县域立体化社会治安防控体系的建设与创新研究

王 齐，孙 静

（中国人民公安大学，北京 100038）

改革开放以来，我国社会正在经历着一场急剧而持久的社会转型，这一转型不仅体现在传统农业社会向现代工业社会的转变中，还表现为计划经济体制向市场经济体制的转型，更伴随着社会秩序的一系列变动。立体化社会治安防控体系源于社会治安综合治理思想，立足于我国转型时期错综复杂的社会矛盾，作为一项从国家层面进行治安治理的重要战略，立体化社会治安防控体系为转型时期的社会公共安全提供了一套行之有效的治理方式。2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，正式提出要“建立和完善全社会的防控体系”。2007年，党的十七大报告提出“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理”。2009年，社会治安防控体系总体结构进一步明确，“打防管控一体化”运作机制逐步完善。2012年，党的十八大报告提出“立体化社会治安防控体系”，立体化社会治安防控体系建设成为党和国家的一项重要工作。2013年，党的十八届三中全会提出要“加强社会治安综合治理，创新立体化治安防控体系”。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，要求各地要结合本地区社会治安及经济发展情况，分级分类制定符合本地区实际的具体实施方案，立体化社会治安防控体系建设迈入新阶段。

立体化社会治安防控体系建设得以落地，关键在于基层。本文拟从基层社会治理，尤其是“县域”这一特定场域出发，梳理我国当前基层社会治安治理的实践经验，探讨县域立体化社会治安防控体系的创新路径。

一、立体化社会治安防控体系内涵与结构分析

（一）立体化社会治安防控体系的内涵

社会的存在和发展需要一定的社会秩序。我国历来十分重视稳定对社会发展的作用，邓小平同志曾提出“稳定压倒一切”。特别是当今社会各种矛盾交织的情形下，没有稳定的秩序就难以保障社会发展。社会秩序的意义首先在于维持社会安全稳定，消除混乱，避免无序状态。在我国社会转型时期，伴随着市场经济的蓬勃发展，维持原有社会秩序的控制体系应当顺应新的社会变化，进行调适和更新。一旦社会控制缺位或不能达到应有的效果，则必然引发社会控制失效，不稳定因素积累进而恶化导致社会失序。由此可见，社会转型中有效社会控制是保证社会秩序的核心[1]。

解读立体化社会治安防控体系，可以从两个方面展开，一是对社会治安防控体系内涵的认知，二是对“立体化”的不同解释。

“治安防控”包含着两个方面的内容：治安防范与治安控制。治安防范是对违法犯罪的预防活动，预防的内容既包括引起违法犯罪的内在因素又包括可能刺激犯罪行为的外在因素。治安控制是对治安秩序的控制。治安控制的内涵更加丰富，除了对违法犯罪行为进行防范，还要探究未来对犯罪行为采取的约束和限制策略，减小违法犯罪行为的负面影响。治安防范与治安控制都是公安机关维护社会秩序、保持社会大局稳定的重要方式，因此治安防控是社会控制的一种具体体现。

“社会治安防控体系”概念提出后，关于社会治安防控体系的内涵出现了四种不同的观点。第一种观点认为，社会治安防控体系是一个“警务工作系统”，即“公安机关在党委、政府统一领导下，依据系统论、运用社会控制理论和系统工程方法，整合内部警力与社会资源，以社区警务为基础，以全时空巡逻防控为基本勤务方式，以刑侦防控为首要环节，形成统一指挥、互相配合、信息共享、协调运转，集打击、防范、管理、控制、服务等多种功能于一体，能对社会治安实施综合控制的警务工作系统”①熊一新：《论社会治安防控体系建设》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2004年第4期第1-9页。。第二种观点认为，社会治安防控体系是一种“警务机制”，即在“社会化进程中，公安机关从管理社会治安、提高整体战斗力的角度出发，运用各种力量、手段和措施，及时、有效地预防、控制和打击各类犯罪，改变诱发犯罪与遏制犯罪的力量对比，对社会各层面的治安实施科学、高效、有序管理，推进社会治安实现良性循环的系统与机制”②宋华君：《对社会治安防控体系建设的理性思考》，《山东警察学院学报》2005年第2期第109-111页。。第三种观点认为，社会治安防控体系是一种“现代警务模式”，即社会治安防控体系是“以治安规律为依据，以科学发展观为指导，以信息化为手段，通过构建实体和虚拟相结合的防控网络，建立科学的调度机制和多元化的打击模式，对影响社会治安的各种社会要素实行全方位防范控制的现代警务模式”③李雪冰：《治安防控体系研究》，硕士学位论文，吉林大学，2007年第5页。。第四种观点认为，社会治安防控体系是一种“有组织的系统化控制的工程”，即社会治安防控体系是“在党委、政府领导下，以公安机关为主体，以维护治安秩序和公众安全感为目标，科学整合和利用警力与社会资源，综合运用各种措施和手段，对危害治安秩序的行为进行有组织的系统化控制工程”④宫志刚、李小波：《社会治安防控体系若干基本问题研究》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第2期第107-115页。。

上述观点体现了对社会治安防控体系内涵理解的不同侧重。首先是防控主体的定位。在最初关于防控主体的几种定义中，公安机关是参与防控的直接主体，承担预防、控制、打击、服务等多种职能。由于治安问题涉及到的因素日渐复杂，基于国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，多种类的社会资源开始参与社会治安防控当中。但应当强调的是，公安机关在防控工作中仍具有不可替代的专业性与执行力，在社会治安防控体系建设中仍将占据重要地位，其与其他社会资源之间是一种合作关系。其次是对社会治安防控属性的认知。基于对主体的不同认识，社会治安防控体系的属性也有了不同侧重。在早期观点中，由于公安机关在整个防控体系中占据着防控主体的地位，社会治安防控体系也被认为带有警务工作的属性。在对治安问题的形成有了更加全面的认识后，对社会治安防控体系属性的理解也更加全面。治安问题实质上是一种社会问题，开展法治框架下的多元主体共同治理有其必然性，换言之，社会治安防控体系兼具双重属性，即社会性与控制性。最后是关于防控方式的探讨。社会治安防控体系多种不同定义中提到了不同的控制方式，除了传统的预防、打击、控制等措施外，信息化手段逐渐兴起。针对不同的治安问题、不同的社会背景，开展社会控制的方式是多样的，但最重要的是以人民群众的安全感和满意度为目标，切实构建全方位的防控网并保障防控得以落实[2]。

关于“立体化”的解释，最早可以追溯到2009年提出的“对动态社会的全方位、全天候、无缝隙、立体化覆盖”。事实上，“全方位”“全天候”也可以被视为时间与空间上立体化的一种表现形式。在此基础上，“立体化”的内涵得到了进一步深化。它既表现在防控主体上，即以公安机关为主，个人与市场力量、社会力量参与其中；也表现在防控手段上，如政府购买安全防控的服务。同时，它还表现在防控对象中，除了现实层面的防控，还有虚拟社会的防控；除了防控严重危害社会秩序的违法犯罪行为，还要注重对偏差行为的引导。

（二）立体化社会治安防控体系的结构

2011年中共中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》（以下简称“意见”），指出要完善社会治安防控体系，坚持“打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众”的方针，以“社会化、网络化、信息化”为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系①《中共中央、国务院印发〈关于加强和创新社会管理的意见〉》，http://zfw.daqing.gov.cn/yaowen/113.html，访问日期：2020年5月1日。。根据“意见”指导，全国省、市、县一级公安机关近年来已逐步建立起以指挥中心为前沿，以警务信息综合应用平台为支撑，以“六张网”为骨架，以“四项运行机制”（情报信息预警机制、警务实战指挥机制、实战勤务运行机制、工作绩效考评机制）为保障的全天候、全方位、立体化社会治安防控体系[3]。目前，立体化社会治安防控体系的结构总体上包括防控主体、防控系统与防控目标。防控主体中占主要地位的是公安机关，在治安防控中可以直接采取多种手段并动员其他社会力量参与。除公安机关外，以社会组织为代表的社会力量和以保安公司为代表的市场力量能够从侧面近一步增强防控效果。防控系统包括街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网和虚拟社会防控网等，这“六张网”与“四项运行机制”共同搭建起防控系统的主体部分。立体化社会治安防控体系的总目标是为了实现社会稳定，维持良好治安秩序，增强群众安全感。与此同时，立体化防控措施可以由多个不同的具体目标组成，比如打击某类严重违法犯罪行为、改善社区治安环境等。

近年来，有学者在“意见”基础上提出了关于立体化社会治安防控体系结构的新观点。这些新观点有如下特点：其一，对“立体化”有了更加全面的认识。有学者从多维度考察，认为除了时间与空间上的“立体”，还应当包括心理上的防范意识与社会交往中的防控。社会交往中的防控可以通过如传统的“守望相助”实现，加强社区中的防控。此外，“立体化”还应表现为三组关系之间的延伸，即实体社会向虚拟社会延伸、国家向地方延伸及城市向乡村延伸（见图 1）[2]13。

图1 “立体化”内涵示意图

其二，防控体系的内容也有了进一步丰富，认为舆情引控与心理防控也应纳入防控系统之中，要“布建一个以提示、提升自我防范为内容的涉警舆情引控网和以安全感经营为内容的心理抚慰网”②有学者认为，现有的立体化社会治安防控体系结构应当以指挥中心为中枢，以“八张网”（街面巡逻防控网、城乡社区村庄防控网、单位行业场所防控网、区域警务协作网、视频技术防控网、虚拟社会防控网、安全感经营与心理抚慰网、涉警舆情引控网）为骨架，以“六项运行机制”（社会力量动员机制、大警务协作与联动机制、信息整合与共享机制、应急机制、保障机制、考核激励机制）为支撑，容“四库”（数据库、案例库、知识库、政策法规库）为一体（情报信息中心）。参见宫志刚、李小波：《社会治安防控体系若干基本问题研究》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2014年第2期第107-115页。。

其三，提出要建立常态化应急管理机制与后勤保障机制，将应急管理机制与后勤保障机制纳入社会治安防控体系，增强应急管理能力（见图2）。在一个开放的、不断发展的社会中，社会治安的影响因素愈加复杂多样，立体化社会治安防控体系的结构也将随着社会治安实际情况进行优化布局，实现更优防控效果。

图2 防控体系内容示意图

二、县域立体化社会治安防控体系建设的困境

在我国的城镇化历程中，相当长的一段时间内呈现出单向度的特征，即大城市的政治、经济、文化资源高度集中，大量人口被大城市的公共资源与就业前景所吸引而涌入其中。与之相对的是县域地区在许多社会资源上面临着匮乏的窘境。县域地区难以在短时间内吸引大量优质人才，城市发展定位不明确，支柱产业单一，特别是部分县城地方政府还对城镇化存在着错误认知，仅将农村地区简单地规划改造为城区，配套设施落后，公共服务不到位，对于真正实现“人的城镇化”还有一定距离[4]。在这样的背景下，我国县域地区正面临前所未有的发展机遇与转型困境，这种困境在维持社会稳定上主要体现在以下四个方面。

（一）单一防控主体的集权控制与社会防控主体的权限模糊

治安秩序是社会秩序重要的组成部分，但治安秩序与单纯的法律秩序又存在区别，如一些非正式的民间规范也会用于解决生活中的治安问题。学界认为，治安秩序是有权主体依据相关治安规范维护的旨在保障政治安全、公众人身和财产安全的安定状态，即有条理、不紊乱、无危险的一种社会状态①宫志刚主编《治安学导论》，中国人民大学出版社，2015，第53页。。关于治安秩序的组成要素，不同学者提出了多种观点，其中比较具有代表性的是陈天本提出的“主体要素、规则要素、内容要素和时空要素”②陈天本：《治安秩序的内涵与构成要素研究》，《中国人民公安大学报》（社会科学版）2006年第5期第18页。、宫志刚提出的“治安权威、治安规范和治安实体”③宫志刚：《治安秩序结构研究》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2005年第6期第42-46页。及李小波提出的“治安主体、治安规范、治安行为和治安实体”④李小波：《治安学范式研究》，法律出版社，2017，第53页。。无论基于何种学说，治安秩序中都可以抽象出一个占据一定地位、维护治安秩序的要素，通常这一要素被称为“治安主体”，具体到立体化社会治安防控体系中，治安主体发挥的就是防控主体的作用。

从学理上看，治安主体是治安秩序的维护者，它是由社会成员个体和群体在法律许可的范围内组成，得到社会和国家认可，可以依法调控自身和其他社会群体行为，以维护治安秩序为主要目标的各类组织的总称⑤宫志刚主编《治安学导论》，中国人民大学出版社，2015，第70页。。依照治安主体的性质，治安主体可以分为国家治安主体与社会治安主体。从广义上看，国家治安主体包含公安机关、司法机关及政府中的社会治安综合治理机构等。从狭义上看，国家治安主体通常仅包括公安机关。与国家治安主体相对，社会治安主体则不具有法定权限，在维护治安秩序时还要受到国家治安主体的监督、引导或管理，具有较强的民间属性。在立体化社会治安防控体系中，具有国家性质的防控主体主要是公安机关，具有社会性质的防控主体主要为群防群治组织或治安保卫组织等。

治安主体通过其权威地位对治安秩序进行有效控制，并在控制过程中得到社会各阶层的广泛认可，这样的治理方式在我国有着深厚的历史渊源。早在封建社会时期，当时的统治阶级拥有至高无上的权力，统治者的个人意志甚至可以超越社会规范，直接通过控制的方式维护社会治安秩序。随着历史的发展，现代社会中以公安机关为代表的国家性质防控主体在开展治安防控时已经能不断转变工作方法，提高社会治理能力与服务水平。但是，仅靠公安机关的“大包大揽”在当前显然已不足以进行全面的社会治安治理与服务，政府也不再是全能政府，社会的其他主体同样掌握着大量社会资源。在这样的背景下，党的十九大提出了要建立“共建共治共享”的社会治理格局，以更开放的心态对待多种社会主体参与社会治理。但现实情况是，县域治安防控工作还是更多地被认为是公安机关的职责，其他社会力量仍然相对薄弱。特别是当公安机关相对其他社会性质防控主体的防控力量长期处于支配地位时，社会性质的防控主体对公安机关表现出了强烈的依赖与依附关系，协同治理的格局不够完善。从另一角度看，当公安机关在整个治安防控中承担了过多职责时，其他社会性质防控主体的责任与义务就不够清晰，其目标与需求难免会被边缘化。因此，在县域立体化治安防控中，需要构建一个主体优势更加突出、效率更高的多元防控主体[5]。

（二）治安实体在立体化社会治安防控中的被动性

治安实体与治安客体作为一组相近概念，容易引起混淆，但二者的内涵存在一定区别。治安实体是对治安客体的进一步深化，治安客体更强调的是个人与组织接受管理的被动状态，而治安实体则是指“与治安行为发生关系的个人、群体或组织等社会实体”①宫志刚：《治安学导论》，中国人民大学出版社，2015，第80页。。因此从这个概念上看，治安实体并不一定完全处于被管理、控制的状态下。事实上，在某些情况下，属于治安实体的个人或组织也能够表现出治安主体的作用，协同参与甚至独立进行治安秩序的维护，这种现象被称为治安实体的主体性[6]。

治安实体要在立体化防控中发挥出防控主体的作用，受到多重因素的影响。从县域角度看，治安实体未能达到类似防控主体的影响力与参与程度，个体与社会组织服务意愿较低，其原因在于：第一，社会历史因素。我国县域地区大多是一些在历史上就规模有限或转型时期仍在经历城镇化过程的地区，开放程度不高，在这类地域中生活的群众更容易产生一种对稳定秩序与社会安定的强烈需求。在我国的行政管理体制模式下，县域政府部门很自然地成为保护属地人民群众安全感的责任主体。第二，我国不同地域之间治理格局的差异。虽然同属于县域范畴，但我国中西部与东部的县域地区相比确实存在一定差距，这种差距不仅体现在经济水平上，还体现在社会治安秩序的治理水平上。我国东部发达地区的县域城市市场经济发展较早，各类市场元素比较活跃，政府部门对不同属性防控主体的包容程度比较高，因此主动接受个体与社会组织这类治安实体参与治安防控的可能性也比较高，而处于中西部地区的县域城市在这方面则显得更为保守。第三，治安实体对激励政策的满足程度不同。如上文所述，仅凭公安机关一己之力很难完成维持社会稳定这样复杂而系统的工作。因此，如何激发更多的个人和组织主动参与到治安防控中是一个值得各界探讨的问题。社会治理中采取的激励通常有两种，即物质奖励与精神激励。物质奖励主要表现为发放奖金、悬赏金等形式，而精神激励更多的是通过授予荣誉称号、宣传报道等方式予以肯定。无论是物质奖励还是精神激励，都能对相应的个人或组织起到积极的心理暗示作用，使他们对自己的志愿工作产生强烈而持久的认同感。对县域治理部门而言，怎样在物质奖励与精神激励二者间寻找一种平衡的激励方式，怎样满足不同治安实体对激励的需求，无疑需要进一步加以探讨和改进[7]。

（三）防控系统中民间治安规范的缺位与解体

治安规范是联结治安主体与治安实体之间的规则要素，其按照分类可以分为国家治安规范与民间治安规范。国家治安规范是指国家为维护社会秩序，通过正式的立法行为所确立，并由国家治安主体负责执行的具有法律效力的规范。民间治安规范又称非正式治安规范，是指在维护治安秩序过程中自发形成或基于民间协商而产生，依赖社会的自觉自愿遵守或民间的强执行力来运作的社会规范②陈涌清：《试论治安规范》，《治安学论丛》2015年第9期第3-16页。。国家治安规范表现为法律、行政法规、部门规章、地方性法规与地方政府规章等，而民间治安规范多表现为道德、习惯、风俗、行业规范等。国家治安规范的制定者与执行者都是经国家授权的治安主体，在执行过程中拥有一定的强制性权力，而民间治安规范则没有明确的成文规定要求人们必须要遵守相关规则。

县域地区正在经历社会转型这一重要历史节点，城镇化给县域城市带来的不仅有经济的快速发展、基础设施的大量兴建，还可能有亲缘关系的疏离以及道德水准的滑坡。当原有的礼治秩序遭遇转型期多种价值观的冲击时，就不可避免地出现“越轨行为”等现象。“县域”是一种介于农村与大城市之间的城市形态，虽然许多传统观念在逐渐淡漠，但仍不可避免地带有“熟人社会”的特点，即人与人之间的社会关系相较于大城市仍然比较紧密。在这样的社会中，如果仅仅依赖法律手段调节社会秩序，很难在短期内使其说服并适用于每一个个体，相反还会破坏该地区曾经适用的其他规范。这在某种程度上契合了费孝通先生所倡导的“在乡土社会中，维持礼治秩序首选的方式应当是‘教化’，而不是‘折狱’”，这里的“教化”代表着一种变通、易接受而且非强制的运用民间治安规范的行为[8]。

在立体化社会治安防控体系中，法律是对违法犯罪行为予以打击的最后一道防线。在法律之下，还有一些不需要国家介入处理的行为，其中最轻微的一层处理方式就是民间治安规范，这种规制方式不需要国家强制力量介入，针对的是一些危害程度较轻的行为。立体化的防控体系需要“立体化”的规范对不同行为进行引导，民间治安规范有着广泛的群众基础，更容易被理解与执行。如果民间治安规范不能被充分运用，将有大量处于萌芽状态的违法行为因无法控制而继续滋生蔓延，为整个社会的治安秩序埋下隐患。

（四）立体化防控的技术手段不够全面

大数据时代的国家治理离不开科技辅助，立体化社会治安防控体系建设逐渐深化、升级的最直观体现就是科技助力巡防、情报主导警务的趋势愈加明显。近年来，以“天网”工程为龙头的视频监控系统建设推动了社会“技防”水平的迅速提升，并逐渐形成了城区社会治安动态视频监控系统、乡镇（街道）综治视频监控系统以及各企事业单位内部监控互相关联的监控网络，对社会面进行实时治安形势监控的能力全面提升。同时，公安机关内部警综平台的信息整合能力进行了升级，“云指挥”“云视频”等新型警务模式开始深度应用，加快了信息的整合与提取，形成了全警采集、全警运用、数据资源交流共享的新格局，实战应用能力大大提升。随着科技辅助体系的健全，公安机关的管理也拓展到了网络阵地之上，对虚拟社会的舆情管控能力得到了强化，逐渐形成了虚拟社会的现实化管理。

但需要注意的是，以科技为支撑的立体化社会治安防控体系的建设依赖于大量资金的支持，而在大部分县域地区，以当地的经济水平及治理能力要建立起这样一个防控体系并非易事，如何以较小的成本投入收到较好的社会治安防控效果，这是县域治安防控综合治理需要不断探索和实践的问题。

三、完善县域立体化社会治安防控体系建设的建议

（一）统筹多元防控主体力量

整合多元主体力量集中于县域立体化社会治安防控体系建设，是协同治理思想的具体体现。社会治安协同治理是指在政府及公安机关的主导下，社会组织和公民等共同参与公共安全事务的管理，上下协调互动，实现社会治安管理的最优化，从而有效维护社会的和谐与稳定①郏红雯：《协同治理——公安机关社会治安管理创新的路径选择》，《山东警察学院学报》2016年第6期第130-135页。。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，以公安机关为主的防控主体应当顺应当今社会治理新趋势，拓展治安防控的维度，与其他防控主体共同维护社会和谐稳定，其具体途径包括以下三个方面。

第一，明确各防控主体的定位与责任。在社会治安协同治理背景下，一方面，公安机关应当在党委和政府的领导下明确开展社会治安协同治理的重要性，转变观念，主动与社会组织及公民个人展开合作；另一方面，应当通过法律法规或政策对社会组织及个人在治安防控中的地位与责任予以确认，在保障其他防控主体在治安防控中不被边缘化的同时，对激励政策、管理制度等规定进一步细化，加强公众与社会组织的责任感、认同感。第二，更加广泛地吸收多种社会力量。这里的社会力量既可以是保安公司这样的市场化力量，也可以是单位内部保卫人员，还可以是不同的行业协会等社会组织，此外，还可包括志愿者组织等。对于不同的社会力量，要注意在不同领域促使其发挥治安防控作用。比如对于单位内部保卫组织和行业协会，可以在各自行业内开展矛盾排查并参与决策；对于基层自治组织与志愿者等自治群体，主要是开展基层社区中的纠纷调解与治安防范工作。第三，构建多元主体高效运行机制。公安机关与其他防控主体之间应当形成“1+1＞2”的治理机制。第一，公安机关应当摒弃“领导者”思维，充分了解公民与社会组织的不同治安需求，广泛收集信息，多听取不同意见和建议，与其他防控主体平等地进行沟通与合作。第二，公安机关与其他防控主体之间应拓宽交流渠道，完善听证会、政府信息公开等制度，主动接受社会监督，提升工作透明度，尽可能地团结多种社会力量参与治安防控。

公安机关与社会性质防控主体的合作，在校园欺凌的治理上有了显著体现。校园欺凌发生在以学校为主的区域内，涉事双方多为在校学生，以未成年人为主，涉及家庭教育、学校管理等诸多因素，单纯靠公安机关对欺凌者进行教育或处罚并不能从根源上解决问题，而是要与家长和学校开展合作共治。例如，江西修水县、河北黄骅市、内蒙古自治区满洲里市等地的民警深入中小学，开展预防校园欺凌知识讲座，引导学生树立安全防范意识，抵制暴力行为。湖北丹江口市公安局还有80名民警受聘为全市80所中小学的“法制副校长”，把涉校矛盾纠纷的排查、化解列为日常工作重要内容，努力为未成年人的健康成长营造良好的环境。

（二）注重吸收公民和社会组织参与立体化防控

发挥治安实体的主体作用，实质就是公民与社会组织自治的过程，但无论是公民还是社会组织的行为，都需要以公民这一最基本的治理单元作为载体。在此基础上，不同的公民个体因为具有相似的需求、目标而自发形成了社会组织。社会组织作为治安实体的形式之一，在社会生活中有多样的具体表现，志愿者组织就是其中一种。为了提升群众安全感，降低可防性案件的发案率，县域中大量的社区、乡村组织了治安志愿者开展专门的巡逻、信息采集等工作，为辖区的治安治理工作提供力所能及的帮助，推动群防群治的组织方式与时俱进。例如，河北固安县基于“平安志愿者协会”这一组织，广泛发动群众参与社区治安巡逻，收集提供治安信息，并有针对性地开展安全防范宣传，使每一位志愿者都是社区中的治安员。在浙江余姚市，注册志愿者人数已超2.3万人（截至2016年），他们不仅深入村庄、社区等居民区开展常态化巡逻，还坚持在企业、银行网点、交通枢纽、学校、旅游景点等重点区域开展轮流值守，提升社会维稳水平。

社会治安实体参与防控工作可以遵循以下几个阶段。首先是治安实体与公安机关相互了解、融入阶段。在这一阶段中，公安机关处于主动服务地位，要深入乡村、社区向群众进行宣传，使群众及社会组织逐渐树立起服务意识。第二阶段是治安实体与公安机关服务共建阶段。这一阶段开展防控工作应当坚持“枫桥经验”引领，坚持把矛盾纠纷化解在基层，坚持在基层建立“问题联治、工作联动、平安联创”工作机制，进一步夯实基层治理基础。第三阶段是转型提升阶段，即由治安实体中的党员发挥先锋模范作用，党员带领志愿者开展治安巡逻、纠纷调解、安全宣传等工作，主动配合当地党委和政府工作。第四阶段则是形成防控共同体，治安防控社会组织培养壮大，群众社会责任感增强，公安机关和其他政府单位成为县域治安防控的坚实后盾。

（三）发挥民间治安规范的积极作用

尽管民间治安规范不具有强制性，但从另一角度看，这些民间治安规范长久地植根于我国的乡土社会之中，易于被群众接受，在社会中仍然有着庞大的接受群体，特别是对于一些正在进行城镇化转型、开放程度不高的县域地区。目前比较容易得到群众认可的方式是在县域范围中制定、推广市民公约与村规民约。市民公约与村规民约的作用主要体现在以下两个方面。第一，预测行为。根据市民公约与村规民约，群众可以对自身行为进行预先估计，判断自己的行为可能产生的后果以及他人的反应。制定一份详细、全面的市民公约或村规民约可以提高人们对行为的预期性，为一些轻微的偏差行为设置了第一道屏障。第二，评价行为。市民公约或村规民约作为一种成文的标准，能够衡量并判断某行为是否符合公约规定，是否会产生负面影响。在县域城市这样还未完全脱离熟人社会的环境中，个人行为一旦被评价为是不符合公约或违背道德的，就会对其个人甚至家庭产生严重的负面评价，那么就应当受到教育或警示[9]。例如，在湖北十堰房县黑獐村，村规民约明确地提出了“学法守法用法”“不得打架斗殴，酗酒滋事，侮辱诽谤他人”“严禁造谣传谣信谣”“严禁非法、越级、群体上访、缠访”等要求，这些规定与公安机关开展治安防控的目的、内涵是相互贯通的。江苏太仓市则专门开展了“太仓文明365”市民文明公约相关推广活动，将文明公约融入丰富多彩的文化活动，生动形象地宣传文明善举。为使宣传工作落到实处，太仓市各社区、村镇还集中开展了“爱家园，守公约”社区专项公约制订活动，积极组织辖区内的居（村）民讨论社区内的突出问题，形成专项公约，以主人翁的身份参与基层治理，为社区、城市治安防范贡献出一份力量。

（四）提升防控技术手段的多样性

为了有效弥补现有防控手段的漏洞与不足，运用新的信息技术提高社会治安防控能力、解决治理困境已经逐渐得到各级公安机关的认可，警用无人机就是这类新兴技术中的代表。警用无人机具有以下优点：第一，经济成本低。相比于大型固定翼无人机与直升机型无人机，目前公安机关更多采用的是小型的多旋翼无人机。随着无人机技术的快速发展，产品性能进一步提升，制造成本不断下降，一些小型无人机也能以较低的价格获得比较全面的功能。其经济成本的降低为县域公安机关提供了一个将社会治安防控与无人机相结合的契机。第二，机动能力强。无人机具有轻便小巧的外观，这使它在起飞和降落时受场地限制较小，更重要的是，在面临案件侦查、突发事件等复杂情况时，警用无人机可以充分发挥其灵活机动的性能，利用GPS（全球定位系统）技术与PGIS（警用地理信息系统）定制航线，并通过超视距飞行来获取信息，尽可能排除现场环境的干扰。第三，数据处理快。现在的无人机已经不仅仅是一种搭载了照相机的飞行器，在无人机内部还兼有红外成像、电子监测等设备，配合无线Wi-Fi图像传输中继电器等传输设备，将捕捉到的信息及时传输回指挥中心，使公安机关实现对现场的动态监测。另外，无人机本身也可以成为一个无线网络平台，即携带无线基站停靠在一些民警不便进入的区域，为构建警务通信网络提供支点。在社会治安防控领域，警用无人机已经在街面巡逻、区域侦查、交通管理、应急管理、群体性事件处置等警务活动中得到广泛运用。例如在抗击新型冠状病毒肺炎疫情中，多地公安机关运用无人机进行高频次巡查、宣传、物资运送，为抗击疫情、复工复产、恢复正常的社会秩序开展了大量工作。未来，警用无人机还将不断加深智能程度，优化飞行平台，与多样化的作战模块进一步结合，满足更多样的警务实战需求，更好地解决县域治安防控中的难题。

四、结语

立体化社会治安防控体系对转型期的中国在维护社会稳定方面有着重要作用，是国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。对于县域地区而言，在未来的城镇化进程中，社会转型带来的矛盾会更加错综复杂。城市的可持续发展离不开良好的治安秩序提供保障，因此，立体化社会治安防控体系的建设是县域全方位、多层次地化解矛盾纠纷、矫正越轨行为、打击违法犯罪的重要举措。公安机关作为维护社会秩序的主要机构，应当与时俱进，根据县域发展变化相应地调整治理策略与治理方式。一方面，要从外部加强防控技术手段，提高立体化社会治安防控体系的信息化程度。另一方面，要从治安秩序内部入手，为治安秩序的治安主体、治安实体、治安规范等要素注入新发展理念，在防控主体与防控系统中增强市场与社会的影响权重，使县域立体化社会治安防控体系更具可操作性，更契合当前治安问题的演变趋势。