视角过渡到动态视角。从静态视角来看，危机管理主要就是减少危机带来的损失和恢复到危机前的状态；从动态视角来看，危机管理涉及事态变化而非单纯独立的事件，主要有危机预警、危机预防、危机准备、危机处理、危机后管理和恢复等环节。新时代，公共危机的突发性、复杂性愈发突出，除了危机事件本身变化的不确定性，还混杂了各种媒体特别是网络媒体对相关利益人和社会公众的巨大影响。

借鉴Pearson等[6]的研究，立足过程视角，以及管理者与利益相关者之间的互动，公共危机管理包含了外界环境影响下两者之间关系的变化和危机事件处理的各个环节和过程。当前，很多研究者就危机领导力是非常态的领导能力，是特定、特殊、复杂情景下计划、指挥、协调、控制、组织能力的综合已经基本达成共识。很多学者从不同角度提出了危机领导力的构成要素，比如Boin[7]的五项任务说(意义感知、决策制定、意义构建、终结危机、学习和革命)，李军[8]的六大能力说(预见力、洞察力、决断力、感召力、控制协同力、创新力)，朱瑞博[9]的危机三阶段说(危机前、危机中、危机后)，关铮等[10]的危机四阶段说(预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建)。综上，危机领导力的构成要素一部分是基于能力要素构成进行划分，一部分则是基于危机管理过程进行划分。本研究立足危机管理的过程视角和网络舆情的研究视角，借鉴美国学者Fink[11]提出的公共危机四阶段模型，即潜伏酝酿期、爆发高峰期、延续扩散期、解决消亡期，认为危机领导力是区别于常态下的领导能力，是领导者在面对潜在危机或已经发生危机的状态时，在公共危机潜伏期、爆发期、扩散期及消亡期采取一系列应急措施，有效预防、处理和消除危机的能力，是面对复杂、多变、非线性、非程序化问题的领导能力，是要求较为全面、综合的一种能力。

二、传染病公共卫生事件中危机领导力的制约因素

(一)传染病公共卫生事件的深度不确定性

DeNicola[12]认为，公共决策者面临四种确定性程度不同的决策类型：一是确定性条件下的决策，即决策信息已经获取，决策者可以按照固定程序找到最佳或者次佳的决策；二是一般不确定性条件下的决策，即决策者掌握部分决策信息，并了解到尚且存在未知信息，涉及的事件可预测、影响大，事后可解释；三是深度不确定性条件下的决策，即决策者没有掌握关键决策信息，无法预知有哪些未知信息，一般来说涉及的事件不可预见、极小概率发生、影响巨大；四是完全不确定性条件下的决策，即决策者面临“不可知的未来”，涉及的事件超出人类当前的理解能力[9]。当前，很多传染病引发的公共卫生事件属于深度不确定性条件下的决策。传染病引发的公共卫生事件传播速度快，传播范围广，特别是新型传染病的诱发传染源更加复杂，尤其是在原因不明之前，防控人员都会有现场直接接触，这具有极大的潜在危险性。比如，2020年新冠肺炎疫情，面对突如其来的极具传染力的未知病毒，武汉于2020年1月23日采取了最为严格的封闭措施，这是史无前例的，疫情好转之后有序复工、复产、复学也是史无前例的。

(二)传染病公共卫生事件中危机领导的难度

危机状态下的领导最理想、最成功的状态是科学的、及时的、全面的。然而，在危机紧张状态下，领导者很难充分掌握信息，快速进行动员、调整及转变。一方面，传染病公共卫生事件往往伴随着深度不确定性，领导者面临的局面是不了解可能发生什么风险，因而也不了解风险发生的概率和影响的严重性，即“未知的未知”。特别是在紧急状态下，信息的不充分性、时间的紧迫性及计算能力的有限性会更加突出。另一方面，大多数公共危机事件都会经历从量变到质变的过程，在此过程中要接受、处理、分析巨量的信息。由于注意力的稀缺性与信息的巨量性之间存在矛盾，注意力的分配往往会决定领导在危机中的防控重点。比如，2019年12月26日至12月29日“不明肺炎病例”及时上报之后，在情况不明条件下，有关部门对疫情采取了较为谨慎的处理方式，因而没有出现错判新冠肺炎为“SARS”的情况。

(三)传染病公共卫生事件中各种心理和网络舆情的负面效应

重大传染病公共卫生事件不仅危害公众的身体健康，而且会引发社会恐慌情绪，打破公众的心理平衡，并且对社会秩序、经济发展造成一定的负面影响。领导者要面对危机所引发的各种心理负面效应，如：排斥、厌恶、不肯承认风险的心理，危机引发的“涟漪效应”或“模仿效应”，“群体盲思”和“霍布森选择效应”[13]等。同时，公共卫生事件往往成为网络舆情的聚焦点。当下，网络舆情对公众心态、看法和行为会产生重大影响，特别是在信息不对称的条件下，网络舆情容易对公共危机处理形成裹挟态势。如在新冠病毒的源头问题上，武汉华南海鲜市场作为空间源头成为网络焦点，公众对新冠病毒本身的追问把武汉病毒研究所和研究人员推上网络舆论的风口浪尖。

三、网络舆情与危机领导力的四阶段周期演化

美国学者Fink[11]提出的公共危机四阶段模型描述了危机发展的阶段性过程，即潜伏酝酿期、爆发高峰期、延续扩散期、解决消亡期。本研究以公共危机四阶段模型为研究基础，分析网络舆情和危机领导力的演化特征。

(一)网络舆情的四阶段周期演化

第一阶段：网络舆情散发性传播。舆情在小群体中传播，传播规模较小，增速明显，具有一定的隐蔽性，恐慌、愤怒情绪开始在一定区域内蔓延。这一阶段最大的风险来自网络意见领袖的偏激观点。

第二阶段：网络舆情规模化传播。公众的情绪达到高峰，话题转发、互动频繁，讨论热度极高。这一阶段最大的风险是网络舆情极端化。

第三阶段：网络舆情传播速度呈下降趋势。话题热度降低，舆情群体规模变小。这一阶段最大的风险是和事件相关的话题、热点再次被挖掘，从而再次爆发网络舆情高潮。

第四阶段：网络舆情基本恢复正常，相关话题不再受到关注。这一阶段最大的风险是舆情反转，从而引发舆论叠加效应。

(二)危机领导力的四阶段周期演化

第一阶段：常态与非常态交替下领导力的转换期。危机的隐患已经形成，是处理危机最简单的阶段。危机隐患由量变逐步积累形成质变，危机的征兆往往以个案出现，很难捕捉，且不易察觉。这个阶段，网络流言在社会上得到一定的传播，引发社会恐慌情绪，公众普遍容易接受负面信息。此时，危机领导力主要集中在发现并找出潜在危机因素，进行及时有效预警。

第二阶段：应急状态下领导力的紧迫期。危机事件爆发且传播迅速，对社会环境、公众身心、经济发展等造成严重的冲击和危害。如果处理措施及时、有针对性，则会有效遏制危机进一步升级。此阶段，不确定性信息得到官方一定程度的确认，非理性行为进一步强化。此时，危机领导力主要集中在态度坚决、决策果断、行动有力。

第三阶段：应急状态下领导力的系统持续期。危机持续发展，其危害和影响进一步扩散，是危机管理的关键阶段，也是较长的阶段，这时期要竭力通过应急管理消除危机。此阶段，危机领导力主要集中在统一部署、协调合作，提高公信力。

第四阶段：基本恢复常态下领导力的长效期。危机事件基本解决之后重点要进行善后和重建工作。此时，危机领导力主要集中在保持高度的警惕性，重塑信心，保持治理效果的长期性。

四、传染病公共卫生事件中危机领导力的塑造

公共卫生事件应急管理各个环节都要充分发挥领导机关和领导干部的引领示范作用，其中领导干部的责任担当力是重中之重。不同阶段网络舆情和公共卫生事件的发展特征不同，对危机领导力提出了侧重点不同的要求。

(一)领导品格

领导品格与魅力是领导力的一部分，能够形成非制度化的强大影响，特别是在公共突发事件中，能够极大争取解决问题的时间、体现政府的担当作为、增强政府的公信力。领导干部的责任担当力是把人民群众的生命安全、身体健康放在第一位，实行切实有效的措施做好防控工作，压紧压实责任，确保各项工作有序开展。可以说，传染病公共卫生事件处理的紧迫性是考验领导干部能力的重要时刻，是对领导干部贯彻执行“四个意识”“四个自信”和“两个维护”的直接检验。

领导干部面对危机事件要坚决扛起政治责任，敢于挺身而出、担当作为，时时刻刻把防控责任放在首位，把人民群众的利益扛在肩上，以实际行动践行初心使命。领导干部要积极发挥先锋模范作用，率先示范，密切联系群众，依法依规处置相关问题，自觉主动在危机前线工作，树立起不忘使命的作风。在传染病公共卫生事件发展的各个阶段真正做到思想重视、行动跟上、全面部署、全力以赴，以极度负责任的态度做实做细应急管理的各项工作。总之，领导干部要在防控斗争中挺身而出、英勇奋斗、扎实工作，经受住考验，切实做到守土有责、守土担责、守土尽责[14]。

领导干部面对公共卫生事件要积极作为，发挥领导风范。在面对复杂、危险、不确定的传染病公共卫生事件时，领导干部要通过个人魅力、愿景激励、个性化关怀等凝聚各方力量，激发团队认识到所承担任务的重要性、艰巨性及责任重大性。一是要坚定科学处理传染病公共卫生事件的信心，与众多相关者形成事件处理共识，并树立战胜危机的决心。二是要创造相互信任的工作氛围，以开放的胸怀、真诚的态度与社会各界进行合作，建立良好的互动关系，树立政府的公信力。三是要以上率下凝心聚力，关心受害者的意愿，深入群众、依靠群众、团结群众，营造齐心防控的氛围。

(二)网络舆情视角下传染病公共危机事件中危机领导力的塑造

1. 第一阶段，网络舆情潜伏酝酿期：防范预警力

(1)对网络舆情的敏感力。通过新媒体掌握网络舆情的实时动态，对舆情当事人进行了解，调查其诉求的情况，争取用最短的时间查究事情的原委。此时，网络舆情尚未大规模传播，对舆情当事人的回应以调查为主，并做出一定的处理，不必大规模回应，以防止网络舆情不减反增，但是要做好系统化的预警以防止舆情爆发。

(2)对危机事件的监测预警力。此阶段领导干部要具有居安思危、利用信息正确预见研判危机的能力和备灾防灾的行动能力。一方面是监测力，即通过日常定期的安全检查、安全宣传等按照待发传染病公共卫生事件传播机制有序开展并抑制突发事件发生。在危机潜伏阶段，各项危险尚不明确，危机渐进发展，各种苗头、征兆、危险因素散发出现，这一时期的关键工作是对零散、模糊的信息进行捕捉、分析及研判。这项工作可以说是尚处于正常环境下的日常工作，且是系统工作，需要良好的公共卫生应急管理机制来运行。另一方面是预警力，即对传染病公共卫生事件具有极高的敏感性和警惕性，需要从战略全局出发进行应急预防。预警力不同于正常环境下的领导能力，需要在危机事件尚存在诸多不确定性的基础上，以及很多传染病尚无固定规律可循的条件下，做出具有前瞻性、科学性的应急响应。如果对网络舆情敏感性不足、监测预警力缺失，就会错过成本最小的舆情控制和处理公共卫生事件的时期。比如，在新冠肺炎疫情早期，武汉市相关职能部门没有对部分医务工作者的网络信息传播行为和内容的合理性进行认真甄别，相关领导重视不足。这个阶段领导干部要充分利用行政工作方法和责任制，要求各级有关部门做好信息搜集、分析及研判工作，确保信息真实、及时、客观；要克服心理障碍，正视危机警告，要敏感时间、敏感地点、敏感事件，从而防止错过以最小成本控制事件爆发的阶段，以便对传染病公共卫生事件能够早发现、早报告、早控制和早解决。

2.第二阶段，网络舆情爆发高峰期：决策部署力

(1)对网络舆情的引导力。高峰期是舆情发展中非常重要的时期，各种舆情的热点此起彼伏，甚至出现叠加放大效应，使得网络舆情呈现更为鲜明的对抗状态，引发群体性恐慌。此时，领导干部要充分利用官方媒体的导向作用，要第一时间接受官方媒体的采访，联合多方主流媒体发声，对公众关心的问题进行及时、客观、专业的答复，正面回应公众疑虑。同时，要做好信息干预工作，从源头上打击各种谣言，屏蔽或删除相关不实信息，以引领网络舆情焦点。

(2)对危机事件的果断决策力。危机爆发期，传染病中的各项危险因素会以加速度的方式呈现，此时的决策指挥与部署是应急管理的重中之重。领导干部无论是在指挥现场还是在后台都要有序采取措施，高效指挥，控制事态发展。公共卫生事件爆发期，舆论压力增大，公众恐慌情绪高涨，事件相关信息尚不完整。在此阶段，如果领导干部对危机缺乏足够清楚的认识和高度的警惕，偶然的小事件就有可能引爆网络舆情。如，新冠肺炎疫情期间，2020年1月19日武汉文旅局宣布向市民发放 20 万张惠民券，1月20日湖北春节团拜会文艺演出照常举行等。部分领导干部不够重视，公众对此也缺乏必要的心理准备，因而在2020年1月22日钟南山院士宣布该病毒存在“人传人”现象之后，之前“可防可控”的官方回应则成了网络舆情的燃爆点。因此，这个阶段领导干部要进行的是非程序化的、不确定性的决策。领导干部要在高度紧张状态下保持冷静和理性，要能够以危机视角广泛征求团队和专家学者的意见，不武断，也不优柔寡断，以保证决策的快而准，把握住第一时间、关键时间，防止事态扩大及次生灾害发生，以最大限度减少损失。不武断，就是要理性、要科学。情况紧急，不能蛮干，要征求意见，但是也不能淹没在信息海洋。关键时刻领导干部需要在理性基础上做出具有时效性的决策，以保证防控措施及时部署。

3.第三阶段，网络舆情延续扩散期：联防联控力

(1)对网络舆情的互动力。网络舆情达到高峰之后，伴随着官方媒体的明确表态，网络舆情传播速度逐步下降。此时，要充分利用官方媒体继续信息公开，及时辟谣；要进行事件的持续报道；要进行正面、积极形象的塑造；要加强与公众的良性互动，以此疏导网络不良情绪，逐步营造健康的网络舆情氛围。

(2)对危机事件的合作协调力。这一阶段持续时间较长，领导干部既要面对可能出现的过激行为、社会失序，又要面对来自各方的压力。“公共危机时刻不应该由某一个单个领导负全责”[15]，需要“一个多中心、多组织、跨领域的网络，不仅要求自上而下的指挥和控制，也要求横向的统一与协调”[15]。传染病公共卫生事件的防控涉及不同层级、不同部门、不同力量的合作联防，既需要统一指挥、综合协调，又需要各司其职、机动灵活。统一指挥，就是要保证公共卫生事件分级管理的标准性，保证危机解决方案的科学性，保证官方信息发布的权威性，保证政府人员调动的原则性，保证物资调配的及时性等。在统一指挥的前提下，还要坚持工作的灵活性，要有联防联控、分工合作的工作思维和协同共治的工作理念。如果在公共危机网络舆情蔓延阶段出现对某个环节处置不力、安排失当的情况，就会再次引爆网络舆情。比如，新冠肺炎疫情期间，2020年1月的武汉红十字会捐赠物资分配事件、2020年1月黄冈卫健委主任“一问三不知”事件、2020年2月的口罩分配事件等都成为舆情反复关注的热点问题。随着武汉2020年2月13日展开“为期 3 天的集中拉网式大排查”，落实“五个百分之百”工作目标等一系列积极抗疫措施的推进，网络舆情基本平稳，没有爆发性增长。因此，这个阶段领导干部要立足实际、实事求是，掌控不同环节、不同时期的不同问题，灵活调整危机事件处理方案；要高效决策和调动物资，减少不必要的环节，提高行政效率，减少推诿；要保证不同部门人员良好的合作性和互动性，保证政府工作人员行动的迅速性和落实性。

4.第四阶段，网络舆情解决消亡期：恢复学习力

(1)对网络舆情的学习反思力。这一时期网络舆情基本缓和，话题不再受到关注，相关报道不断减少。此时，领导干部要回顾总结网络舆情中的薄弱环节，修复流程，完善舆情预警机制；要尽快对本次网络舆情数据进行客观分析，避免相关热点再次爆发；要做好网络宣传活动，培养网民舆情甄别能力，提高网络中的社会责任感。

(2)对危机事件之后的恢复力。在传染病公共卫生事件的恢复期，危机得到有效控制、解决。恢复力是重建社会秩序、恢复日常生活状态和提高对此类事件的应对能力，包括评估调查总结问责能力、系统规划能力和信心重建能力。首先，领导要及时做好传染病公共卫生事件风险评估工作。邀请专家、一线工作人员、相关负责人等对事件概况、应急措施的效果、卫生事件的危害等及时进行系统总结和科学评价，及时调查和公布事件的起因、病理特征等；要进一步加强监督和执法稽查，总结事件处理中的经验教训，提出改进意见并落实为日常监督管理责任；领导干部要对事件处理过程中自身的职责履行情况进行客观述职，接受上级的意见；“危机后追责效率直接关系到社会信任的修复效率”[16]，要果断对事件发展过程中敷衍塞责、玩忽职守、弄虚作假等现象进行从严查处；对失职、渎职、不担当、不作为、扯皮推诿等行为进行严肃追责。其次，系统规划，重新建设。要组织制定恢复重建计划，协调各个部门尽快开始恢复正常的社会秩序，做好补偿、赔偿和长期救助，进行有效的工程和制度重建，构建更为科学的公共卫生应急管理体系以提高抗风险能力。最后，领导干部要重视公众心理疏导，修复社会信任。重大传染病公共卫生事件在现代传媒的发酵下，带来的心理影响波及范围广泛而且深远，况且心理创伤恢复较慢，用时较长。因此，领导干部要重视开展持续的、有计划的心理援助帮扶；要特别关注受事件直接影响的公众，开展专业化、人性化的指导；要动员社会力量建立长期救助机制。