公安机关管控肇事肇祸精神障碍患者风险能力的提升路径

杨山林

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

2019年11月5日，湖南长沙9岁男童遭疑似精神障碍患者殴打致死事件引发关注，舆论再次聚焦精神障碍患者，尤其是肇事肇祸精神障碍患者的管理问题。党的十九届四中全会提出，要以人民为中心，推进国家治理体系和治理能力现代化，战胜前进道路上的各种风险挑战，不断满足人民对美好生活新期待。公安机关承担着防范和化解社会治安风险的责任，应加强易肇事肇祸精神障碍患者的服务管理，化解重性精神障碍患者肇事肇祸风险，严防发生重大恶性刑事案件和个人极端案件，切实增强公众的安全感。

一、肇事肇祸精神障碍患者的概念及认定

在精神医学上，“精神障碍”与“精神疾病”是同义词。实际工作中，“精神疾病”使用更广泛，而“精神障碍”作为专业术语更符合生理、心理和行为方面的症状及特点，因此本文采用“精神障碍”的表述。精神障碍分为一般精神障碍和严重精神障碍。《中华人民共和国精神卫生法》首次在法律层面对严重精神障碍做出界定，即指疾病症状严重，导致患者社会适应等功能严重损害、对自身健康状况或者客观现实不能完整认识，或者不能处理自身事务的精神障碍。严重精神障碍患者不能辨认或不能控制自己的行为，对他人实施违反治安管理处罚法或刑法的伤害行为或违法行为后，由于责任能力的受限或缺乏，往往不承担相应的法律后果。而此类行为人的违法行为往往带有凶残、血腥、暴力等特征，极易引发社会舆论的强烈关注和造成社会心理恐慌，因此对此类人群的风险管控一直是公安工作的重点和难点。

地方立法首次出现肇事肇祸精神障碍患者的表述是在上海的立法中。1986年《上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》把“不能辨认或者不能控制自己行为”而违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》且后果较重的精神障碍患者称为肇事精神障碍患者；把“不能辨认或者不能控制自己行为”而违反《中华人民共和国刑法》以及其他严重危害社会治安的精神障碍患者称为肇祸精神障碍患者。自此司法界对这两类精神障碍患者统称为肇事肇祸精神障碍患者[1]。

2013年国务院办公厅转发中央综治办等部门《关于加强易肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作意见的通知》（国办发〔2013〕68号）和《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强社会治安防控体系建设的意见〉的通知》（中办发〔2014〕69号），对“易肇事肇祸精神障碍”做出规定，随后各地先后出台相关规范性文件，对肇事肇祸精神障碍患者进行管控。

精神障碍患者的肇事肇祸包括肇事和肇祸两种行为。精神障碍患者肇事指精神障碍患者实施违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，但由于不能辨认或者不能控制自己行为而不被追究法律责任。精神障碍患者肇祸是指精神障碍患者实施违反《中华人民共和国刑法》的行为，但由于不能辨认或者不能控制自己行为而不负刑事责任。根据我国刑法第十八条和刑事诉讼法第一百四十四条的规定，犯罪嫌疑人、被告人的精神状态和刑事责任能力要通过精神疾病司法鉴定进行认定。我国的精神疾病司法鉴定启动模式“与大陆法系国家的法官启动制和英美法系国家的当事人启动制均有不同”[2]，是一种控方鉴定的启动模式[3]，由公安机关、检察院和法院依据职权启动。司法鉴定机构主要设置在政府指定的精神病临床医疗单位，少数司法鉴定机构设置在法医教学机构和司法鉴定科学技术研究单位[4]。

二、精神障碍患者肇事肇祸行为的特点

（一）突发、难以预测

精神障碍患者发病时丧失对疾病的自制力或者对自身行为的控制力，疾病诱发的因素多且复杂，现有医疗技术水平难以提前精确预测。病症发作不确定、不可预测、不可控制，因而此类违法犯罪行为的发生具有突发和不可预测性，受侵害对象往往来不及防范，伤害后果往往比较严重。例如，2015年6月20日，南京一交叉路口，一辆宝马轿车闯红灯，以195.2千米/小时的速度冲进横向正常行驶的车流中，猛烈撞上在路口左转弯正常行驶的马自达轿车，致两人死亡，马自达解体，其他多辆车受损，本案被告人被鉴定为作案时患急性短暂性精神障碍[5]。庭审出具的证据显示，本案被告人平时生活中表现正常、无异常行为，但事发时突发病症，无法预料且难以控制，给公共安全带来极大威胁。

（二）行为暴力残忍，多使用凶器

肇事肇祸精神障碍患者常见于精神分裂、癫痫致精神障碍这两类症状，此类病人发病时情绪波动大，兴奋躁动、容易冲动，易出现幻听、幻视以及被迫害妄想症等症状，攻击性强且伤害性大，攻击对象不特定、时间不特定、地点不特定。在实施肇事肇祸行为时，常伴有使用刀、斧、锤、爆炸物等凶器，对他人实施极端残忍行为，以杀人、强奸、故意伤害等严重侵害他人人身权利的行为居多，行为手段残忍，现场血腥，伤亡后果严重。例如，2017年2月18日，武昌火车站附近，犯罪嫌疑人胡某因口角纠纷将面馆业主姚某头颅砍下，而胡某曾被宣汉县残认定为精神类二级伤残[6]。

（三）侵害目标多样，多数指向亲友邻居

大多数精神障碍患者在发病期间，侵害行为的目标不特定，表现出一定的随意性，但同时也表现出指向行为人身边关系较近人群的特点，如侵害直系亲属、兄弟姐妹、邻居熟人等。根据法制网舆情监测中心对125个典型案例的分析发现，在精神障碍患者的肇事肇祸行为中，50%的受害人与犯罪嫌疑人存在熟人关系，且在熟人中亲友、邻居占半数以上[7]。

（四）行为人以男性居多，且危害持续反复

据公开报道的案例分析，实施肇事肇祸行为的精神障碍患者超过80%为中青年男性，且不止一次发生过暴力事件[7]。许多精神障碍患者在发生肇事肇祸行为后，经医学鉴定无罪释放。但部分精神障碍患者未及时送医治疗，或者就医治疗一段时间后便回归社会，病情的复发致使精神障碍患者再次或多次危害社会事件不断发生，给社会造成持续危害。

三、对肇事肇祸精神障碍患者进行风险管控的必要性

风险，即可能发生的危险，是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内发生某种损失、危害的可能性[8]。“管控”即“管理”和“控制”，对肇事肇祸精神障碍患者进行风险管控，是保障精神障碍患者权益，减少治安隐患，避免社会心理焦虑的现实要求。

（一）精神障碍患者数量大且治疗率低，成为治安隐患

据统计，截至2017年底，我国精神障碍患者高达2亿4 326万人，总患病率高达17.5%；严重精神障碍患者超1 600万人，登记在册的肇事肇祸精神障碍患者等严重精神障碍患者超过了510万，发病率超过1%，且这一数据仍在增长[9]。然而，受多种因素的影响，相当多的精神障碍患者未得到科学有效的病情追踪和连续治疗。自身疾病困挠、家庭亲情缺失、社会关爱缺位等诸多因素极易导致重性精神障碍患者心理紧张、感情低落、敏感多疑，存在兴奋、激越或烦躁不安等负面情绪，对他人怀有敌意，甚至有攻击行为。精神障碍患者无法像正常人一样辩认或控制自己的行为，实施违法、犯罪行为时往往暴力倾向明显，手段残忍、伤亡后果严重，极易引起周边民众恐慌。如果得不到有效管控，回归社会将成为严重的安全隐患，给民众带来极大不安全感。

（二）精神障碍患者肇事肇祸案件舆情影响大，易诱发公众的“公正焦虑”

根据人民网舆情监测室的相关统计数据，仅2017年以来，与“精神病伤人”相关的新闻报道达10 205篇，与“精神病砍人”相关的有3 001篇，与“精神病杀人”相关的有23 399篇[10]，精神障碍患者肇事肇祸案件极易触动公众神经，形成舆情热点。媒体报道的议程设置多以“社会危害性”和“法律责任”为定位，辅以血腥残忍的图片和情绪激烈的语言，这种舆论环境下，公众容易出现情绪化表达而偏离理性方向，对肇事肇祸精神障碍患者表现出不满情绪，对相关法律规定产生不客观评价，对相关部门执法提出公正性质疑，甚至有情绪激烈的网民认为精神病是违法犯罪活动的“护身符”和“免死金牌”。例如，南京“6·20”宝马车肇事案中，被告人“作案时患急性短暂性精神障碍”的司法鉴定结果一经公布便受到公众强烈关注。网友们在对精神障碍患者威胁公共安全的恐慌与“精神障碍患者免责”的误解下，极易产生“精神病脱罪特权滥用”及“公平正义缺失”的焦虑。

（三）精神障碍鉴定漏洞可能引发不良示范效应

由于缺乏统一可操作的司法精神障碍鉴定程序和标准，“缺乏精密客观的理化检验手段或方法”[11]，缺少客观的“生物学指标”，且缺乏统一的鉴定标准和对辨认能力、控制能力进行判断的评定标准，司法实践中，肇事肇祸精神障碍患者的鉴定一直备受争议和诟病。精神障碍鉴定离不开医学要件和法律要件。首先，对被鉴定人的临床诊断要求鉴定者具备临床精神病学的丰富实践积累和科学判断，而鉴定医生的判断方法各异，鉴定结论往往差异较大，在客观上留下了精神障碍医学鉴定短板。另一方面，司法精神障碍鉴定意见的落脚点是被鉴定人的法律能力，不能单纯按照医学要件进行简单判断[12]。而司法实践中，鉴定过程单纯以普通人的心理和鉴定人本身的心理作为参照，往往忽略作为正常个体在具体情况下可能产生的特殊心理状态。这种只考虑是否存在精神异常而不考虑犯罪行为是否与精神异常有必然因果关系的做法，极易产生法律上的漏洞。这种可乘之机容易诱导犯罪嫌疑人以伪装手段表现出精神障碍症状，企图通过精神障碍鉴定逃避法律责任。

四、公安机关对肇事肇祸精神障碍患者风险管控存在的问题

开展对肇事肇祸精神障碍患者的管控涉及公安机关、综治部门、卫生计生部门、民政部门、人力资源保障部门、财政部门、街道乡镇办事处等多个部门。实际工作中，以公安机关，尤其是派出所管控为主，管控压力较大。通常情况下，社区民警通过日常访查、紧急情况处置和轨迹研判等方法，基本能够掌握辖区内肇事肇祸精神障碍患者情况，在一定程度上实现重点人口的稳控。但对肇事肇祸精神障碍患者的风险管控也面临着法律法规不健全、公安机关风险辨识能力不足、民警风险应对能力不强和风险保障供给薄弱等诸多问题。

（一）法律法规不健全

1.缺乏精神障碍患者肇事肇祸后的管控程序和管控措施

我国治安管理处罚法和刑法对精神障碍患者肇事肇祸的法律责任进行了规定，但对于不承担法律责任的精神障碍患者后续的管控规定较为粗略和模糊，未有相关管控程序和管控措施的具体规定。对于不承担法律责任的肇事肇祸精神障碍患者，公安机关应当责令其家属或监护人严加看管和治疗，但对于看管或治疗的标准、效果和后续责任均缺乏相关规定和配套措施，对此类精神障碍患者的权益保障也缺乏规定。精神卫生法作为一部全面规范精神障碍患者管理和服务的法律，对司法行政、民政、公安和医疗保障等部门各自的职责进行了规范，但关于公安机关对肇事肇祸精神障碍患者的管控处置规定不多，各地结合本地精神障碍患者肇事肇祸行为的具体特点制定的地方性法规也不够，这使得公安机关对精神障碍患者肇事肇祸的具体管控过程缺少法律依据和有效措施。

2.强制医疗相关法律规定不完善

刑法第十八条关于肇祸精神障碍患者“强制医疗”的前提条件是“必要的时候”，这种原则性规定虽然留给了执法人员比较大的主观判断和裁量空间，但什么是“必要的时候”缺乏客观标准和尺度，实际操作起来难度较大。同样，刑事诉讼法第二百八十五条关于精神障碍患者强制医疗的程序规定也存在着可操作性不强的问题。具体表现在：一方面，公安机关可以采取的保护性约束措施方式、内容和程序不明确；另一方面，强制医疗执行主体、执行过程的安全管理、执法监督、强制医疗机构设置以及相关人员的权益保障和责任追究等方面也都缺乏明确规定。

（二）公安机关风险辨识能力不足

风险辨识也称风险识别，指在特定的系统中确定风险因素并定义其特征的过程[13]。肇祸精神障碍患者风险管控中的首要工作是有效识别风险主体，它要求排查工作要全面细致，相关信息系统录入及时准确，能根据实际情况及时更新数据信息，做到肇祸精神障碍患者“底数清、情况明”。而在实践中，公安机关对肇祸精神障碍患者风险管控的辨识能力却存在不少问题。

1.排查对象不全面，风险主体不明确

实践中，社区民警在对辖区精神障碍患者进行摸排和信息采集时，排查对象多集中在曾经肇祸的精神障碍患者，但未肇祸的高风险精神障碍患者没有被纳入排查和登记范围。对于家属或有关人员认为有精神异常但没有被专业机构明确诊断的疑似精神障碍患者缺乏排查和风险评估，存在漏排和错排等情况，风险因素排查不全面、不客观、不准确，风险管控基础丧失。同时，流动肇事肇祸精神障碍患者失控现象严重。肇事肇祸精神障碍患者行政管控实行属地管控，由户籍地行政机关进行管控，造成流动肇事肇祸精神障碍患者实际居住地难以进行实际管控，流浪地管控主体无权管控的尴尬境地。

2.人员数据信息不准确

开展肇事肇祸精神病障碍患者行政管控的单位涉及公安机关、卫生部门、民政部门、财政部门等诸多部门，卫生部门通过排查、收集下属医疗机构在接诊中的精神障碍患者信息，录入卫生部门的“国家重性精神疾病基本数据收集分析系统”，将其中易肇事肇祸精神障碍患者信息推送给公安机关。公安机关将收集工作中摸排到的肇事肇祸精神障碍患者信息，结合相关部门提交的肇事肇祸精神障碍患者信息，汇总后进行甄别并录入到“全国重性精神障碍患者信息管控系统”中，为肇事肇祸精神病患者管控提供数据基础。但实践中，各部门对肇事肇祸精神障碍患者的数据登记率普遍较低且登记信息简单粗略，不能准确反映真实情况。一方面，一些精神障碍患者家属对公安机关的调查存在抵触情绪，隐瞒病人信息不报，而公安机关信息排查工作受警力、物力和财力等多种因素制约，存在着因漏排产生的脱管、漏管现象，尤其是对于流动肇事肇祸精神障碍患者（户籍地不在本地）缺乏有效登记和管控。另一方面，肇事肇祸精神障碍患者数据库中的信息变化没有及时调整，有些已经死亡的病人没有及时删除，卫生部门推送的新增数据未能及时录入，患者监护人、病情状况等基础信息发生变化后未对系统数据做出相应调整，这些都导致管控信息数据不全面、不准确。

（三）民警风险应对能力不强

1.缺乏必要的安全知识

精神障碍患者，尤其是严重精神障碍患者对自身健康状况或者客观现实不能完整认识，对社会关系和人际交往中的矛盾和摩擦缺乏理性客观认知，其思维方式、行为模式和社会融入能力不同于普通人。发病时，患者丧失对疾病的自知力和对行为的控制力，不能辨认或者不能控制自己的行为，需要民警采取有针对性的管控措施。但实践中，民警普遍缺乏精神疾病基本知识，不了解病理暴力行为的成因机制与特征，不熟悉与肇事肇祸精神障碍患者的沟通方法与技巧，在办理精神障碍患者肇事肇祸案（事）件时，没有充分考虑到当事人的特殊性，往往以普通案（事）件的程序与方法进行，不能有效缓解当事人情绪，甚至出现刺激当事人情绪，导致发生现场失控、暴力行为升级或降低处置效率而导致伤亡增多等情况。

2.缺乏必要的安全意识

精神障碍患者在实施肇事肇祸行为时，往往会使用刀具、武器、爆炸物等凶器，攻击性强、伤害性大。这些特殊的行为特点要求处置人员不仅要具有自我保护意识，而且处置时要防止伤害后果，防止二次伤害的发生。实践中，许多现场处置民警的安全意识不足，出警时所携带的处置装备如警用控制叉、便携式抓捕器等严重不足，民警在处置此类案件时与肇事肇祸精神障碍患者若发生近身对抗，极易造成不必要的伤亡。

3.缺乏必要的处置技能

精神障碍患者的肇事肇祸突发性强且社会危害性大，要求处置民警应该第一时间到达现场，快速有效地控制现场，控制犯罪嫌疑人。基于行为人不能辨认或不能控制自己的行为，对精神病患者肇事肇祸的现场处置需要处置民警具有控制现场和保护现场公众以及自身安全的能力。实践中，针对肇事肇祸精神障碍患者的专项应急预案制定存在着缺失或针对性、可行性不强等问题，预案演练和动态完善工作不足，处置民警缺乏专业处置技能，难以在短时间内选择高效正确的处置程序和处置方法，容易造成民警不必要的伤亡发生。例如，2014年5月30日，资阳市雁江区一精神障碍患者手持刀具追砍群众，两位出警民警在现场处置过程中均受到不同程度的伤害[14]。

（四）风险保障供给薄弱

实现肇事肇祸精神障碍患者“有人管、不脱管、管得住、管得好”的目标，需要一个完善的医疗卫生和社会保障体系。目前多地对肇事肇祸精神障碍患者的行政管控保障存在着财政部门经费保障不到位、人力社保部门医疗保障迟缓、医院收治保障不到位等情况，风险保障供给严重不足、供给能力薄弱等问题。其中，医疗保障能力不足问题较为突出，一方面，医院收治能力不足，收治医院床位短缺，多数医院处于超负荷收治状态；另一方面，专业医生的数量严重不足，从业人员素质良莠不齐的现实状况也在客观上限制了部分精神障碍患者的收治工作。

五、公安机关提升对肇事肇祸精神障碍患者风险管控能力的路径

（一）提高风险辨识能力

风险辨识是派出所对肇事肇祸精神障碍患者风险管控的基础和依据。风险从本质上看是一种不确定性，即风险演变为现实危害的可能性，风险辨识必须要对可能造成社会危害的精神障碍患者进行全面、客观地排查，这个过程需要相关职能部门全面系统地配合，即以公安机关为主，协调相关职能部门，对肇事肇祸精神障碍患者、轻度滋事精神障碍患者、高风险精神障碍患者和疑似重性精神障碍患者进行全面摸排，把好人口数据进出口关，做好数据更新工作。公安机关应结合当前“一标三实”基础信息采集工作，督促指导社区民警、驻村民警深入辖区各社区和各村委，对辖区相关人员情况进行全面摸排。摸排对象要涵盖肇事肇祸、轻度滋事以及高风险精神障碍患者和疑似重性精神障碍患者，彻底摸清精神障碍患者特别是重性精神障碍患者的底数，做到摸清详细住址、摸清家庭情况、摸清监护人情况、摸清发病原因、摸清症状类型和现实表现、摸清当前动向“六摸清”，切实做到“底数清、情况明”。同时，要逐一建立精神障碍患者档案，依托信息化平台对派出所日常的列管、评估、查询、移交列管、撤管等工作信息实现动态采集和及时维护更新。需要强调的是，全面、真实地获取肇事肇祸精神障碍患者基础信息离不开卫生部门、民政部门和区、乡镇街道办事处、村居委会等相关部门、机构的共同参与。公安机关应加强对“全国重性精神病信息系统”数据的管理，及时录入由卫生部门转入的新增重症精神障碍患者中有肇事肇祸行为或有肇事肇祸倾向的人员数据，录入排查中发现的肇事肇祸精神障碍患者。对于已宣布死亡的精神病患者要及时删除信息，对于那些已经康复、经再次诊断不符合肇事者或精神病条件的，要做好信息变更工作。针对系统中新增删除和变更的信息要做好与卫生部门“国家重性精神疾病基本数据收集分析系统”的互联互通和信息共享，确保两部门数据的一致性。

（二）提高风险防控能力

1.建立肇事肇祸精神障碍患者危险性评估和风险等级划分机制

公安机关要注重对风险因素进行分析研判，识别和评价可能对社会秩序和公共安全造成影响的各种威胁，在此基础之上对风险进行等级划分，并根据风险等级发出相应的预警信号，提示相关管控主体和社会公众对可能的危险采取不同的应对措施。公安机关可采用风险矩阵法对精神障碍患者肇事肇祸风险进行分析，把风险的发生概率和严重程度作为主要属性进行考虑，并假定这两种因素同等重要，即假设风险等级=风险因素×严重程度[15]。精神障碍患者肇事肇祸风险因素有四类，包括危险性等级（因素A）、肇事肇祸前科（因素B）、肇事肇祸频率（因素C）和管理缺陷(因素D)，将事件的严重程度分为灾难性的、影响重大、影响较大、一定影响、轻微影响五个级别[16]，然后将二者综合得到风险矩阵，利用风险矩阵法可将风险划分为极高风险、高风险、较高风险和低风险四个等级（见表1）。

通过对肇事肇祸精神障碍患者的风险识别，摸清楚患者的基础信息，在此基础上根据对风险因素的分析判断，在风险等级划分的基础上建立起风险预警系统，在风险指标达到预定标准时发出警示信号，以便提示政府相关职能部门和公众采取相应措施，防范肇事肇祸行为的发生或降低肇事肇祸行为的社会危害性。具体而言，可按照事件发生的可能性和危害程度对风险进行分级预警，把可能发生极高风险、高风险、较高风险和低风险的预警信号分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示。对评定为极高风险和高风险度、极有可能肇事肇祸的，要提前介入，积极与相关职能部门联系，依法进行强制医疗；对较高风险、病情不稳定的，要坚决督促家属将病人送医治疗；对低风险、病情稳定的，社区民警要做好日常管理，密切关注患者精神及行为情况，切实做到“不漏管、不脱管，情况清，状况明”。

2.寓管于护，实行人性化管控

对精神障碍患者及其家人实施人文关怀有利于精神障碍患者的康复。在精神障碍患者的管控上，派出所民警要坚持以人为本、管护结合，与家庭、社会和政府有关部门有机配合，寓管控与监护之中。为此，责任区民警每月至少要走访重性精神障碍患者家庭一次，了解监护人监护是否到位，对其家庭存在的生产、生活难题要力所能及地予以帮助，必要时应联系相关部门予以帮助和救济，使生活贫困的肇事肇祸精神病患者能够得到及时救治。季节更替期是精神病的高发期，要适时加大对精神障碍患者的管控，防止精神障碍患者发作失控而造成恶性案（事）件的发生。当接到精神障碍患者可能会对社会造成危害的报警时，民警要高度重视并及时采取合法适当的措施对其进行约束，在确保安全的前提下送至专业医院治疗。

3.齐抓共管，形成合力

精神障碍患者的社会保障工作是一项综合性系统工程，公安机关要积极与其他部门协调沟通，坚持“四位一体”处置模式，确保肇事肇祸精神障碍患者的后续安置工作得以顺利开展。同时，应建立社会宣传发动机制，通过新闻媒体广泛宣传发动，利用舆论导向吸引公众对精神障碍患者这一特殊人群的关注，充分利用社会资源、接受社会捐助，使他们得到最好治疗的同时感受到社会的关爱，加快其康复进程，充分利用社会资源和力量来应对和解决好这个社会问题。

（三）提高风险应对能力

1.制定应急预案，强化预案演练

应急预案是应急处置的基础，一份科学可行的预案应该具有针对性、实用性和可操作性。应急预案的针对性要充分考虑患者精神疾病的病症表现和基础病理，还要充分考虑精神障碍患者肇事肇祸行为的突发难以预测、多使用暴力以及侵害目标指向亲友邻居等特点。应急处置措施既要能有效控制局面，还要最大限度地保障精神病患者的安全以及受侵害者、公众和民警自身的人身和财产安全。

由于精神障碍患者肇事肇祸的处置需要公安机关、医疗卫生、财政、民政等多个政府部门的参与，因此应急预案的实用性要求公安机关在制定应急预案时要在领导小组中明确各职能部门的职责及联动机制。为使应急预案具有可操作性，应根据精神障碍患者行为的实际情况分级进行处理，对有肇事肇祸倾向、未出现严重社会影响的精神障碍患者和已发生肇事肇祸行为或已造成严重社会影响的精神障碍患者的处置，要明确不同处置主体、处置程序和处置措施。现场处置要充分考虑精神障碍患者的控制、被害人救治、精神障碍患者的强制医疗或医疗救助、相关信息上报等工作。现场处置好的同时，还要落实肇事肇祸精神障碍患者的后续管控。应急预案的生命力和执行力需要通过反复的演练来落实。应急预案演练要使每一位民警明确自己在预案中的角色定位和作用，熟悉处置程序和措施，确保现场处置合法合规，在保护人民生命财产免受侵害、保护肇事肇祸精神障碍患者合法权益的同时避免自身不必要的伤亡。应急演练结束后，应当组织演练评估，对预案的合理性与可操作性、应急处置人员的现场处置、控制方法、强制措施、保护装备以及指挥协调和应急联动等进行总结和评估，根据演练暴露出来的问题及时对应急预案进行修订和完善。

表1 精神障碍患者肇事肇祸风险矩阵

2.提高民警现场处置能力

当精神障碍患者肇事肇祸行为发生时，公安机关要快速反应，第一时间赶赴现场实施有效处置。具体来看，要掌握现场基本情况，了解违法行为人的情绪状况、有无使用凶器、现场人员受伤情形等信息，根据现场情况配备足够警力和必要的出警装备，必要时携带武器。现场处置过程中，根据现场情况果断采取合理措施，及时控制局面，对重要信息、重大情况要第一时间上报。精神障碍患者肇事肇祸造成较大危害的，要立即启动处置精神障碍患者肇事肇祸应急预案，先期到达的处置力量要及时开展人员控制、情况调查和现场维稳等工作，防止发生影响社会稳定的重大事件。与此同时，针对行为人精神发病时情绪波动大、兴奋躁动、容易冲动以及被迫害妄想症等症状，适时适当对行为人进行心理干预，如使用支持性和解释性言语缓解患者紧张、恐惧和愤怒情绪，劝说患者停止危害行为；对现场其他人的焦虑、紧张、恐惧情绪给予必要的安慰性疏导、转移。为及时控制和制止危害行为发生或升级，公安机关可使用有效的保护性约束手段对患者进行约束，对其所携危险物品及时收缴和登记，将患者限制于相对安全的场所。

3.有效管控舆情，防止舆情事件发生

在涉及精神障碍患者肇事肇祸行为的处置中，要同步做好依法办理、舆论引导、社会面控制三方面的工作。依法办理是有效防范舆情的重要前提和基础，公安机关在处置精神病精神障碍患者事件时，必须严格规范自己的行为，对于执法行为的法律依据、事实证据、法律适用、工作方式等，都要符合法律的程序和要求，让人民群众在每一起案件中感受到公平正义。对于可能引发社会舆论关注的肇事肇祸行为，要在党委统一领导下，积极主动会同或配合有关部门开展工作，加强与宣传网信等部门的沟通协调，完善舆情预警系统和危机应急预案，依托大情报大数据平台，加强实时监测和综合分析，研判舆情影响和走势，做到早发现早处置。对监测发现的重要舆情，特别是可能引发炒作的，要主动向相关部门核实，随时研判处置并及时向上级机关和同级宣传网信部门通报。舆情发生后，要积极主动应对舆情，快速反应、快速发声、快速回应。在依法办理和舆论引导的基础上做好社会面管控工作，即一要管住人，防止相关人员在网上网下滋事；二要管控住地，防止相关区域发生不稳定事件；三要管控住网，防止网上恶意串联炒作以及网上串联网下滋事，防范舆情发生、有效平息舆情。

（四）提高风险治本能力

1.完善临时保护性约束措施制度

根据刑事诉讼法规定，人民法院做出强制医疗决定之前，公安机关可以采取临时保护性约束措施。为增强该条规定的可操作性，应当对保护性约束措施的价值目标、性质、对象和权利救济等做出明确规定。保护性约束措施要把核心放在“保护”上，即在制度设计与价值目标定位上以病人保护作为价值取向，约束措施的适用目的应定位于在保护病人为根本目的同时，也要保护社会公共安全或他人免受危害。为此，立法应明确临时保护性约束措施是一种强制措施，公安机关依法对实施暴力行为的精神障碍患者采取暂时剥夺其人身自由的措施不仅具有治疗性，还具有强制性；要明确临时保护性约束措施只适用于刑事诉讼程序，其实施对象为实施暴力行为、疑似精神障碍患者的犯罪嫌疑人、被告人；要明确临时保护性约束措施的权利救途径和方式，确立复议制度和法律监督方式。

2.加强医疗救助软硬件设施建设

根据法律规定，目前承担强制医疗的机构主要为民政部门所属的精神病医院和公安机关管理的安康医院。1987年，公安部在全国公安机关第一次精神病管治工作会议上，将全国公安系统的精神病院统一改名为安康医院，之后各地公安机关相继建立了20多所安康医院用以收治危害社会治安的精神障碍患者。2013年刑事诉讼法修改后，多地公安机关按照公安部《关于加强和改进安康医院有关工作的通知》要求，推进安康医院改制工作，规范和统一了强制医疗机构名称。强制医疗所作为执行刑事法律规定的强制措施场所，其主要职能在于收治暴力精神病患者，有效预防和减少了严重精神障碍患者肇事肇祸案（事）件发生。然而，目前强制医疗所对于肇事肇祸精神障碍患者的救助功能仍需进一步提升。一方面，部分公安机关尚未设置强制医疗所；另一方面，已设置的强制医疗所的收治能力有限，许多家境困难的肇事肇祸精神障碍患者因无免费资格而不能入住接受救治。同时，病人从强制医疗所康复出院较为困难，病床流通不畅，导致强制医疗所没有发挥其应有的作用。有鉴于此，应当加大对强制医疗所建设投入，各地可根据精神障碍患者管控实际情况，新建强制医疗所或扩大原强制医疗所建设规模，增设精神病单间病房，提升强制医疗所收治能力。加强对强制医疗所内民警和医护人员专业知识和专业能力培训，提高管控人员综合素质，提升精神障碍患者救治和服务能力。同时，协调地方政府拨付专项资金，统筹协调医疗、民政、司法、社区等多个部门、组织，共同解决精神障碍患者回归社会难题。