解构与重塑：公共图书馆领域刑事犯罪解剖

姚 明，李 畅

（1.铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061；2.铜陵市中级人民法院，安徽 铜陵 244061）

刑法作为法律体系中最古老的部门法之一，伴随着氏族制度的解体、阶级社会的出现而产生，不仅对调整经济社会发展具有重要的价值作用，在整个“法律家族”中的地位同样举足轻重。“刑法是其他部门法的保护法，没有刑法作后盾、作保证，其他部门法往往难以得到彻底贯彻实施。”[1]2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》正式实施，从国家立法层面为我国公共图书馆事业的健康有序发展提供了有力法制保障，但该法在实践中的有效实施，亦需要刑法这种最具有强制力和执行力的法律规范予以支持。本文拟从《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》的相关法条的实证研究为逻辑起点，探讨我国公共图书馆领域刑法的保护现状，最终基于我国公共图书馆领域刑法保护的应然需要，提出优化建议。

一、我国公共图书馆领域刑法保护实证考察及特征厘析

2020年2月，通过对我国《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》的相关法条两两对比分析发现，目前两部法律具有衔接性和呼应性，涉公共图书馆领域的主要刑事犯罪罪名①涉公共图书馆领域的刑事犯罪主要罪名仅指《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》在法条上具有明确的衔接性和呼应性的罪名。在公共图书馆内发生的故意杀人、抢劫、盗窃等一般性罪名和涉公共图书馆领域的受贿、非法出售珍贵文献等，在《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》的法条上未予以明确衔接和呼应的罪名，不在此列。见下页表1。

通过列表可知，目前相关破坏公共图书馆正常管理、运行秩序的严重违法行为被纳入了刑事制裁之中，主要呈现以下特征。

（一）从犯罪主体看，规制得较为全面

通过公共图书馆领域刑事犯罪的主要罪名来看，犯罪主体包含了三个类别，即文化主管等相关政府部门及工作人员、公共图书馆及其工作人员和来馆读者及其他社会群体，涵盖了各类可能破坏公共图书馆正常管理、运行秩序的社会主体，符合公共图书馆刑法保护的客观实际和要求。例如，对文化等相关政府部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊等行为，可通过滥用职权罪、玩忽职守罪予以规制；对公共图书馆及其工作人员非法向他人提供读者信息的行为，可通过侵犯公民个人信息罪予以规制；对馆内的读者及其他社会群体扰乱公共图书馆秩序的行为，可通过聚众扰乱社会秩序罪、寻衅滋事罪予以规制等。

表1 涉公共图书馆领域刑事犯罪罪名简表

（二）从犯罪罪名看，具有一定规制维度

依照《中华人民共和国刑法》及其10个修正案，目前我国刑事犯罪的罪名共计10大类，而在涉公共图书馆领域刑事犯罪的主要罪名就有5类，占比高达50%，维度较广，分别为：聚众扰乱社会秩序罪、寻衅滋事罪、传播淫秽物品罪，属于妨害社会管理秩序类犯罪；颠覆国家政权罪、煽动颠覆国家政权罪，属于危害国家安全类犯罪；侵犯公民个人信息罪属于侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪；滥用职权罪、玩忽职守罪，属于渎职类犯罪；故意毁坏财物罪，属于侵犯财产类犯罪。

（三）《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》有所衔接

《中华人民共和国公共图书馆法》作为一部文化领域的法律规范，其全面贯彻落实离不开《中华人民共和国刑法》的有力支持和保护。《中华人民共和国公共图书馆法》在其第五章“法律责任”条款中也明确释放了上述需求，如该法第五十四条规定，“违反本法规定……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。可见，《中华人民共和国公共图书馆法》清晰表明了其与《中华人民共和国刑法》的关联性，以及需要《中华人民共和国刑法》作为其后盾的诉求。

二、解构：我国公共图书馆领域刑法保护的不足

综上可知，目前我国刑法为维护和保障公共图书馆的正常管理及运行秩序，设置了若干罪名，一定程度上起到了震慑和惩治公共图书馆领域的刑事犯罪的作用。但从我国公共图书馆刑法保护的应然需求而言，目前还存在不足之处，主要表现为以下几个方面。

（一）缺乏专门规制涉公共图书馆刑事犯罪的特别法条

所谓刑法中的特别法条，是指为加强对某一特殊主体、领域的刑事规制，在普通法条规制的基础上添加的具有针对性、聚焦性表述的法条，从而实现对某一事项、问题和领域予以“专注性”刑事制裁之效果。在刑事立法中，特别法条作为与普通法条相区别的特别条款，是行为类型的特别化或者定型化规定的集中体现，其表现方式主要体现为下列形式：因行为对象（领域）的特殊类型而形成的特别条款；因行为主体的特殊类型而形成的特别条款；因行为目的的特殊类型而形成的特别条款；因行为手段的特殊类型而形成的特别条款；因行为结果的特殊类型而形成的特别条款[2]。目前，我国刑法中大量可见普通法条与特别法条对应存在。例如，《中华人民共和国刑法》第二百六十六条设置了诈骗罪，同时为适应某些特殊领域、主体刑事规制的需要，还专门设置了集资诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十二条）、贷款诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十三条）、票据诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十四条）、金融票证诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十四条）、信用证诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十五条）、信用卡诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十六条）、有价证券诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十七条）、保险诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第一百九十八条）和合同诈骗罪（《中华人民共和国刑法》第二百二十四条）等。当然，在一些刑事罪名中，对某一具体领域或事项予以“特别”的表述或说明，亦属于刑事立法法理上的特别法条，如2015年的“医闹”入刑。毋庸置疑，通过制定特别法条，有利于增强刑事规制的针对性、明确性和细化性，从而可以更好地起到对某些领域刑事犯罪预防和震慑的作用。但通过前文对我国涉公共图书馆刑事犯罪的主要罪名梳理发现，尚无特别法条通过单列罪名对公共图书馆领域的刑事犯罪予以规制，均设置在普通法条之下，这与当前我国公共图书馆的社会价值地位和刑法保护的实际需要存在一定矛盾，需要改进。

（二）《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》的衔接缺乏全面性

通过前文分析可知，虽然《中华人民共和国公共图书馆法》明确要求与《中华人民共和国刑法》相衔接，但通过梳理和分析发现，目前二者的衔接缺乏全面性，相关事项未予以明确纳入。如各级公共图书馆每年均需要使用大笔资金用于图书购买、场馆维护等工作和事项，以安徽省图书馆为例，据其发布的《中共安徽省图书馆委员会2018年度工作总结》显示，该馆“2018年采购入藏5万多种、12万多册纸质文献，3 000多种中外文报刊”[3]。而在社会实践中我们不难发现，大笔资金的使用，如果不加以严格规制，有时可能会出现行贿、受贿的现象，但《中华人民共和国公共图书馆法》却未涉及该问题。该法如能明确谈及此问题，将更有利于该法与刑法衔接，从而强化公共图书馆领域行贿、受贿问题的规制效果。例如，与《中华人民共和国公共图书馆法》关联性最强的“姊妹法”——《博物馆条例》，其虽然仅为国务院制定的行政法规，相较于全国人大出台的《中华人民共和国公共图书馆法》在法律位阶上低了一个层级，但是该条例的第四十三条不仅做出了与《中华人民共和国公共图书馆法》第五十二条对相关部门及工作人员“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”相类似的规制，还对相关部门及工作人员“利用职务上的便利索取或者收受他人财物”的行为予以规制，这无疑能更好地提升《博物馆条例》与《中华人民共和国刑法》在打击涉博物馆领域行贿、受贿犯罪的衔接，值得《中华人民共和国公共图书馆法》参考借鉴。上述事例非此一例，笔者在此不一一赘述。

（三）《中华人民共和国刑法》对公共图书馆领域的保护存在漏洞

法律漏洞是指由于受各种主客观因素的影响致使规范的内容违反立法宗旨，即立法者疏忽、没有预见到某些情况，或者社会发展致使情况发生变化，使得法律本应规范的事实事务却难以找到适当规则或者应排除犯罪却未排除的情形，成文法存在漏洞是不争的事实，刑法也不例外[4]。通过对《中华人民共公共图书馆法》、《中华人民共和国刑法》及相关法律法规的梳理，在立足于我国刑法保护公共图书馆领域的应然要求的基础上，笔者认为目前我国刑法对公共图书馆领域的保护还存在一些漏洞，主要表现如下。

1.公共图书馆安全方面的刑法保护存在漏洞

众所周知，我国公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，是公民获取文化知识，汲取精神食粮的重要平台，人员相对密集，特别是在寒暑假、周末时段，更是中小学生等未成年人的聚集场所。如果公共图书馆的相关建筑设施、服务设施在运行中出现了重大安全隐患，而相关工作人员明知却因过于自信或疏忽大意而不采取措施或者发现问题不及时报告，就有可能造成重大安全事故。这不仅会对人民的生命健康安全造成严重威胁，而且还会扰乱正常的图书馆管理、运行秩序。但目前，我国刑法中能与上述情形“沾边”的罪名都难以对此予以惩戒。例如，重大责任事故罪（《中华人民共和国刑法》第一百三十四条），其在犯罪的客观方面，要求“行为”必须是在生产、作业中违反安全管理规定，且该行为本身必须具有一定的危险性；玩忽职守罪（《中华人民共和国刑法》第三百八十七条），在犯罪的主体方面，要求必须是履行国家行政管理职能的国家机关工作人员等有限主体；教育设施重大安全事故罪（《中华人民共和国刑法》第一百三十八条），仅能规制教育场所的图书馆。综上可知，目前我国公共图书馆安全问题还存在刑法保护的漏洞。

2.对“违规处置文献信息”行为的刑事规制存在漏洞

《中华人民共和国公共图书馆法》第五十条规定：“公共图书馆及其工作人员有下列行为之一的，由文化主管部门责令改正，没收违法所得……（一）违规处置文献信息……”目前，《中华人民共和国刑法》对该问题予以了规制，且分为两个维度。一是对具有文物属性的重要文献资料、图书资料予以刑事文物保护视角的规制。依照《中华人民共和国文物保护法》第四十四条“禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人”，第五十一条“公民、法人和其他组织不得买卖下列文物：（一）国有文物，但是国家允许的除外；（二）非国有馆藏珍贵文物……”等相关规定，不论是国有性质的公共图书馆还是依照《中华人民共和国公共图书馆法》第四条第二款“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，对《中华人民共和国文物保护法》划入严禁擅自出卖、转让的重要文献资料、图书资料，是不允许非法处置的。目前，《中华人民共和国刑法》所设置的非法向外国人出售、赠与珍贵文物罪（《中华人民共和国刑法》第三百二十五条）、倒卖文物罪（《中华人民共和国刑法》第三百二十六条）和非法出售、私赠文物藏品罪（《中华人民共和国刑法》三百二十七条）等3个罪名可对发生在公共图书馆领域，擅自出售、转让具有文物属性的重要文献资料、图书资料予以规制。

二是对非文物属性的文献资料、图书资料予以国有资产保护的规制。近年来，图书馆及相关管理人员违规将文献资料、图书馆资料“私自处理”的事件频频发生，如“陕西图书馆3吨藏书当废品卖了3 000元，律师说私自卖书不算盗窃”[5]，“价值1.8万元图书网上出售，图书馆是怎么‘管’的”[6]等。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十六条之规定，“私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的行为”，国有性质的公共图书馆及其工作人员如果“私分”馆藏的文献资料、图书资料且达到了《中华人民共和国刑法》上的数额较大的标准，则会构成私分国有资产罪（《中华人民共和国刑法》第三百九十六条）。但问题在于，目前我国刑法对国有性质的公共图书馆及其工作人员“低价出售馆藏的文献资料、图书资料，使国家利益遭受重大损失的行为”却难以予以规制。因为，“低价出售馆藏的文献资料、图书资料，使国家利益遭受重大损失的行为”虽涉嫌渎职，但依照我国刑法规定，滥用职权罪的犯罪主体仅为国家机关工作人员等行使国家行政管理权的有限群体。国有性质的公共图书馆属于事业单位，其工作人员既非国家机关工作人员，同时其低价出售馆藏的文献资料、图书资料的行为显然亦非履行行政管理职权，难以用滥用职权罪对其规制。而徇私舞弊低价出售国有资产罪（《中华人民共和国刑法》一百六十九条）的规制主体仅为国有公司、企业或者其上级主管部门负直接责任的主管人员。可见，目前的法律仍难以对国有性质的公共图书馆及其工作人员低价出售馆藏的文献资料、图书资料致使国家利益遭受重大损失的行为予以刑法方面的规制。

三、重塑：优化我国公共图书馆领域刑法保护的建议

2019年9月8日，习近平总书记在给中国国家图书馆老专家的回信中明确指出，“图书馆是国家文化发展水平的重要标志，是滋养民族心灵、培育文化自信的重要场所，希望国图坚持正确政治方向，弘扬优秀传统文化，创新服务方式，推动全民阅读，更好满足人民精神文化需求，为建设社会主义文化强国再立新功”[7]，强调了图书馆在新时代中国特色社会主义建设历史征程中的重要价值。因此，必须科学优化我国公共图书馆领域的刑法保护，以更好地为公共图书馆正常的管理、运行“保驾护航”。

（一）将相关规制公共图书馆犯罪的普通法条上升为特别法条

特别法条的出台，有利于增强和优化公共图书馆领域刑法保护的效果。在立足新时代我国公共图书馆建设发展实际的基础上，笔者建议做如下补强。

一是建议增设抢夺、窃取重要文献资料、图书资料罪。依照《中华人民共和国文物保护法》第二条“在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护：……（四）历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等”的规定，我国公共图书馆中馆藏的相关文献资料、图书资料具有文物属性。虽然，我国刑法中所规定的抢夺罪（《中华人民共和国刑法》第二百六十七条）、盗窃罪（《中华人民共和国刑法》第二百六十四条）可以对抢夺、窃取重要文献资料、图书资料的行为予以制裁，但针对性较弱。近年来，在图书馆内抢夺、窃取重要文献资料、图书资料的案件频频发生，需要对该类行为予以专门规制，如“新婚夫妻流窜全国各地图书馆，以‘夹带’方式盗窃古籍400余册，在网上拍卖非法盈利”[8]“女硕士‘糊涂’当雅贼,图书馆盗窃大量古籍，倒卖获利近120万元”[9]“图书管理员盗窃珍贵古籍网上拍卖获利百万”[10]等各类报道频现于新闻媒体。因此，建议参考我国抢夺、窃取国有档案罪（《中华人民共和国刑法》第三百二十九条）的立法经验，单设抢夺、窃取重要文献资料、图书资料罪，对该类行为予以专门规制，具体可制定为“抢夺、窃取受文物保护法所保护，具有文物价值的重要文献资料、图书资料的，处五年以下有期徒刑或者拘役，有前款行为，同时又构成本法规定的其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”。

二是建议将“图书馆”三字明确写入聚众扰乱社会秩序罪（《中华人民共和国刑法》第二百六十条）的立法表述之中。目前，对于扰乱图书馆管理和运行秩序的行为，虽然聚众扰乱社会秩序罪可以对其予以刑事规制，但由于该法条在列举具体场所和情景时，仅有“工作、生产、营业、教学、科研和医疗”这五类，因此《中华人民共和国刑法》及相关司法解释对扰乱公共图书馆秩序的规制缺乏直接性和明确性，容易造成司法实践中理解和适用的不一致。实际上，我国对“医闹”的处理就曾经存在类似问题。虽然在医院设灵堂、打横幅、打砸医院财物、阻挡其他患者就医等扰乱医疗秩序的行为，当达到一定的违法严重性后，能对其予以刑事制裁，但旧的刑事立法关于惩治扰乱社会秩序的表述中，未明确将医疗或医院等关键词写入，导致各地对“医闹”行为是否适用聚众扰乱社会秩序罪的理解不同、尺度不一，甚至有些地区仅对“医闹”行为予以治安处罚，而不纳入刑事惩治范围，导致该类行为愈演愈烈。因此，2015年11月1日颁布实施的《中华人民共和国刑法修正案（九）》正式将“医疗”二字写入聚众扰乱社会秩序罪的立法表述之中，明确了医疗场所的秩序属于该罪名的保护范围，此后形势大为改观。综上，建议参考对医疗场所秩序维护的刑事立法经验，将“图书馆”或“图书馆秩序”等关键词写入聚众扰乱社会秩序罪的立法表述之中。

（二）增设相关涉公共图书馆领域的刑事犯罪罪名

法律漏洞的存在和出现，是立法实然状态和应然状态的矛盾，意味着法律规范出现了某种缺陷，这将直接导致法律规范的功能不完善、效能“不圆满”，需要及时修补之，对担负保障其他部门法有效实施职责的《中华人民共和国刑法》而言，更是如此。通过前文分析可知，目前我国公共图书馆领域尚存在刑法保护的漏洞，需要切合实际增设罪名，具体建议如下。一是建议增设公共图书馆设施重大安全事故罪。《中华人民共和国刑法》对相关责任主体的施压不足，因此在刑事立法方面，必须对公共图书馆相关设施负有采取安全措施的主管人员和直接责任人员给予必要规制，以提升该类人员的安全责任意识，从而更好地预防和避免公共图书馆安全事故的发生。具体而言，建议参考我国教育设施重大安全事故罪的立法经验，增设图书馆设施重大安全事故罪，可制定为“明知图书馆设施有危险，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。二是建议增设违规出卖、转让文献资料、图书资料罪。前文已析，目前我国对公共图书馆及其工作人员“违规处置文献信息”的问题存在刑事制裁的漏洞，建议参考擅自出卖、转让国有档案罪的立法经验，单列罪名对该问题予以规制，从而形成与向外国人出售、赠与珍贵文物罪，倒卖文物罪，非法出售、私赠文物藏品罪协同配合的局面，具体可制定为“违反公共图书馆法、文物法的规定，违规出卖、转让国家所有的文献资料、图书资料，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；有前款行为，同时又构成本法规定的其他犯罪的，可依照处罚较重的规定定罪处罚”。

（三）修补《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》衔接方面的漏洞

刑法与其他部门法之间基于法的整体秩序具有互补关系[11]。《中华人民共和国公共图书馆法》与《中华人民共和国刑法》全面、有效地衔接有助于增强公共图书馆领域的刑法保护质效。基于目前上述两部立法衔接方面的漏洞，在参考《中华人民共和国档案法》《博物馆条例》等文化立法经验基础上，建议将下列事项明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》第五章“法律责任”条款之中。一是将“利用职务上的便利索取或者收受他人财物”①参考借鉴《博物馆条例》第四十三条：“县级以上人民政府文物主管部门或者其他有关部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者利用职务上的便利索取或者收受他人财物的，由本级人民政府或者上级机关责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，以有效衔接《中华人民共和国刑法》所规定的受贿罪、单位受贿罪等罪名；二是将“违反文物法等相关法律法规规定，卖给、赠送给外国人或者外国组织文献资料、图书资料”②参考借鉴《中华人民共和国档案法》第四十八条：“单位或者个人有下列行为之一，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……（五）将档案出卖、赠送给外国人或者外国组织的……”明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，以有效衔接《中华人民共和国刑法》所规定的向外国人出售、赠与珍贵文物罪等罪名；三是将“违反海关法规和文物保护法规，运输、携带、邮寄国家禁止出口的文献资料、图书资料的行为”③参考借鉴《中华人民共和国档案法》第五十条：“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款；并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，以有效衔接《中华人民共和国刑法》所规定的走私文物罪等罪名；四是将“擅自出卖或者转让文物保护法所禁止转让的文献资料、图书资料”④参考借鉴《中华人民共和国档案法》第四十八条：“单位或者个人有下列行为之一，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员或者其他直接责任人依法给予处分：……（四）擅自出卖或者转让属于国家所有的档案”。明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，以有效衔接《中华人民共和国刑法》所规定的倒卖文物罪，非法出售、私赠文物藏品罪等罪名；五是将“明知所保存的属于文物保护法所界定的属于文物性质的文献资料、图书资料面临危险而不采取措施，造成损失”⑤参考借鉴《中华人民共和国档案法》第四十八条：“单位或者个人有下列行为之一，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……（八）明知存在档案安全隐患而不采取补救措施，造成档案损毁、灭失，或者存在档案安全隐患，被责令限期整改而逾期未整改的……”明确写入《中华人民共和国公共图书馆法》，以有效衔接《中华人民共和国刑法》所规定的过失损毁文物罪等罪名。

四、结语

公共图书馆作为传承民族文化、记载时代文明和培育公民精神的重要载体，在中华民族伟大复兴的历史背景下，其重要价值毋庸置疑，加强对公共图书馆领域的刑法保护势在必行。古希腊先哲亚里士多德曾给法治下过一个经典定义：法治包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律[12]。习近平总书记在谈及立法问题时也明确指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[13]。的确，只有良法才能保证善治。本文与其说是提出了若干关于公共图书馆法与刑法的完善建议，毋宁说是期冀引起我国图书馆学界、法学界乃至全社会对该问题的重视，以实现进一步提升我国公共图书馆领域刑法保护质效之目的。