《民法典》集体土地权利主体规范的法政治学解读

申惠文

(1.郑州大学 法学院，河南 郑州 450001;2.郑州大学 私法研究中心,河南 郑州 450001)

2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，是中国法治建设的标杆性成果，是治国安邦的基础性法律。《民法典》一共使用了59次“集体”的表达，为进一步深化集体土地改革提供了前提和基础。从法律规范看，集体是土地所有权的主体，农户是土地承包经营权和宅基地使用权的主体，新型农业经营主体是土地经营权的主体。从社会生活看，除了集体、农户和新型农业经营主体，国家和农民对集体土地亦实际享有一定范围的产权。集体土地所有权并不是纯粹私法意义上的所有权，国家对集体土地享有很大程度的控制权。农户是集体土地用益物权的形式主体，农户成员对集体土地的独立权益诉求日益凸显。纸面上的集体土地权利结构，无法有效解释生活现象，所以不能局限于纯粹法律的视角。中国特色集体土地权利主体结构，是由中国特色社会主义政治理念决定的，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。法学家在诠释农村集体土地权利主体制度时，要有政治意识，避免在现实问题上“集体失语”。为此，本研究采用法政治学的研究方法，从国家、集体、农户、农民的关系视角，科学解释《民法典》中的集体土地权利主体规范，以期提出未来制度改革的基本方向。

一、从法政治学角度解读《民法典》集体土地权利规范的重大意义

法学家更多考虑现有法律规范的解释，参与社会变革的主动性不强。农村土地三权分置改革并不是法学家首先提出的，法学家只是被动阐释具体的制度构建。学术研究需要面对中国问题，提出中国问题的解决方案。法政治学是以法律与政治的内在联系为基础，以具有政治与法律双重属性的社会现象为研究对象的交叉学科[1]。法政治学是运用政治学理论和方法，分析、检验法律的形成、结构、运作、效果及发展的边缘学科[2]。法政治学不仅是一种研究方法，而且是一门交叉学科，是法学与政治学交叉的产物。法政治学属于社科法学的范畴，不同于法教义学，突出法律的政治属性和政治的法律属性，突出生活中的法律，而不是文本中的法律。学术界要有意识地运用法政治学的方法分析集体土地权利主体规范。

(一)从法政治学角度解读《民法典》集体土地权利规范的理论意义

土地公有制是社会主义经济制度的基础，是社会主义政治文明的基础。土地产权不可避免地与统治权紧密相连，无论何时何地，产权制度都决定了政体的构成形式[3]。农村土地权利制度的形成，实质是多种政治力量博弈的产物。对于土地问题,必须从《宪法》的高度予以研究，必须从政治的角度予以思考。土地法政治学是法政治学的分支，是从法律的角度研究土地政治问题，是从政治的角度研究土地法律问题。土地法政治学将政治关系、政治行为、政治体系、政治文化、政治发展等概念引入土地法学研究，引入土地权利制度变革的衡量因素。土地权利制度的设计与国家治理的关系、与政府管理的关系、与执政党参政党的关系、与政治团体的关系等，都需要学术界深入研究。提出土地法政治学的概念，强调土地法学与政治学的交叉与融合，具有学科建设的重大意义。土地法政治学侧重运用政治学理论分析土地问题，分析土地法律制度生成的政治背景、政治原因和政治过程等，分析土地法律制度实施的政治力量、政治制度和政治影响等。

从法政治学角度解读《民法典》集体土地权利规范，可以为集体土地产权制度解释和未来变革提供理论支撑。如《民法典·物权编》第五章的标题是“国家所有权和集体所有权、私人所有权”。按照汉语的语法规则，如果要列举三个事物，一般在列举第二个事物之前用顿号，列举第三个事物之前用“和”，然而《民法典·物权编》第五章的标题并没有表述为“国家所有权、集体所有权和私人所有权”。这表明立法者将“国家所有权”和“集体所有权”作为一类，将“私人所有权”作为一类，前者是公有制所有权，后者是私有制所有权。据统计，全国共有集体土地65.5亿亩[4]。集体土地是公有制经济的重要基础，是承载社会主义价值目标实现的重要载体。诠释中国特色社会主义，必须从法律的角度解释社会主义的经济基础，必须充分考虑集体土地所有权的基本问题。

(二)从法政治学角度解读《民法典》集体土地权利规范的实践意义

要高度重视改革中的法治思维，做到凡属重大改革都要于法有据。《民法典》是民事法律的基本法，具有基础性、普遍性和稳定性。在相当长的时期内，集体土地产权改革必须遵守《民法典》的基本框架。从法政治学角度科学解读《民法典》集体土地权利主体规范，有利于提出切实可行的集体土地改革方案。

有学者[5]指出，要明确土地承包经营权的相当所有权属性，这有助于强化对土地承包经营权的保障，有助于协调农村土地承包经营权与集体土地使用权的关系。有学者[6]196-197主张集体土地国有化，因为这有利于厘清国家、集体和农民三者之间的法律关系，有利于推动农村土地市场化，也具有扎实的政治基础。虽然学者观点不完全相同，甚至完全相反，但从如何解读中国特色社会主义、如何建构中国特色社会主义等角度提出农村土地改革的路径和方法是值得肯定的。经济基础决定上层建筑，产权理念的变迁将引发国家治理的变迁。政治力量和政治制度决定产权的具体安排形式，产权也需要国家强有力的保护[7]。《民法典》落实了集体土地三权分置改革的政策，明确坚持集体土地所有权。做虚集体土地所有权，或者将集体土地改制为国有土地，均不符合《民法典》的基本要求。改革要坚持集体土地所有权，这是已经形成的基本社会共识，需要长期坚持和发展。

集体承包地制度的进一步改革，需要梳理政治理念的变迁，需要科学解释《民法典》的相关规定。“耕者有其田”是历代农民的基本夙愿，“均田地”和“抑制兼并”一直是历代统治者治理国家的经验。从农村土地改革的历史发展看，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，是对国家、集体和农户角色定位的经典表达。这不仅仅是经济层面的表达，更是政治层面的表达。“留足集体的”，就是向集体经济组织缴纳承包费，用法律语言表述就是缴纳“村提留”。随着改革推进，农民不用向集体缴纳承包费，不用向国家缴纳农业税。农村土地承包的合同属性日益弱化，财产权属性日益强化。然而，没有经济来源的农村集体经济组织，无法从事兴建水利设施等公共事业，无法满足农村承包经营户的公共利益需求。农户不缴纳承包费和农业税，引发了国家、集体和农民关系的重大变革,国家要承担更多公共服务的职责。《民法典》对新型农业经营主体的土地权益予以明确化，立法上统称为“土地经营权”。这是集体承包地产权体系的重大变迁，对国家治理体系和治理能力提出了新的挑战，具有重大的实践意义。

集体宅基地制度的进一步改革，同样需要梳理政治理念的变迁，需要科学解释《民法典》相关规定。《民法典》对集体宅基地三权分置改革并没有做出明确的回应，对宅基地使用权的取得、行使和转让，授权“土地管理的法律和国家有关规定”做出具体的规定，为改革预留了充分的制度空间。这表明集体宅基地的改革比集体承包地的改革难度更大，蕴含着更为复杂的权益冲突，需要更高智慧逐步解决。宅基地的政治稳定功能是中华人民共和国成立之初必要的制度安排，发展至今政治稳定功能依然需要[8]。国家垄断控制宅基地转化为建设用地的渠道，限制农户宅基地的处分权能，是源于社会主义公有制赋予国家的政治权力[9]。宅基地是稀缺的自然资源，国家对宅基地进行控制具有合理性，但严格控制流转带来了很多问题。公有制的公平价值并非只能通过均田的政治承诺来实现，而应当让每一位公民从效益递增的土地收益中享有平等的收益权和分配权，逐步实现社会转型[6]22。宅基地制度改革与集体经营性建设用地改革、集体土地征收改革等有着密切的关系，涉及城镇居民基本的居住权益，涉及房价稳定和区域平衡等重大问题，应当充分权衡不同阶层的不同政治诉求，扩大政治参与的途径。

二、《民法典》集体土地权利主体规范中的国家

集体土地产权改革要从坚持和完善社会主义制度角度思考，要从国家治理体系与治理现代化的角度思考。国家一方面作为私法主体，具有产权所有权职责，另一方面作为公权力主体，是国家监管的主体。在私法领域，国家公权力要退出，立法要坚持国家所有权与集体所有权平等的法律地位。在公法领域，国家公权力要加强，加强对集体土地利用的监管，监管的手段包括土地利用规划、耕地保护目标实现等。

(一)国家公权力要更加平等对待国有土地产权和集体土地产权

国家所有权与集体所有权在私法上是平等的，是社会主义市场经济的基本要求。《民法典》第四条规定了平等保护原则，第一百一十三条规定了财产权的平等保护，第二百零七条规定了物权的平等保护。中国特色社会主义物权制度是由社会主义基本经济制度决定的，与资本主义物权制度有本质区别。《宪法》第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第八条第三款规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”从《宪法》文本看，国家所有制经济与集体所有制经济的法律地位的确并不完全相同。对于这些条款的解释，要采用历史解释和体系解释的方法。《宪法》第七条形成于1993年，第八条第三款形成于1982年。2016年11月发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出，要健全以公平为核心原则的产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。2018年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”和“国家倡导社会主义核心价值观”等内容。这些新增的宪法条款，可以进一步解释国家所有权和集体所有权法律地位的平等。《民法典》第二百零六条第一款将社会主义市场经济体制作为社会主义基本经济制度之一，进一步突出产权平等保护的实践意义。

国家公权力要平等对待国家所有权和集体所有权，得到了立法机关的逐步承认，然而《民法典》一些条款的设置及诸多特别法的规定，仍然对集体所有权存在歧视。如《民法典》第十二章对建设用地使用权客体的规定，仍然局限于国家所有的土地，不符合城乡一体化发展的要求，不符合产权平等保护的理念。作为民事法律的基本法，《民法典》回避集体建设用地，存在重大的立法缺陷。作为民事特别法的《城市房地产管理法》，只规范国有土地上的房地产，不规范集体土地上的房地产，亦违背了平等理念。这说明立法的中心仍然是城市和国有土地，而不是农村和集体土地。对于国有土地与集体土地分别立法，仍然维持城乡二元体制，不符合社会发展的要求。立法机关可以通过对《民法典》相关条款的科学解释，弥补立法的不足，全面贯彻国家土地与集体土地平等保护的理念。

(二)国家公权力对集体土地产权监管方式的转化

土地制度是一个系统，既有私法制度，又有公法制度。土地权利制度属于私法制度，土地监管制度属于公法制度。土地权利制度应当贯彻民法基本的理念和精神，坚持法不禁止即可为的原则。土地监管制度应当贯彻行政法基本的理念和精神，坚持法不授权不得为的原则。土地制度的设计，应当是土地权利制度和土地监管制度共同推进。土地权利制度是基础，土地监管制度是手段。土地监管制度要为土地权利制度服务，土地监管的目的是为了更好地服务于土地权利人。

国家公权力对集体土地产权监管的方式要发生变化，要更多采用公法手段的监管，而不是限制集体土地产权的权能。“守夜人”式的国家并不能解决公共利益的维护问题，也不能解决私法领域的私人强制问题和弱者保护问题。因土地资源的有限性，集体土地产权行使过程中难免发生侵占耕地、违反规划等情形。土地监管法是在宪法规范的基础上对土地公法制度进行集中架构。土地监管法主要是对土地征收、耕地保护、土地利用规划、建设用地规划、土地违法行为的行政处罚等做出具体的规定。理想的立法模式是分别起草土地权利法和土地监管法，前者彰显产权平等保护理念，后者突出国家市场监管者角色，突出对公共利益的保护。

从立法修改方向看，要赋予集体土地产权更多的权能。基于产权平等保护理念，在坚持社会主义土地公有制基础上，应当允许国家与集体或集体与集体之间的土地所有权交易。因兴修水利、移民安居、整体扶贫搬迁、新农村建设撤村并村等，发生长期甚至永久占有其他集体经济组织土地的情形，现实中的做法，往往是通过行政的力量和政府政策推动予以解决。这实际上回避了法律与现实生活之间的矛盾，并不是依法处理问题的思维模式。当然，现行《宪法》并不允许任何形式的土地所有权交易。未来应当适时修改《宪法》，在坚持社会主义土地公有制的基础上，允许国家与集体、集体与集体之间的土地所有权交易。此外，《民法典》第三百六十二条规定的宅基地使用权的权能，仍然局限于“占有和使用”，不包括“收益”，不符合集体土地产权发展的要求。《民法典》第三百二十三条规定的用益物权的权能包括“占有、使用和收益”，第三百六十三条规定宅基地使用权适用“土地管理的法律和国家有关规定”。因此，从体系解释和目的解释来看，宅基地使用权的权能包括“收益”。这样解释也符合宅基地三权分置改革的现实需要。

三、《民法典》集体土地权利主体规范中的集体

集体土地产权改革绕不开的问题是如何明确集体的含义，如何确定集体的角色。辨析“集体”与“集体经济组织”的关系，需要从法律文本演变的角度思考，需要从政治的高度思考。一方面，集体具有准国家的角色，肩负着公共的职能；另一方面，集体具有市场主体的角色，追求市场的效益。

(一)集体角色定位的法律文本分析

从《宪法》文本看，“集体”是农村土地所有权主体，国家要鼓励、指导和帮助“城乡集体经济组织”的发展。《宪法》第六条第一款、第八条第一款和第二款，采用了“劳动群众集体所有制”“社会主义劳动群众集体所有制经济”等表达。根据《宪法》第九条第一款和第十条第二款，“集体”可以作为矿藏等自然资源的权利主体，可以作为农村和城市郊区土地的权利主体，可以作为宅基地、自留地和自留山的权利主体。根据《宪法》第十二条第二款、第十四条第二款和第五十一条的规定，要兼顾“集体”的利益，不得损害“集体”的利益，禁止侵占或者破坏“集体”的财产。根据上述条款，“集体”作为权利主体语言表达方式，主要有“劳动群众集体”“集体所有”“集体的财产”“集体的利益”等表达。根据《宪法》第八条、第十七条、第十九条第四款、第二十一条和第四十二条等，与“集体经济组织”相关的词组有“城乡集体经济组织”“农村集体经济组织”“集体经济组织的劳动者”“集体经济组织实行……双层经营体制”“集体经济组织……有……自主权”等。

《民法通则》第七十四条沿袭了《宪法》第八条第一款和第二款中的“劳动群众集体所有”的表达，并采用了“劳动群众集体所有”的概念。根据该条的表述，“集体”与“集体经济组织”不同，“集体所有的财产”与“集体经济组织所有的财产”也不相同。从《民法通则》第七十四条第一款的表述看，“劳动群众集体所有”的财产包括“集体所有”的土地、森林、山岭、建筑物、水库、农田设施等，以及“集体经济组织的财产”和“集体所有的其他财产”。从体系解释来看，广义的“集体所有”就是“劳动群众集体所有”。从某种意义上说，广义的“集体”是“集体经济组织”的上位概念，“集体所有”是“集体经济组织所有”的上位概念。《民法通则》第七十四条第二款明确规定，集体土地属于村农民集体所有，由“农业集体经济组织或者村民委员会”管理。《民法通则》第八十条第一款和第八十一条第一款规定，国家所有的土地、森林、山岭、草原等自然资源，可以由集体所有制单位使用。这两条明确采用了“集体所有制单位”的概念。这里的“集体所有制单位”包括集体所有制企业等，而不是仅指集体经济组织。

比较《物权法》第五十八条与《民法通则》第七十四条第一款可以发现，立法者已经不采用“劳动群众集体所有”“劳动群众集体组织”“集体经济组织所有”的概念，而直接采用“集体所有”的概念。《物权法》第五十八条、第五十九条、第六十一条等，采用了“集体所有”的语言表达方式，主要有“集体所有”“农民集体所有”“城镇集体所有”等表达。需要指出的是，《物权法》第五十九条第二款规定了“集体成员集体所有”的概念，第六十二条和第六十三条规定了“集体成员”的权益保护。立法者希望通过“成员权”的概念解决“集体所有”的概念困惑，然而立法者并没有对“集体成员”的取得和丧失做出具体的规定，仍然停留在理念的层面。与《民法通则》第八十条第一款和第八十一条第一款相比，《物权法》第六十七条没有采用“集体所有制单位”的语言表达方式，而是采用了集体出资形成的“有限责任公司、股份有限公司或者其他企业”等表达，回应了市场主体平等保护的法治理念。

《民法典》在“民事主体”一章没有明确将“集体”作为权利主体，而是泛泛采用了“民事主体”的表达方式。《民法典》第三章第四节规定了特别法人，其中第九十九条规定了“农村集体经济组织法人”。集体经济组织是民事主体的一种类型，而对于集体本身的主体地位，立法并没有明确规定。《民法典》第五十五条在规定“农村承包经营户”的概念时，沿袭了《民法通则》第二十七条采用的“农村集体经济组织的成员”的概念。《民法典·物权编》继承了《物权法》相关条款的表达，采用了“集体所有”“本集体成员集体所有”“农民集体”“城镇集体”等表达。《民法典·继承编》沿袭《继承法》，采用了“集体所有制单位”的表达。

综上，从法律文本看，“集体”与“集体经济组织”的关系逐步发生了变迁。第一，由“劳动群众集体所有”到“集体所有”。第二，由“集体所有”到“集体经济组织所有”。第三，由“集体经济组织所有”到“集体经济组织法人所有”。第四，由“农村集体经济组织的劳动者”到“农村集体经济组织的成员”。本研究认为，将“集体”与“集体经济组织”区分的改革思路，不符合历史发展的规律和改革发展的要求。集体土地所有权中的“集体”，某种程度上可以被“集体经济组织”替代，这是从法律上建构集体主体制度的客观需要。如果将“集体”与“集体经济组织”区分，只是将“集体经济组织”作为“集体”的代行机构，那么仍然面临集体主体制度本身的缺位问题。区分“集体”和“集体经济组织”，区分“集体成员”和“集体经济组织成员”，从法律逻辑看并不可行。根据《宪法》文本，农村土地所有权主体是集体，法律并没有规定法人可以成为权利主体。《民法典》将农村集体经济组织界定为特殊法人，实际上需要对《宪法》相关条款进行合理解释。

(二)集体角色定位的政治理念分析

坚持土地公有制性质不能改变，是农村集体土地改革的政治底线。土地承包经营权和宅基地使用权具有“准所有权”或“类所有权”的属性。强化土地使用权人的权益保护，是公有制条件下实现土地资源市场化配置的基本要求，但这并不意味着将土地使用权塑造为一种“胜似所有权”的权利，将土地所有权架空。因此，做虚集体土地所有权主体违反了社会主义法治基本的政治理念。

从集体所有制产生之初，集体就要承担起类似政府的职责。集体是地缘和血缘的共同体，有其财产、成员、决策机制、分配机制，某种程度上就是一个微型的国家。1982年《宪法》文本中的“集体”是计划经济体制下经济资源的生产单位和分配单位。随着乡镇政府的成立，乡镇集体经济组织的行政职能逐步弱化。随着村民委员会的成立，村集体经济组织的行政职能逐步弱化，目前大部分村没有成立集体经济组织，而由村民委员会代行其职责。根据《农村土地承包法》第十四条和第十五条，集体经济组织有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地等权利，要承担组织本集体经济组织内的农业基础设施建设等义务。这些权利和义务在某种程度上属于政府的职责。因此，集体经济组织具有公共性，替国家分担了部分管理公共事务的职责，这是由其公有制属性决定的。

明确农民成员权与重塑农村集体的主体地位是一个问题的两个方面。在赋予农民更多财产权利政策的指引下，土地承包经营合同关系淡化，农民对集体土地的成员权日益强化。集体成员是确定的，还是可变的，这是集体经济组织立法要明确的重大问题。按照传统集体经济组织理论，集体成员是不确定的，可以基于婚姻、出生等发生变动。实践中，因集体成员的标准难以把握，集体成员出现固化的趋势。2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。2020年中央一号文件指出，要有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化等工作。《民法典》第二百六十一条采用了“集体成员集体所有”的表达，对于“集体成员”的内涵也没有予以明确。从解释论的角度看，相对固化集体经济组织的成员，通过家庭内部分割集体土地资源的办法，解决新增人口的集体土地资源份额问题和集体成员身份问题，具有相当的可行性。这需要理论上更新集体和集体经济组织的基本理论，从法政治学的角度解读集体所有权和集体所有制的内涵。

四、《民法典》集体土地权利主体规范中的农户

从法律文本看，对于土地承包经营权和宅基地使用权，权利主体是农户。农户是集体土地使用权的主体，农民个体并不直接享有集体产权，往往通过农村承包经营户或农村宅基地使用户的名义享有。这是中国特色的集体土地产权制度，需要法政治学的解读。从发展趋势看，权利主体应当由农户逐步转变为农民个体。对此，可以通过解释《民法典》相关条款实现制度的渐进性变迁。

(一)农户的权利主体角色

从比较法的角度看，罗马法中的家庭具有很强的政治属性。具体表现如下：第一，组织性。家庭是作为家族、部族和城邦等其他更高层级组织的基础，服从于更高的命令。第二，从属性。家庭成员要服从家父权力或权威，家庭从属于城邦的管理和统治。第三，权力性。家父对家子的权力具有私法性，也具有公法性，体现为一种政治权力，有权威性，凸显了家庭的政治组织属性。第四，主权性。家父对自由人和土地的早期权力被界定为“主权”[10]。罗马法中家庭的这种政治属性随着个人权利意识的觉醒逐步减弱。

农户作为集体土地使用权的主体，与罗马法中的家庭具有一定的相似之处，均突出家庭的政治地位。《民法典》第五十五条规定了“农村承包经营户”，第三百三十条第一款再次强调“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。产权归属问题是典型的民事问题，应当主要遵循私法的基本理念进行阐释，主要在法律规范的框架下进行解释。然而，任何理论都具有相对性，任何视角都有理论的盲区。从法政治学的角度看，农户是农村基本的经济单位，也是重要的政治单位。农户作为集体土地产权主体，突出家庭的功能和价值，充分利用家庭成员彼此之间的亲属关系，达到提高管理效率的目的。国家通过管理集体而管理社会，集体通过管理农户而管理成员。“修身、齐家、治国、平天下”是传统儒家思想的政治理念，是中国人的思维模式和行为指南。中国长期是家国一体的体制，农户是集体土地产权的主体，是国家治理的基本单位，是认识中国农村社会的切入点，是诠释集体土地产权的突破口。

(二)农户权利主体角色的逐步减弱

农户作为集体土地产权主体，是家庭政治功能的阶段性表达。将农户作为治理对象，在某种程度上是计划经济体制的产物，是为了解决集体经营效率低下的困境产生的，只是一种局部的改良措施。在市场在资源配置中起决定性作用的改革背景下，农户作为劳动力的结合体，局限性也逐步凸显。家庭成员独立意识和平等意识逐步增强，家庭共同体意识逐步减弱，迁徙自由和择业自由获得越来越多的认同。家庭成员的活动空间增大，走出家门在市场中寻求合作伙伴成为常态。因此，未来应当由农户主体转向农民个体，由模糊共有转向按份共有。

农户作为权利主体，从集体与农户关系的角度看，产权是清晰的。然而，农户内部的法律关系是模糊的，农户成员的产权是不清晰的。随着社会的发展，以户为单位的管理模式需要转换为以人为单位的管理模式。随着户籍制度改革，农业户、农村户和农民户发生了分离。家庭成员因结婚、离婚、出生、死亡等不断变化，分割土地承包经营权和宅基地使用权的诉求越来越多。《民法典》第五十六条第二款规定，农户部分成员经营的，该部分成员承担农村承包经营户的债务。该条回应了农户成员内部利益的分化，尊重了农户成员职业选择的自由等。然而，该立法仍然将农村承包经营户作为权利主体，没有充分尊重农村承包经营户的成员权益。2019年修改后的《土地管理法》维持了农村村民一户一宅的规定，只是进行了局部的调整。目前的立法思路仍然将农户作为民事主体，将农户作为国家治理的对象，具有现实的合理性。从未来发展看，农户不应当承担国家应当承担的社会保障职能，农民个体的产权归属意识逐步提高，权利主体应当由农户逐步转变为农民个体。

《民法典》没有明确采用“农户”这一集体土地产权主体的表达，而是采用了“土地承包经营权人”和“宅基地使用权人”的表达，具有广泛的法律解释空间。《民法典》规定的占有包括按份共有和共同共有，在没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。可以通过解释这些条款实现集体土地使用权主体制度的渐进性变迁。目前学术界和实务界的通说认为，农村承包经营户的成员对于承包地、宅基地使用户的成员对于宅基地，并不是共有关系，成员并不能主张分割。土地承包经营权长期不变，宅基地使用权也长期不变，为解决家庭成员的集体土地权益冲突，国家政策应当逐步允许分割。在《中华人民共和国最高人民法院公报》公布的一个案例中，法院认为，家庭承包方式的土地承包经营权属于农户家庭，不属于个人财产，不发生继承问题，不能请求分割[11]。然而，一些地方法院在土地承包经营权分割或宅基地分割的司法裁判中，对农户成员独立的集体土地权益诉求予以支持。这种纠纷解决路径不回避现实问题，充分彰显法院在国家治理中的作用，突出司法裁判引领社会变革的功能，具有相当的合理性。

五、《民法典》集体土地权利主体规范中的农民

坚持农民利益不受损是集体土地改革的价值底线。何为“农民”，“农民”内涵发生何种变迁，需要结合中央改革政策从法政治学的角度做出合理的解读。随着户籍改革和土地改革的深入发展，户籍农民政治地位逐步弱化，职业农民政治地位逐步提高。《民法典》大多数条款采用了“自然人”的概念，仅有个别条款采用了“农民”的概念，为集体土地产权改革留足了制度空间。

(一)农民市民化的发展方向

“耕者有其田，居者有其屋”是中国共产党对农民参加革命的政治承诺。中华人民共和国成立后历次《宪法》的制定与修订，基本上都是围绕着公与私的关系展开的。随着政治话语与意识形态的变化，私法意识也在发生改变[12]。随着改革的推进，土地负载的政治目标发生了变化，由重点发展城市到城乡一体化发展。国家免去农业税，让农民获得承包地的全部收益，还发放各种农业补贴。国家允许在农村宅基地上经营农家乐，允许发展乡村旅游，让农民获得更多的土地收益。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，提出了农民富裕全面实现的目标。

中央改革的基本方向是让农民带地进城，进城落户不以放弃土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益权为条件。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》指出，城区常住人口300万以下的城市可取消落户限制，300万至500万的大城市要全面放宽入户限制。这意味着二、三、四线城市将全面放宽乃至全部取消落户限制，为农户的市民化提供了重要的制度支撑，是农民平等权益实现的重要成就。这与集体土地产权改革产生相互促进的作用。既然允许农民离开农村，就应当允许其他集体经济组织成员和城镇人员去经营承包地、利用宅基地。目前的农村土地三权分置改革，就是沿着这样的路径前进的。整体而言，集体承包地三权分置改革推进相对顺利，但仍面临诸多问题。

(二)从身份农民到职业农民

2005年党的中共十六届五中全会提出了“新型农民”的概念，2012年中央一号文件首次提出了“新型职业农民”的概念。新型职业农民是职业化的新型农民，具有爱农业、懂技术、善经营的特征。截至2017年底，全国新型职业农民数量突破1500万[13]。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要全面建立职业农民制度，完善配套政策体系。从立法政策看，必须改变农民“二等公民”的身份，将农民作为职业，积极培育新型职业农民。新型职业农民很多是新型农业经营主体的经营者，立法要保护新型农业经营主体的集体土地权益。2018年修改后的《农村土地承包法》和2020年颁布的《民法典》均增加了“土地经营权”的内容，这是集体承包地三权分置改革的立法表达。新型职业农民如何分享集体宅基地的产权，需要进一步探索。国家在给传统农民发放补贴的基础上，要加大对新型职业农民培训的力度和农业补贴的力度。总之，由身份农民到职业农民，展示了新型集体土地产权关系，重塑了新型政治关系。

(三)从《宪法》文本中的农民到《民法典》文本中的农民

《宪法》文本中出现两次“农民”的表达：其一是在序言中，强调“农民”是社会主义建设事业的依靠力量，与工人和知识分子相并列；其二是在第十九条，强调“农民”是国家政治、文化、科学、技术、业务教育的实施对象，与工人、国家工作人员和其他劳动者相并列。《宪法》序言和第一条均规定，我国是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的”社会主义国家。根据体系解释，《宪法》文本中的“农民”是城乡二元化视域下的一种身份，是农村集体经济组织的农业生产者。对《宪法》文本中“农民”的理解，要与时俱进。两次出现“农民”和“工农联盟”的《宪法》条款，均是1982年《宪法》，至今没有修改。结合《宪法》文本后来增加的土地使用权可以转让条款、社会主义市场经济条款、国家尊重和保护人权条款、保护公民私有财产权条款等内容，农民的含义在悄悄发生改变。特别是2018年《宪法修正案》，增加了社会主义核心价值观，从理念层面确认了农民应当享有的各项权利，据此重塑了《宪法》文本中农民的含义，为“新型职业农民”概念提供了合宪的基础。

《民法典》采用了“自然人” 的概念，在具体权利配置上基本没有区分户籍农民和城镇居民，为农民权利保障提供了充分的法律基础。《民法典》共9次采用了“农民”的概念，其中3次表述为“被征地农民”，6次表述为“农民集体”。《民法典》第二百四十三条规定，“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”；第二百六十一条第一款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。这些条款中的“农民”，长期以来指户籍农民。然而，随着进城落户并不丧失集体成员资格，“被征地农民”中的“农民”和“农民集体”中的“农民”就具有了新的含义。原来曾经是“户籍农民”，即使现在是“城镇居民”，不在农村居住，不再从事农业生产，仍然属于集体经济组织的成员。从《民法典》第二百六十条至第二百六十五条的关系看，集体所有包括“农民集体所有”和“城镇集体所有”。“农民集体”是与“城镇集体”相对应的概念，从解释论的角度看，要弱化“农民集体”和“城镇集体”的区分，弱化“农民”色彩，突出“集体成员”的含义。

六、结语

《民法典》是习近平新时代中国特色社会主义思想的表达，是对中国传统法律文化的继承和发展，是对世界法治文明的重大贡献。学术界要从治国理政的高度认识《民法典》，精准把握《民法典》在社会治理和国家治理中的基础地位。如何定位国家、集体、农户、农民的角色，是科学解释《民法典》中集体土地权利规范的基本前提，是集体土地产权改革无法绕开的重大问题。该问题不是纯粹的法律问题，应当从政治的角度予以考量，采用法政治学的方法予以解读。从权威主义政治到有限主义政治的转型，从“统治”到“治理”的转型，要求从国家治理能力和治理体系现代化的视角，把握集体土地产权改革的方向和路径。整体而言，国家公权力应当更加平等对待国有土地产权和集体土地产权，要转化对集体土地产权的管制方式。国家不能限制集体土地产权的权能，不能变相分享集体土地的部分权能，而应当更多通过公法方式对集体土地进行必要的管制。在传统计划经济体制下，集体具有准国家的重要角色，承担了很多政府应当承担的职责。作为集体土地所有权的行使主体，集体经济组织不能完全以市场为导向，仍然具有相当的公共性，这是由其公有制属性决定的。《民法典》将集体经济组织界定为特殊的法人，既有历史合理性，又有现实必要性。农户作为集体土地使用权主体，是以城乡二元格局为前提的，是家庭政治功能的阶段性表达。随着政治现代化的推进，国家治理的对象应当由农户到农民，国家治理的重心应当实现由农民身份到农民职业的转变。学术界应当更多采用法政治学方法，提供切实可行的集体土地改革方案。