民族地区“三治融合”：治理实践与发展进路——基于G自治区S村调研结果的分析

朱振明

〔广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006〕

党的十九届五中全会指出：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。乡村治理是实现乡村振兴战略的总抓手[1]，健全“三治融合”的乡村治理体系，是实现乡村治理的题中应有之义。当前乡村社会正处于乡村振兴建设的关键时期，乡村纠纷复杂化、疑难化，乡村治理呈现多元化发展趋势，以管理为主的乡村治理已经不能适应新时代的发展要求。探寻一种新型的乡村治理模式，实现乡村治理有效，系当前乡村振兴战略实施的迫切需求。本文以G自治区乡村振兴建设的典型代表S村为研究对象，分析该村“三治融合”的治理实践。

S村位于民族自治地区，属于Y市F区的管辖。(1)本文以下关于S村的相关材料，如无特别说明，均为笔者参与广西民族法与区域治理研究协同创新中心开展的田野调查所得。该村经济不发达，曾是历史上的贫困落后村。自开展乡村振兴建设以来，该村通过多方努力，成为了Y市乡村振兴建设的成功典型，并产生了许多关于乡村治理的创造性经验。本文采取实地调研和个案分析相结合的研究方法，分析乡村振兴中“三治融合”治理的实践样态，剖析其遭遇的现实困境，并试图给出未来的发展进路。

一、治理实践：乡村振兴中的“三治融合”

村内人口流失、村庄环境恶劣、乡村发展困难、乡村治理与服务艰难，是S村开展乡村振兴建设前的真实写照。为了破解难题，探寻新型有效的治理模式，促进乡村发展，S村在自治、法治、德治“三治融合”的治理实践上进行了创新。

1.S村的自治创新

村民自治，发源于广西宜州市的合寨村，是乡村治理的创举。[2]村民自治是社会治理的重要手段，在乡村振兴战略实施过程中，S村主要从以下两方面实现了自治的创新：

(1)创新村民自治模式。S村创新村民自治模式，形成了“村党组织+村务商议团+村规民约”的新型村民自治模式。S村的村“两委”与村务商议团严格按照上级的部署要求，通过充分发挥自治力量，由村务商议团广泛征求群众的意见和建议，充分发挥村民的积极性、主动性和创造性，提出了“发展乡村旅游”的奋斗目标，并交由村“两委”负责落实。为了实现既定奋斗目标，该村的主要做法为：发挥村民合作社的核心作用，建立“村民合作社+平台公司”模式，依托“旧村民居”的固有自然资源，引进资金参与本村的乡村振兴建设，对被称之为“空心村”里的传统老旧民居进行生态修复、改造和风貌提升。

(2)创新村民议事机制。S村充分发扬民主精神，积极践行自治实践。通过“四议—执行—监督”的议事程序，由村民齐参与、齐商量，制定了本村的村规民约，组建了本村村民自己的党员志愿服务队、宣传队、攻坚队、垃圾清运队等乡村振兴建设队伍。在村民自治之下，首创“三水分离”的污水处理方式，发挥污水的最大利用价值；探索养殖粪污综合利用新模式，成立粪污清运服务点，构建清运、收集、粪肥喷淋的服务体系，从经营服务收入中按粪污吸取收取每车10元的分红，为集体年增收二万多元，实现了畜禽粪污资源化利用。同时，创新垃圾分类模式，建立垃圾分类小屋，成立专门的保洁员队伍，由保洁员指导村民进行垃圾源头分拣分类，而后统一收集、回收利用。此举，实现了农村生活垃圾“资源化、减量化、无害化”综合处理，实现了垃圾源头减量，有效推进了“美丽家园”的建设。

2.S村的法治保障

S村注重发挥法律的保障作用，加强法治建设，主要开展了以下工作：

其一，以法治保障乡村振兴建设实施。在开展乡村振兴建设过程中，该村坚持以法律为依归，无论是旧房改造，抑或是本村基础设施的建设，均严格按照法律规定办事。譬如，该村以村民理事会名义，按照公平、自愿的原则，与村民签订房屋出让使用协议，约定房屋租金、租期等事项，若相关房屋确已无修复的价值，该村村委会以及村民理事会的相关人员则严格根据物权归属，依国家有关耕地“增减挂钩”的规定，以法说情，劝说村民同意进行土地复垦。

其二，用法治方式解决乡村纠纷。在纠纷解决方面，S村实行“动之以情，晓之以法”的解决策略，在村民理事会以及村“两委”的共同努力之下，把纠纷化解在基层，实现矛盾不上交。

3.S村的德治弘扬

S村大力弘扬德治精神，发挥道德的引领作用。自开展乡村振兴建设以来，S村坚持党的领导，采取了以下措施弘扬德治：

(1)坚持党建引领德治建设。该村以党建引领乡村治理，发挥党组织的领导核心作用，领航德治建设。村党组织以旧村改造为契机，增强政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，创建党群联盟工作站，建强村党组织和村委会龙头堡垒，凝聚基层党员群众的首创智慧，谋划发展，统筹资源，推动了乡村振兴的发展。同时,充分激活了全村党员的“红色基因”，发挥了党员的示范带动作用，引领乡村振兴建设进程，带头开展以“强乡、兴乡、美乡、治乡、聚乡”为主要内容的乡村振兴“五乡”行动，重新焕发了“老村”的新容颜。另外，带领村民投身家园建设，加速推进本村的“两街四巷八试点”建设工程。

(2)创新德治弘扬模式。S村建立了新时代党员讲习所，定期开展“道德讲堂、和睦大讲堂”等活动，弘扬道德精神，加强德治建设。通过邀请老党员、老干部、专家在新时代党员讲习所开展党性教育、德治弘扬以及技能培训，让党性持续根植于党员心中，激发党员在乡村治理、乡村振兴建设中担当引领在前。截至调研时，该村已经邀请了16名党员、老干部开展教育培训8次，全村500多人次接受了培训教育。同时开展了3期600多人次的技能培训，培育了100多名具备传统手艺的“乡建”工匠艺人。此外，该村还建立了村史馆、图书馆、茶馆等文化活动载体，建立“周集会”制度，宣扬讲孝道、讲礼仪、讲和睦、讲团结的“四讲”精神，让传统文化精神回归思想深处，以优秀传统文化教育引领村民，发挥德治之强大力量。

4.三治融合

治理有效，方能使人民群众切实享受乡村振兴建设成果。促进乡村振兴建设，夯实国家治理中的乡村根基，努力实现“三治”的有机融合，形成行之有效的乡村治理体系。[3]在“三治融合”的治理实践中，S村主要开展了以下工作：首先，坚持以人民为中心，使“三治”的治理主体相统一。乡村是一个熟人社会，其治理主要还是依靠村民，无论是自治、法治，还是德治，其最终均需通过人来实现。S村以自治为基础，以法治为保障，以德治为引领，开展各项建设均坚持村民自治的原则，坚持村中事，村民管，同时，充分发挥群众监督作用，在法治保障下，实行阳光下的村务，实现了“三治”的治理主体相统一。其次，以实现乡村振兴为目标，于治理实践上实现“三治”融合。自治的目的是解决衣、食、住、行的生活问题，法治的目的是规范自治，使其在正常的治理轨道上顺利运行，德治是为了实现价值引领，使村民知是非、识美丑、辨善恶，“三治”于实践上有机融合，即可实现乡村善治。譬如，S村以自治为基础，充分调动村民的积极性和创造性，顺利完成了各项建设，使村庄从一个远近闻名的贫困落后村发展成为乡村振兴建设的示范村；以法治为保障，解决在乡村振兴建设中所遭遇的各种纠纷，使S村在法治的轨道上发挥自治力量，实现治理有效；以德治为引领，充分发挥了道德的教化作用，在村中营造了热爱劳动的道德氛围。

二、困境反思：“三治融合”乡村治理的实践检视

“三治融合”，强调的应为“三治”的有机融合，并非“三治”的简单结合。现阶段的乡村治理中，存在着诸多桎梏，导致“三治”并未能实现有机融合。下文结合笔者在S村的调研结果，剖析该村在“三治融合”乡村治理实践中显现的主要问题。

1.法治和德治在乡村治理中的力量欠缺

新时代的乡村治理，要求实现“三治”的有机融合，实现乡村治理有效，助力乡村振兴建设。实践中，“三治”并未能有机融合，是因其法治发力后劲欠缺和德治效能有待强化。

(1)法治发力后劲欠缺。乡村治理实践中，法治的作用是保障。法治是健全乡村治理体系的应有之义，自治应是依法而治。[4]然而，实践中，法治的功能和作用往往被忽略，显现出发力不足的情形。S村在开展乡村振兴建设过程中，曾与村民签订了房屋的出让使用合同，但由于合同签订时，双方当事人均缺乏法律意识，更无专业人士指导，以法律地位未确定的主体与村民签订合同。同时，村民签订的合同亦存在着代签的情况，因而导致所签订的合同面临着无效的法律风险。由此可见，乡村振兴建设过程中，自治、法治、德治能实现一定程度的结合，但是实践中往往偏重于自治和德治，而忽略了法治的重要性，村民的法治意识淡薄，法治不健全，致使法治发力后劲不足。

(2)德治效能有待强化。德治是健全新时代下乡村治理秩序的有力支撑，是乡村治理的重要辅助方式。[5]乡村中的德治，以宗祠文化、传统习俗、优秀传统文化等为主要表现形式，通过内心教化，达到治理社会的目的，其并无强制力，但于乡村治理之作用却非常强大。在市场经济的浪潮冲击之下，乡村的传统文化逐渐流失，德治效能有所降低，乡村中的道德教育有所衰落。S村虽有一定的道德教育措施，其德治与乡村自治亦能较为有效结合，但是，该村的道德建设力量单一，主要依靠党员与乡贤，其他力量有待发掘，传统文化教育不够深入，德治效能有待强化。

2.缺乏多元主体参与

“三治融合”的乡村治理，缺乏多元主体参与，其实效未能充分发挥。无论是乡村建设，抑或是解决乡村各类纠纷，多元主体参与均发挥着重要的作用，弥补了乡村自身的缺陷。就目前的乡村治理现状而言，社会力量参与不够，政府指导扶持力量有待加强，多元主体参与亟须发挥实效。S村在开展乡村振兴建设过程中，虽有驻村第一书记的指导与参与，亦有全村村民的共同努力，但是，参与的力量仍然不足，社会力量与政府力量未能发挥实效，致使该村开展的各项建设困难重重。此外，据S村的村主任介绍，因高速公路建设需要，该村属于集体的土地被征收，正常而言，通过法定的土地征收程序，土地征收事项便可完成，征地补偿等费用应属于集体所有，但由于历史原因，被征收土地一直由甲村民等人使用，在开展土地征收工作时，甲村民等人便主张该土地应属其个人，而非集体，征地补偿等费用应归其个人，由此引发争议。作为村干部，村主任表示，他一直想妥善地解决此纠纷，但因其本人及其他村干部，均缺乏专业的法律知识以及相关经验，驻村法律顾问以及有关部门亦未能及时协助指导解决，故导致此纠纷迟迟未能解决。由此可见，乡村治理亟须多元主体参与，并最大程度发挥实效。

3.资金的来源和保障遭遇挑战

资金来源充足并合理使用，是实现“三治融合”乡村治理的关键。但是，乡村自身缺乏资金，是阻碍乡村各项事业发展的重大阻力。缺乏资金支持，即使在注重自治的乡村，亦难确保村民持续参与，村民容易丧失参与热情，缺乏参与动力，最终，乡村的各项建设，将不了了之。S村作为当地的示范村建设，虽有大量的财政支持，但仍显现出较大的资金缺口，致使诸多建设开展障碍重重。

乡村治理实践中，资金来源和保障困难，主要有以下原因：其一，支持乡村治理的财政力度有限。乡村治理建设，资金来源主要依靠财政支持，但基于各种原因，各级政府投入乡村治理建设的资金有限，未能满足乡村治理建设庞大的资金需求。此外，财政支持的方式亦不够灵活。据调研，该村通过引进社会资金，先行开展了乡村建设，但是，基于农村的现实状况，许多消费无法获取相关票据，造成其后获取相应财政补贴与支持困难重重。其二，农村融资渠道和集体经济收入较少。法律对于农村土地的严格限制，融资缺乏担保物，许多金融机构针对农村农民的融资产品较少，限制了农村的融资渠道。此外，农村经济不发达，农村集体经济来源渠道狭窄，集体经济收入较少。由此可知，资金缺乏有效保障，系乡村治理建设中关键的发展瓶颈。

三、发展进路：健全 “三治融合”的乡村治理体系

实现乡村振兴战略目标，制度保障是关键，必须形成一套科学有效的乡村治理体系。本文基于对S村的调研，给出在乡村振兴建设中，实现“三治”有效融合并富有特色的乡村治理进路。

1.促进“三治”有效融合

“三治融合”的乡村治理，符合新时代乡村社会转型的现实需要，是乡村振兴战略实施的本质要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。[6]为促进“三治”有机融合，形成治理有效的乡村治理体系，必须强化法治建设，唤起德治效能。

(1)强化法治建设。法治是乡村社会治理现代化的重要标志。只有通过法治化的社会管理模式，树立法律至上的法治思维，方能实现各方的良性互动，促进乡村治理有效。[7]具体应从立法、执法、司法、守法四个方面着力。首先，立法层面。良法是善治之前提[8]，应抓紧完善涉农法律，保证创新乡村治理有法可依。[9]譬如，抓住《乡村振兴促进法》的立法契机，将乡村治理的新成果、新形式制度化，以法律的形式保障乡村治理成果，促进乡村振兴建设。其次，执法层面。应规范涉农行政执法，坚持贯彻“谁执法，谁普法”的普法方式，在执法过程中，向农民群众耐心释法说理，以改变农民群众不信法的情况。同时，行政机关应妥善处理涉农问题，坚决不能干预属于村民自治的事项。再次，司法层面。应强化乡村司法保障，加快健全乡村智慧司法建设。司法机关应依法按时处理涉农案件，及时总结典型涉农案例，加强以案释法的法治宣传力度，努力提高司法公信力。最后，守法层面。应加强乡村法治宣传教育，完善乡村公共法律服务体系，深化法治乡村的示范建设。同时，应完善农村法律服务体系，培育加强村民法治意识，提高村民的法治思维和法律素质，使村民做到遇事找法、办事信法、解决问题用法，依法维护自身合法权益。

(2)唤起德治效能。应与时俱进传承优秀传统文化，营造良好德治氛围。“国有四维，一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻；四维不张，国乃灭亡。”(《管子·牧民》)这充分说明了德治的重要地位以及强大作用。从社会观点上而言，道德是社会对个人行为的制裁力，促使他们自觉遵守社会行为规范，以维持社会的稳定。[10]因此，新时代健全“三治融合”的乡村治理体系，必须重视德治作用，唤起德治效能。首先，传承优秀传统文化。大力加强文化基础设施建设，注意保护优秀传统文化的载体，譬如，宗祠，优秀民俗习惯等。同时，积极培育和践行社会主义核心价值观，结合新时代，融入新元素，使传统文化焕发出新的生机，增强村民的文化归属感和认同感，提升道德的感召力，做到德润人心。其次，营造良好德治氛围。健全道德评价体系，发挥德治的规范作用。加强道德宣扬，多渠道、多方式宣扬好人好事，譬如，举办最和谐家庭等评比活动，弘扬美好品德。此外，坚持加大力度开展良好家风建设。家风建设是现阶段开展乡村、社区德治的重要组成部分，通过倡导良好向上的家风，不仅能提高个人的道德情操，也能推动乡村、社区德治的良性发展。[11]最后，注重示范性标杆宣扬。宣扬乡贤返乡支持建设的无私奉献精神，发挥党员的带头示范性作用，以榜样力量激发村民热情，弘扬社会正能量，发挥德治效能。

2.发挥多元主体参与实效

“三治融合”的乡村治理建设，多元主体参与是重要的外在动力。只有充分结合多元主体的参与力量，发挥实效，方能实现乡村治理有效，实现乡村振兴。

(1)厘清行政机关涉农职能。行政机关虽然进行了较大的改革，各个部门之间的职责更加清晰，服务型政府正在建成。但是，农村的管理职能仍未厘清，实践中往往造成多部门共管一件事，不利于健全“三治融合”的乡村治理体系。目前，主抓“三治”工作的行政机关较为凌乱，“三治”分别由不同机关主管，令出多门，致使乡村治理混乱。因此，行政机关应运用法治思维、法治方式，发扬乡村的法治精神[12]，通过厘清涉农权能，明确单一主管部门主抓乡村治理工作，健全“三治融合”的乡村治理体系，统筹各类行政资源，让乡村充分自治，保证“三治融合”在乡村治理中有效实施。

(2)发挥社会力量参与实效。实现基层社会的有效治理，是“三治”建设的根本目标。[13]社会的有效治理，需要多元主体参与，并需发挥实际效能。基层政府由于多种原因，无法实现资源的优化配置，难以应对乡村治理中的多元事务。[14]因此，社会多元主体参与更显重要，必须使其发挥参与实效。应加大宣传力度，多渠道扩大乡村需求，让更多社会力量参与乡村治理建设。同时，让社会参与力量能够在乡村治理建设中充分发力，提高乡村治理水平，实现乡村治理体系和治理能力现代化。此外，健全社会力量参与监督与保障机制，乡村治理建设事项应向社会公开，保障社会参与力量的知情权，赋予其监督权。

3.拓宽资金来源渠道

健全“三治融合”的乡村治理体系，需要庞大的资金支持。应多渠道、多方面保障乡村治理资金。具体而言，可从以下三个方面着手：

首先，完善乡村治理的财政保障。乡村有效治理，资金保障是关键，需要加大乡村治理建设的财政投入，完善财政支持方式，通过灵活的财政手段，保证乡村治理建设资金充裕。譬如，可通过以奖代补、预先支付等方式，创新财政支持方式，保障乡村治理建设有序开展。其次，拓宽乡村集体经济收入及融资渠道。应通过灵活多样的方式，扩大农村集体经济来源，促进集体增收，以弥补财政力量有限的不足。此外，应拓宽农村融资渠道，完善农村金融制度，解决农村融资难问题。譬如，通过开展集体经营性建设用地入市改革，扩大农村集体经济收入；通过土地复垦等方式，利用多种政策优惠，增加农村集体资金。最后，灵活运用多种方式募集建设资金。可通过成立新型经济合作社或公司，以股权分配方式，向村民募集乡村建设资金，充实集体经济。同时，加强对外交流与合作，吸引乡贤回乡投资建设，或充分利用农村各种资源，增强农村投资吸引力，吸纳其他社会资金，以助于本村的各项建设。

四、结语

在乡村振兴战略实施下，民族地区实现乡村治理有效，坚持“三治融合”的乡村治理发展之路，形成“三治融合”的乡村治理体系。“三治融合”的乡村治理体系作为民族地区实现乡村治理现代化、巩固乡村振兴建设成果的重要保障，具有强烈的现实意义。民族地区的乡村在治理实践中取得实效经验样本的同时，亦应进行适当的理性反思与现实求索，面对“三治融合”乡村治理过程中的种种桎梏，坚持自治，不断强化法治和德治，充分发挥多元主体的力量，保障乡村治理的资金来源，实现乡村治理有效，巩固现有成果。“三治融合”的乡村治理是实现乡村振兴战略的总抓手，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，基于民族地区乡村治理的个性化需求，民族地区应充分发挥其主动性和创造性，努力形成具有民族特色的乡村治理实践之路，促进乡村治理的现代化。