中越边境边民证件管控问题研究——以东兴口岸为例

徐佳峰

（中国人民警察大学，广东 广州 510000）

根据我国与有关毗邻国家签订的双边协议或协定，目前，我国在中蒙、中朝、中缅、中越、中老、中印、中尼边境地区实行边境地区居民出入境通行证（以下简称“边民证”）制度。边民证在边境地区边民走亲访友、互市贸易等日常往来活动中扮演着重要角色，对我国边境的安全稳定起到了重要作用。边境管理执法部门通过对边民证的管理，可以实现对外国边民合法有序入境以及从事合法活动的有效管控。但随着国际经济和政治形势的不断发展变化，出入境管理过程中境外签发的边民证暴露出一定的问题和漏洞，对我国边境安全管控造成了一定隐患。在众多边境陆地口岸中，广西东兴口岸的境外边民往来数量一直位居全国前列，口岸边检机关对边民的出入境检查十分具有代表性。因此，本文以东兴口岸为例，从越南边民证的视角分析越南边民入境的现状，指出现实中存在的口岸安全问题，进而提出若干建议，以期对我国边境地区边民管理问题提供智识帮助。

一、中越边民往来现状概览

中越两国边民世代栖居于中越边境线之上，边民基于血缘、族缘、亲缘、共同地域及历史记忆等因素，构建了同源民族跨疆界地域生活共同体[1]。在所有对越的边境口岸中，东兴出入境边防检查站年均验放量一直稳居中越边境口岸首位。总体而言，东兴地区中越边民往来日益频繁且呈现出如下特点。

（一）中越边民客流量持续增长

2014年经东兴口岸出入境旅客数量为609.13万人次，到2019年该数据达到了1 229万人次，其中边民数量占据较大比重①数据来源于广西防城港市人民政府门户网站区县统计公报，详情可查阅http://www.fcgs.gov.cn/。。随着“一带一路”建设的加快推进，特别是2015年《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》明确提出支持东兴等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。近年来，东兴重点开发开放实验区、中国东兴—越南芒街跨境经济合作区、沿边金融综合改革试验区（东兴区域）、中国东兴—越南芒街跨境旅游合作区等特色沿边开放合作平台逐步建成落地，直接推动了东兴口岸客流量的持续增长。

（二）中越边民跨国流动主要流向中国一侧

从20世纪50年代至今，中国西南边民跨国流动经历了中国边民大规模向周边国家单向流动、中国边民与周边国家边民双向流动和周边国家边民向中国边境地区单向流动三个阶段[2]。改革开放以来，中国加大了边境地区的开发和开放力度，边境地区的发展环境得到明显改善，原来封闭落后的边境地区正在逐渐成为对外开放的前沿地带。中越边境中国一侧经济社会的快速发展，与越南一侧形成了显著的比较优势[3]，广西东兴地区的居民生活水平显著提高，对越南边民的吸引力逐年提升，导致边民跨国流动主要流向中国一侧。

越南边民入境目的由开放初期的走亲访友向边贸、就业、通婚、旅游、学习等转变，除游客外，来往中越边境贸易和务工成为边民出入境的主要目的。例如，许多越南边民每天早上从芒街经过口岸入境，每天往返芒街和东兴三四趟，把花生、芝麻、茶叶、菠萝干、综合果蔬、咖啡，还有鱼、虾、蟹等海产品等越南特色产品销往中国，同时把中国的一些日用品销售到越南。越南边民流向中国一侧的另一个重要原因在于，改革开放以来，随着东部地区第二、第三产业的迅速发展和城市化进程的加快，农村人口不断流向东部城市，在此大环境下，我国边境地区劳动力大量减少，而越南北部地区丰富的劳动力正好可以弥补中越边境地区劳动力的缺乏状况[4]。不少中国企业或者个体户都喜欢雇佣越南人，越南劳工也普遍觉得在中国比在越南赚得多，工作轻松，不用晒太阳、搬重物。也就是说，越南工人的勤快廉价能够满足中国企业的用工需求，遂导致边民大量涌入我国境内务工。

（三）边民管控压力日益增大

边民的往来，尤其是互市贸易，在一定程度上为当地农副产品的流通、工商产品的交易提供了途径，对促进地方经济发展产生了积极作用。但与此同时，对于境外边民入境后的监管缺失给两国边境管控和边疆治理带来了一系列隐患。例如，高额薪酬回报吸引了部分试图进入内地非法务工的越南边民，有的以务工为名，入境后从事色情、走私、跨国诈骗等违法犯罪活动；少数非法入境务工的越南边民可能被被境内外敌对势力利用，打着中越跨境劳务输出合作的旗号从事危害我国国家安全的行为，成为边境安全的不稳定因素。此外，中国边境有限的警力与上述严峻安全形势之间的矛盾日益突出。2018年初，随着各项优惠政策的实施，东兴口岸出入境人数的增长呈井喷态势，尽管边检站执勤民警提早做足准备，但有时旅客通关仍要排队一两个小时①数据来源于《南国早报》，详情可查阅http://ngzb.gxrb.com.cn/html/2019-12/10/node_44.htm。。边境派出所的警力也仅仅十几人，在边境小道众多、分布广且缺少天然屏障的环境下，其管控压力之大可想而知。尤其是2020年受疫情影响，中越口岸关闭后，非法越境情况更加突出，境外疫情自陆路途径向中国输入的风险增加，给边境执法部门带来了巨大的压力和挑战。

二、中越边境边民证件管控的相关依据

根据法律授权和国家规定，广西境内共设置有22个一类口岸，其中陆地口岸9个，包括东兴、友谊关、龙邦、水口、凭祥、峒中、硕龙、平孟、爱店口岸；二类口岸4个，其中包括平而关、科甲、岳圩3个陆地口岸，另外还有为数众多的边境通道。中越双方边民主要通过陆地口岸和边境通道出入境，开展边贸、务工等各项活动。

边民管控是指针对与边民相关的边境事务、问题和活动而进行的规制性管理活动，对边民的管控直接关乎边境的安全和稳定[5]。目前，关于边民出入境的相关管理规定主要表现为中越双方签署的协定。例如，《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边界管理制度的协定》第六章第二十二条明确了“两国边民可以持边境地区出入境通行证，通过双方商定的边境口岸或通道，赴另一方边境地区活动”。同时，该条款还对边民证的相关信息做了规定：“边境地区出入境通行证由本国主管机关签发，证件记录的个人信息包括持证人姓名、性别、出生日期、住址和出入境事由、出入境口岸（通道）、前往地点、证件有效期并贴有本人照片。如持证人有未满16周岁的子女随行，应在所持证件上注明随行子女姓名、性别及出生日期并附子女照片。”不同于护照可以通行于全国范围内的开放口岸，持用边民证只能走指定的口岸或边境通道。为此，边民证在设计时特别印制了一栏“出境口岸”，签发时必须填写清楚，持用边民证必须按签发的口岸出境、入境。边民出境后只能在双边协议规定的边境地区范围内活动，并且在限定的时间内返回[6]。

《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边境口岸及其管理制度的协定》第三条规定了双边性口岸和国际性口岸对持边境地区出入境通行证的人员、货物、物品和交通运输工具开放。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第57项则把边境地区出入境通行证核发作为保留的行政审批项目并设定行政许可。另外，《广西壮族自治区边防治安管理条例》对于担负边境管理的部门职责也做了相关规定。

三、中越边境边民证件管控面临的困局

随着国际形势变化发展，尤其是改革开放以来中国经济实力的增强，中国与周边国家经济发展水平差距逐渐拉大，境外边民非法入境、非法就业、非法居留等问题日益突出。与此同时，对境外边民管控过程中出现的漏洞也越发显著，由此带来的边境口岸安全风险成为边防检查工作中不可忽视的问题。

（一）境外边民证签发不严谨

由于不需事先办理签证就可以凭边民证入境，因此边民证对申领资格有着严格的限定，即只签发给双边协议划定的边境一侧县、市、旗的常住居民，其他内地居民和第三国人员都不具备申领资格。目前在中越边境，中国边民所持用的边境地区出入境通行证（中方边民证）由中国指定边境县（市、旗）边境管理大队及其授权的边境派出所统一管理和签发，中国边民可以凭身份证到所在地边境派出所办理边民证，办理流程如图1所示①资料来源于国家移民管理局网站边境地区出入境通行证核发服务指南，详情可查阅https://www.nia.gov.cn/n741445/n741604/n741673/c81561 9/content.html。。可以说，中国边民证的签发过程中，受理机构对申请人的条件和提交的资料都会进行严格审核，确保持证人身份的合法性。越南边民所持用的边境地区出入境通行证（越方边民证）由越南政府签发，与中国边民证签发程序类似，也是由越南边境居民持身份证到当地公安机关办理。但从东兴出入境边防检查站查验的实际情况看，越方在签发工作中相对随意，个别签发机关由于打印设备未到位，很多证件至今仍然采用手写方式签发，导致持证人涂改现象较多。签发信息错误的证件也十分常见，比如将持证人性别填错，证件照片张冠李戴。又如，入境旅客为越南内地身份但却给予签发边民证，且一人多证的现象也屡见不鲜。对越南边民来说，申领边民证比起护照来说更加方便，证件有效期为1个月或1年，办理时间仅需1～2小时，价格在30万～70万越南盾间（折合人民币约90到212元）[7]。申请门槛低、所需费用和时间少、越方签发不严谨等因素，容易造成对方人员变换身份入境中国，给口岸边检机关查验工作带来风险隐患，极易造成漏控失控。

图1 中国边境地区出入境通行证办理流程示意图

（二）境外边民证防伪技术落后

防伪技术是确保证件安全的重要保障，随着中国综合国力不断提升，中国出入境证件的防伪技术也随之不断改进。2014年10月1日起，新版中国边民证在中越边境地区出入境口岸启用，新版边民证参照现行国际通用护照标准大小，由更为耐用的纸张和材质制作而成。与旧版边民证相比，新版增加了机读码、防伪膜、防伪标识、签证页码、应急资料页、英文翻译等内容[8]，持证人照片一改过去手工粘贴的方式，采用了全彩色打印，公章统一印制在证件上，所有内容也都采用机打，不允许手工填写。新版边民证的安全系数大大提升，极大增加了证件伪造的成本，通关速度也进一步提高。相比而言，越南边民证防伪技术相对落后许多，纸张防伪中仅采用单线水印，资料页持证人照片也只是采用粘贴方式，手工填写个人信息的证件相当普遍。防伪技术的落后给了伪造证件巨大的空间，虽然目前边民证伪造案例还未显著增多，但潜在的出入境管控风险仍然值得我们警惕。

（三）证件验放耗时长

近年来，东兴口岸查验越南边民证数量增幅快速而显著，尤其2017年7月，越南边境贸易政策调整，规定部分货物必须从口岸出口才能进入中国，该项政策是造成通关人次骤然增多的一个重要因素。目前，东兴出入境边防检查站开设了28条自助查验通道，中国公民出入境已经实现了自助通关，极大提高了口岸通关承载能力，因此查验压力主要集中在外国人，尤其是越南边民出入境验放上。虽然越南边民证添加了PDF417格式二维码，越方边民持用该证件在越方口岸接受检查时，可以自主扫码实现自助通关，但到了中方口岸首次入境仍需进行人工录入资料。加之2017年2月为了加强出入境管理，中国边检机关要求首次入境的外国人需存留指纹等信息，因此中方口岸检查员验放时需要在进行人证对照和手工录入证件信息资料的基础上进行旅客生物信息的采集，验放所花的时间就会相应增加，导致边民等待通关时间有时会达到半小时甚至一小时，检查员本身查验压力也随之增大，口岸的通关效率受到较大影响。

（四）证件信息共享存在壁垒

根据中越两国协定，越南边民持用边民证入境后可以在东兴市区停留三天，不少偷渡人员就是瞄准了这条便捷措施，以中越边境为跳板，到“珠三角”等中国沿海发达地区务工。例如，偷渡人员首先持边民证正常入境，之后由接应蛇头利用交通工具组织转移，绕过山路小道躲过二线检查站，随后搭乘事先安排好的客运大巴进入中国内地从事非法务工。而目前二线边境检查站、内地公安机关和口岸边检机关之间缺乏信息沟通共享，因此内地检查人员很难及时掌握边民入境动态信息，对于持用证件的人员是否逾期居留、证件有效性的判断也存在较大障碍。证件信息共享壁垒导致了“信息盲区”的出现，从而留下了管控隐患。加上越方边民证本身制作工艺粗糙、签发相对随意，检查人员难以甄别其真伪，尤其对于变换身份、伪造印章等情况，在实际中往往缺乏文检仪等专业仪器进行检验，检查人员大多只是依据经验进行检查，对于边民持伪假证件出入境难以及时查控，造成对此类境外边民的管控不力。

四、提升中越边境边民证件管控能力的建议

从货物全球化到资本全球化，世界全球化进程快速推进，在这一过程中，人员的跨国流动趋势已不可逆转，外国人来华行为理应上升到国家移民管理的层面。2018年的全国边检机关强化口岸安全管控工作视频会议中指出，全国边检机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻认识口岸复杂严峻的管控形势，以高度的政治责任感，坚决守住出入境管控防线和口岸安全底线，全面加强边检机关口岸安全管控工作。随着中国对外开放的不断深入，边境口岸作为中国与世界沟通交流的第一道关卡，面临着前所未有的通关压力，如何加强和提升边民证件管控能力，确保口岸边民通关安全顺畅，成为摆在边检机关面前的重要课题。为此，本文建议应当加强以下几个方面的工作。

（一）加强合作交流，彰显大国形象

从地缘战略规律出发，国家间的地缘关系和共同安全的需求要求我们应主动加强同周边国家口岸边防部门的执法及服务合作，按照与毗邻国家签订的双边及多边协议，积极完善和拓展对外沟通协作渠道。尤其应充分运用边境公安代表机制，丰富会谈会晤内容，着力深化对外警务协作。具体而言，一是加强对外警务交流。应结合口岸形势变化，及时通报越方交涉口岸共同出现的各类问题，共同研究解决对策，全力维护中国出入境人员的合法权益。例如，针对越方边民证普遍采用手写信息所造成的证件安全隐患，东兴出入境边防检查站通过多次与越方沟通协商，使越方重视边民证签发工作，促使越南边民证个人信息更换为机打方式，减小了证件信息的安全风险。又如，针对边民入境后可停留时间的问题，各口岸的规定不尽相同，东兴口岸是3天，友谊关口岸是1天，而云南河口口岸是7天，目前缺乏统一停留期限，双边协议也无相应规定，这就需要双边共同协商制定统一规定。二是加强打击跨国非法务工及犯罪专项问题治理合作。中国应及时协调越南方面开展专项整治行动，共同加大打击力度，防止形成不法分子潜入潜出和违禁物品非法出入境的通道。同时严格把控边境地区非法人口流入源头，竭力遏制边境地区邪教组织和恐怖组织的嚣张气焰，坚决打击和制止边境地区毒品、偷渡、走私等跨国犯罪活动的蔓延态势[9]。三是协调提高口岸通关效率。针对边境经济发展形势和口岸大进大出、快进快出对口岸通行提出的新要求，应从强化安全防控、加强执法合作、便利口岸通关等方面深化与越南边检机关的交流合作，共同提升口岸执法服务能力，打造口岸安全防控和服务共同体，集中打造具有中国特色的边检国际交流合作新标准和新亮点，为国际交流合作提供中国边检的智慧和方案。

（二）提升边境管控信息化水平

境外边民证件的管控难点主要在于越方证件防伪技术落后带来的查验困难和边民绕关进入内地等问题。为此，应当充分发挥信息化的优势，充分依托“互联网+”大环境，借助人工智能，大数据、云技术等先进科学技术，在加速人防、物防、技防和后台大数据融合升级的同时，着力推进从“汗水警务”转向“智慧警务”，将科技的精准、高效优势充分发挥在边境口岸边防检查领域，加强系统装备应用、数据挖掘利用，不断提升口岸风险防控能力，构建专精、高效的口岸安全管控防线。例如，针对越方证件防伪技术落后带来的查验困难，可通过加快生物信息采集和识别技术的开发应用，推动边检查验更加精准高效，从而弥补证件防伪技术落后产生的短板。又如，针对边民绕关入境的问题，可将入侵报警及监控系统应用于非法人员易潜入潜出的边境地区通道，加强视频监控系统和红外探测、震动光纤等技防设施建设，将视频智能巡查分析和光电预警相结合，当有非法人员未经允许闯入限定区域时，系统及时检测到入侵情况并产生预警。同时，联动闭路监控系统可对事件发生现场录像，充分发挥物联网技术优势，补充二线检查站警力、查验条件不足的短板，努力防止边民非法越过边境进入内地。另外，应加快研发外籍人员管理信息系统，对合法入境但未按规定时间出境的外国人及相关业务单位查获的“三非”人员建立“三非”嫌疑人员数据库，不断完善“不准入境人员数据库”。要定时导入梅沙系统重要提示信息，对使用相同身份信息或变换身份再次入境人员，系统可以自动预警和报警。

（三）优化勤务模式，构建便捷通关机制

随着边境地区形势日趋复杂多变，口岸出入境人流量大增、境外敌对势力存在潜入风险，这给边境口岸执法带来巨大压力。边检勤务模式直接影响了口岸出入境人员验放的效率，因此深化勤务组织改革势在必行。为此，应紧密结合口岸客流规律和警力状况，深入调研勤务倒班、现场勤务组织模式，建立更加科学合理、灵活机动的人性化高效警力动态调整机制和勤务组织调度机制，使民警保持旺盛精力和良好精神状态，使现场勤务安排随时满足顺畅通关的需要，确保旅客通关更快捷、体验更舒适。例如，可以尝试建立跨区域警力支援机制，最大限度地盘活现有警力，抽调取得验证资格的检查员赴拥堵口岸轮换帮勤，缓解部分单位执勤警力紧张的局面。与此同时，我国边检机关应在现有条件下探索最佳的通关模式，降低通关成本、提高证件验放速度。例如，目前中国检查人员人工查验越南边民证件的同时也进行指纹确认，将现场持证人的指纹与之前采集的指纹进行比对，这实际上是一种“人工+半自助通关”模式，其所耗费的时间比单纯人工验放或自助通关要多，并没有发挥生物识别技术的优势。因此，可以在基于现有验放机制基础上，将越南边民证纳入中国入境自助通道验放，配合越南身份证件的甄别，可以既可以通过生物识别技术应用缓解口岸通关查验压力，也能够及时发现越方错误签发的证件，加强边民出入境管控。

（四）构建防控网络，加强证件信息共享

边境治理经验表明，边民管控不是某一个部门的事，也不可能单凭一个部门就能实现有效管控，多部门信息共享是有效管控边民的基础和前提，这就需要移民管理机关、公安机关、外交、人社、侨务、科技、商务、税务、海关等部门通力合作，构建严密的防控网络，形成闭环式防控链条。例如，边检部门应加强与广西境内边境地区运管、交通部门信息互通协作，对于已逾期未出境边民，要第一时间通报相关部门做好后续排查、跟踪、处置，严控境外边民在国内跨区域流动带来的风险。对中途非法搭载“三非”人员的嫌疑车辆进行重点查缉，斩断“三非”非法运输链。又如，根据越南边民非法入境广东、福建、浙江等东部沿海省份务工案情多发的情况，实行定期综合评估和通报制度，每季度组织相关部门对相关信息进行综合会商，深入分析边境口岸面临的安全形势和发展动向，认真研究防范对策，形成综合材料通报东部沿海省份出入境管理相关部门。对重大紧急情况，应当实行统一通报制度，及时组织成员部门进行调查核证，及时进行会商研判，全面提升应对处置能力。实现各种专业管控力量的同频共振、一体运作、有效连接，使口岸管控工作得到广泛支持和协力支援，在新的起点上取得新的突破[10]。