内涵增进：城市精细化管理的实践价值与政策方向——基于河南省郑州市的调查

刘 涛

〔郑州市社会科学院，河南 郑州 450015〕

城市是人类社会长期发展与建设的结果，是人类居住、生活和生产的重要场所，良好的城市环境和秩序是确保人民群众健康美好生活的重要保障。随着中国特色社会主义建设进入新时代，社会主要矛盾发生重要转变，人们对美好生活、高品质生活的诉求日益强烈，城市建设和管理的质量变得更加重要。良好的城市管理效能影响着人们的生活幸福感，也决定着城市的综合竞争力。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子”[1]，这一重要论述符合新时代城市发展的规律，也为现代城市的管理提供了遵循和方向。作为国家中心城市的郑州，积极推动城市管理模式的转换及优化，以人民为中心推进城市建设，注重城市管理的组织再造、情感融入和精细服务，改善城市面貌，优化城市空间，增进城市福祉，合理设置城市生活、生产、生态体系，增强了人们的城市认同感和生活幸福感，走出了一条城市“内涵增进”的管理模式，这满足了人们对美好城市环境的向往，丰富了城市精细化管理的内涵，也对现代化进程中的高品质城市建设提供了参照。

一、新时期城市管理的意蕴及逻辑

城市自兴起之时，就附着了人们对美好生活的期待，就在不断完善和丰富自身的功能和价值。随着城市步入现代化建设的进程，城市的形态、内涵、模式和体系都在转换，以适应变动的经济格局、社会结构和扩张发展的诉求。城市不同的发展阶段，管理的方式和模式都各具特点。新中国成立伊始，国家走了一条城市和工业优先发展的现代化道路，集中一切资源推动城市建设。尤其是把大量的乡村资源抽离到城市，支持城市发展，城市建设水平不断提升。自1978年到2000年，中国的市场化、工业化加速，城市进入了边界和规模扩展的阶段，城市数量由193个增加到663个，城镇化率从1978年的17.92%，提升到2000年的36.22%[2]，城市化进入中期加速阶段，完备的工业体系为劳动力进城就业提供了可能，城市承载能力也能够适应人口增长的需要。进入21世纪以来，国家继续推进城乡融合，加大城镇化的步伐，乡村边界不断开放，大量乡村人口涌入城市，有些农民在城市定居，有些在城乡之间流动，2019年中国城镇化率已经达到60.6%。快速扩张的城市，促进了人口向城市的集中，以数字为表征的发展成果，掩盖不了快速城市化带来的管理难题，公共服务供给不足、行政管理低效、财力支撑不足的问题日益显现[3]，交通拥堵、环境恶化、能源紧张、设施不足等问题出现，“城市病”成为城市问题的指代[4]，城市风险、灾害和矛盾发生率提升，城市管理的难度加大，粗放式管理难以为继，人们对城市的抱怨增多[5]，为有效改善城市扩张中的“城市病”，精细化管理成为政府的首选方式，并成为现代城市管理的新范式。

随着城市的发展，城市精细化管理理论不断演进。早期的精细化管理理论源于西方现代城市管理史，强调管理的专业性、规范性，以及管理过程的程序化、标准化、数量化[6]，这种传统管理模式在城市扩张阶段取得了明显成效。但是传统的精细化管理强调管理体系的精细，突出制度本身设置的完整性和严密性，以监管为方式，以“事件”的处理结果为目标，忽视“人本”层面的思考，城市成为被动监管的对象，这导致城市管理者对新问题的预判及回应不足，总是在被动应对城市问题。城市执法人员的规模在不断扩大，而城市管理的效果却并不理想。传统的精细化管理，为降低管理成本，默认城市的利益格局和城市架构，缺乏对城市功能系统的改进和优化，难以促进城市在更高层次上的跃升，不能满足人们对高品质生活的诉求。为完善现代城市管理的理念，有学者提出“无缝隙管理”的公共服务理论，强调把公众当做“顾客”对待，以无缝隙方式为公众提供服务，形成顾客导向、竞争导向、结果导向的价值考核体系[7]。政府的社会服务职能是政府作为服务主体，满足服务的对象——社会组织与公民个人的利益和需求的事务、行为及其过程，服务的基本原则是以人为本、需求导向[8]。这一新的城市精细化管理理念，开始强调公民的主体性，让公民从被管理的对象转变为服务的对象，公民成为城市发展的主人，这种理念推动了行政管理体系的变革，也促进了中国城市管理的实践创新。中国城市化的进程具有较强的时空压缩性，具有跨越性、赶超性和竞争性的特点，快速的城市建设，让城市体量集聚扩大，然而城市的管理资源相对薄弱，体制机制建设滞后于城市管理需要，粗放式的管理降低了城市的品质，也弱化了人们生活的幸福感。随着中国城市发展进入提质期，品质和内涵日益成为决定城市竞争力的标识，管理者开始反思传统的城市管理体系，城市管理革新的征程由此开启。当前中国城市管理的实践，已经走出了粗放管理的阶段，并区别于传统的精细管理模式，超越了以改造为取向的推倒重来的阶段，逐步走向以有机更新和机制重组为特点的“内涵增进”阶段，城市建设和管理更加稳健有序。

郑州作为中西部地区的特大城市，在城市管理模式变革的实践中，具有一定的代表性和典型性。新中国成立初期郑州的人口为19.1万,建成区面积5.2平方公里，到2019年已经发展成为常住人口总量1035.2万、建成区面积达1055.3平方公里的特大城市，城镇化率达74.6%，城镇人口为772.1万。郑州超大体量的城市规模，给城市管理带来了新的挑战，城市承载压力倍增，城市管理中的问题日益涌现。为改变时空压缩式的城市发展带来的问题，郑州市坚持整体性治理和系统化革新，形成了一种“内涵增进”的城市管理模式。“内涵增进”是在维护人民的权益和注重内涵增进基础上，形成的城市管理质量稳定改善的方式，具有稳定性、持续性和整体性的特点，能够有效维护城市的肌体和原有的生态，符合当前城市发展的实际。具体而言，有以下几个方面的内涵：一是“以人为本”的理念。注重城市管理和建设的人本导向，在城市建设、建筑设计、设施改造等方面，充分考虑市民的便利度、满意度和舒适度，彰显对权利和利益的尊重，赋予社会价值的关怀，让城市成为最适宜生活的场所。二是增进城市功能。改变以往大拆大建、推倒重来的城市建管模式，注重维系城市的原有生态格局，坚持保护城市的肌体，延续城市的文脉，完善城市公共服务设施，渐进式推动城市品质的提升，实现人民福祉的增进。三是包容性突出。注重柔性治理方式的嵌入，推动市域刚性边界的融合，以统筹治理、细节改进、环境改善，化解城市管理中的跨界困境，消除规模扩张带来的“城市病”，构建高幸福度的现代都市。可以说，以“人民主体”为特点的郑州城市管理的实践与探索，是对中国城市化道路的适应性设计，其注重细小和微观问题的改进，努力维护城市的肌体和文化的脉络，将城市作为生命体，将人们价值的实现作为目标，让城市充满了温度和关怀，构筑起了符合现代城市发展趋势的新范式。

二、城市管理“内涵增进”的郑州实践

作为人口超千万的特大城市，郑州市努力革新传统的建设和管理思维，从传统的粗放式管理向精细化管理迈进，并转向“内涵增进”的新思维。郑州市在城市管理实践中，以人民幸福感为归旨，目标上突出人民性和体验性，建设手段上注重智能化和智慧化，导向上突出幸福感、归属感和认同感，发展形态上注重协调、体验、沉浸，致力于实现城市的精致建设、精美设计和精细管理，持续增进人民的福祉。通过组织整合、技术赋权、数字赋能、服务增进等，让城市管理从刚性管制向柔性服务转型，实现了城市管理质量的新跃升，构筑起了现代城市管理的新架构。

1.组织再造：整体性管理的“路长制”

城市精细化管理强调部门分工、职责明晰和专业治理，但是部门、层级和地区之间的“条块”分割，使得城市统筹协调管理难度大，管理的成本较高，城市管理委员会应运而生。但是委员会仍然属于顶层设计部门，基层实践中依然存在部门沟通难、管理机制衔接不畅等问题，城市管理的碎片化难以有效克服，尤其是最后一公里的综合管理问题明显，整体性、综合性管理的模式有待构建。郑州市基于道路空间结构，对城市管理体系进行了重组，设计了“路长制”的城市管理架构。把由城市管理部门负责的道路保洁、洒水、停车场管理及其他400多项具体执法事项下放到区一级，并下沉到办事处具体实施。以区为单元，在市内3000条(段)路设置“路长”，统筹负责城市管理部门下放的执法工作，实现了上层管理与基层治理的融合，形成了“路长吹哨、全员报到”的管理格局，推动了基层城市管理职能的扁平化运行。在“路长”统筹治理的体系下，对具体内容进行细化，细分为市政设施、施工围挡、环境卫生、街面秩序等10大类48小类，根据地区差异设定标准、程序，并依托第三方团队对市内道路进行全天候、全覆盖、无差别巡查。在城市管理重心整体下移后，市级主要负责规划管理、职能监管等重大事宜；区级负责街道、社区及相关资源的调度和协调；具体执法事项下沉到办事处实施后，办事处就可以更好地推进事权、职权的集中，更好地实现集中管理与统筹协调，为“路长制”的推开及工作开展提供了支撑。可以说，借助“路长制”的模式创新，对整个城市管理体系进行了组织再造，促进了事权、职权下沉，解决了决策与执行、目标与行动的脱节问题，提升了城市管理的效能。

2.技术赋能：城市管理体系的“智慧化”

新时代精细化城市管理的实践，离不开城市治理的智慧化升级[9]。随着人们对城市发展品质的要求提升，城市管理的及时性和有效性变得日益重要。在智慧化城市建设中，充分利用大数据、云计算、区块链等技术，通过智能终端快速收集信息、问题，及时反馈给各职能部门和路长，第一时间赶到现场，进行问题的处理，可以形成“收集—分析—分解—处理—反馈”的无缝隙管理体系，全面提高问题反应速度和处理的效率。郑州市持续推动信息技术向城市管理领域扩展和渗透，促进新技术与“路长制”组织体系互动融合，形成了智能驱动的城市精准管理结构。郑州市智慧化城市管理分为两个阶段，第一个阶段编制了《郑州市智慧城管顶层设计规划》和《郑州市信息化项目建设管理规范》，智慧停车、智慧环卫、智慧河道、智慧隧道、智慧污水、垃圾分类、公厕管理等智能系统推广建设，建立了城市内涝监测预报预警系统、路灯信息化系统、智慧城市共享基站系统等，城市设施智能化水平有效提升，降低了市民生活成本，提高了生活的便利度。第二阶段建立数字化城管平台，搭建智慧城管综合数据库、建设智慧城管视频AI分析自动识别系统、市(县)一体化多媒体数字会议系统、综合执法系统等信息化项目，推进智慧城管综合决策应急系统、建筑渣土信息共享交易系统、智慧市政等应用系统建设和与数字化城管平台的融合，促进了主体联动和资源共享。在城市建设和管理细节上，加快路灯信息化改造、城市雕塑智慧化提升等应用系统的研究和建设，实现了城市管理主要业务信息的“全覆盖”。总体来看，“技术赋能”一方面提高了城市管理的综合效率，压缩了城市的空间，聚合起分散的要素，提高了信息流的速率，实现了城市问题的高效反应、精准分析和精准治理，郑州市城市管理“事件”处置效率提升80%。另一方面新技术缩短了决策与执行、管理与服务等环节的距离，拉近了部门之间的距离，化解了行政管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下等弊端[10]，让城市管理变得扁平化，管理权力在基层得以整合，并让基层权威智能化形成，再造了城市管理的体系。

3.服务增进：城市基础承载力的再提升

以公共服务设施供给为基础的承载力提升，决定着城市发展层级、区域综合竞争力及市民生活品质[11]。随着城市间竞争的加速，各城市都在不断增强公共设施的供给能力，推动市政设施和公共服务设施改进，全面提升城市的设施品质、品味和层级，改善市民的生活生产空间。郑州市也把服务增进作为重要方向，以“路长制”和智慧城管为载体，快速发现服务设施的短板和缺项，分析研判公共设施的承载水平，迅速形成有效的应对方案，回应市民的诉求和期盼，促进城市公共服务设施供给从事后缺项增补向前置服务优化转换。在具体服务事项上，持续推进公共交通设施的便利化，对市内道路进行阶段化、封闭性整修，全面拆除不合理围挡，架空线入地改造，规划建设智慧停车位和夜间公共停车位。对机动车道、非机动车道和人行道进行优化设置，实施机非分离、人车分离，确保交通的闭合畅通，破解交通堵点，构建畅通高效的交通体系。在科学考证基础上，郑州市筛选施划道路夜间停车位10万个，停车难、出行难的困扰得到有效缓解。为美化群众的生活空间，改善生活质量，推动老旧小区的“有机更新”，拆除老旧小区违建，推动老旧小区外立面和节能改造、雨污水分流改造、绿地改造，增加党群服务用房、物业管理用房和安防设施等，完善老旧小区居民生活设施、改善生活环境，居民生活环境得到持续改进。通过供水品质改进、燃气管线改造、供热能力提升、城市绿化美化等，让公共服务融入市民生活，增进获得感和幸福感，满足市民对高品质设施和服务的诉求。城市管理的行政执法方式也更具柔性，通过引导车辆合理停放、有序设置摊点摊区、建立容错纠错机制等，推动管理从事后处置向事前引导转变，在精细管理中增进服务温度。对特大城市郑州而言，在城市发展到新阶段后，逐步调整城市建设与管理的策略，从粗放式、扩张式的城市管理向精细化、改进式的方向转变，强调公共设施的柔性供给，存量空间的改进，服务方式的优化，以满足超大规模城市可持续发展的需要，并贴合群众多元化、品质化和个性化的服务诉求，实现公共服务设施供给质量和效率的“双提升”。

4.设计嵌入：城市建设走入群众生活

精心设计是城市进入高品质阶段的重要呈现，是促进城市新跃升和新发展的关键，是新时代下实现城市内涵增进的重要因素。习近平总书记指出，“一流城市要有一流治理，既要善于运用现代科技实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌”[12]。在城市管理的架构确立后，需要从“肢体主干”的搭建向“细枝末节”的精细设计发力，让城市形态精巧雅致、和谐有序，彰显城市的魅力和品质。郑州市坚持在促进城市绿化中精雕细琢、见缝插针，尊重原本生态景观风貌，改进和升级城市的空间和设施，把更多“味道”“色彩”和空间留给市民。在政策设计、规划制定中注重征求群众意见和建议，并转化为建设和管理的具体行动。对城市景观带黄土裸露、缺株死株、垃圾积存等问题进行综合治理。对城市大型公园拆墙透绿，推动城市精致微小公园建设，建成口袋公园、微公园、街头游园800余个。精巧设计街道景观，城市街道两旁栽种草花、主干道铺设绿化景观带，增加绿地近亿平方米，形成了绿色成线、景观连续、美观实用、特色显明的街景格局，让城市环境更加“和谐”。通过推动公共设施改造，促进服务的细节优化，对交通信号进行智能升级，数字化提示和警示，优化交通标牌和道路指示牌，市域通行效率提升近30%。郑州市在城市管理中融入构造的理念，用心设计城市建筑，重构城市体验，从细微处提升设施品质，为市民提供精心的服务体验，打造人性化城市，塑造人情味环境。城市管理的精心设计，让城市建设从行政领域、政府范畴走向社会，走入群众的公共生活，让城市成为人民期盼的城市。

三、时空压缩的城市化与城市管理的多重难题

城市精细化管理的目标是营造高品质的环境，满足人民群众的美好生活期盼，促进城市的高质量发展。中国城市正处于转型提质的阶段，管理的理念、机制和方式都在改进，依然存在供需错位、功能离散、社会化不足、刚性过度等现实问题，呈现出问题叠加、结构失衡和目标偏离等表征，成为高密度的现代城市亟待破解的问题。

1.城市扩张的需求与城市管理供给的失衡问题

在中国城市化的快速发展阶段，城市的规模扩张的程度是重要目标，是显示城市发展水平的重要指标。体量扩张带来的是城市人口、面积的迅速增加，但是城市管理、设施、服务并未及时跟进，城市的承载力难以维系城市的发展需要，以至于出现了交通拥堵、环境恶化、治理失序等诸多社会问题。郑州在城市化进程中同样面临着这些问题，主要表现为两个方面：一是城市管理的供给侧结构性改革滞后，城市管理体制难以适用于超大规模城市发展的实际，供给不足且存在供需错位的问题。在现代城市管理体系中，涉及市政、城管、交通、环保、规划等多部门，部门分工细致、职能明确，跨部门协调难度大、成本高；而面对公共性问题，跨领域、跨部门的综合性问题，部门之间又相互推诿、回避责任，导致问题和矛盾长期积压，冲击着脆弱的城市管理体系。如道路建设和维护，涉及交通、环保、市政等部门，需要不同部门协同推进，由于部门分割和统筹机制的缺乏，职能衔接不畅，信息沟通不及时，工作推进缓慢。随着城市功能聚合、人口密度增加和资源频繁流动，有限空间内的矛盾和风险叠加，城市适应性防范资源和机制准备不足，导致城市的脆弱性明显、韧性不足。二是城市公共服务供给能力不足，难以匹配依然持续扩大的城市体量，供给的量与质亟待提升。郑州市人口已经突破千万，工业已经进入发展后期，步入特大规模城市行列，而城市基础设施及服务承载力还不够，难以支撑城市体量不断增进的需要，交通拥堵、能源紧张、空间不足等问题突出。同时也要意识到，老城区的发展质量深刻影响着城市的形象。郑州市老城区的环境、设施、交通、生态和服务等还较为薄弱，新旧城区的差距感较大，城市公共服务的地域供给失衡明显，影响群众的获得感和公平感。

2.城市功能离散与城市战略发展间的偏差问题

为抑制现代城市发展中的诸多问题，管理者多采取了中心城市服务的转移和功能的离散，以引导人口、产业和服务的转移，实现城市空间结构的再造。功能疏散的做法短期可以缓解“城市病”，却也容易出现城市战略功能的减弱，使得城市公共服务能力减弱，其结果将会弱化城市的能级[13]。一是“去服务化”影响城市能级。早期郑州在抑制“城市病”及提升城市管理质量的实践中，尝试引导城市部分教育、医疗等服务设施和资源的外移，从中心城区向周边转移，从而带动人口的迁移。这种方式一定程度上缓解了中心城市的压力，却也带来了中心区域功能的弱化。“去服务化”降低中心区域资源吸纳能力，伴随而来的是管理资源的减弱和管理能力的降低。但是对于战略性城市而言，需要与之匹配的服务能力和体系，不能简单以“去服务化”转移城市管理难题，而是要以提升中心城区的公共服务能力为重点，显现应对城市管理问题的能力和决心，从根本上解决时空压缩的城市化带来的“城市病”。同时，也要加大资源薄弱地区的投入力度，提升公共服务薄弱区域的资源供给能力，以整体提升城市的发展层级。二是“功能离散”弱化城市持续发展能力。在现代化的总体进程中，经济社会发展的中心工作并不一致，城市的功能和定位也随之不断调整，出现了功能的“离散”和“疏解”问题，这也让城市管理的重心和领域不断转换，主体性和持续性不强，创新能力不足，管理和服务的效能不高。同时，城市功能的多面向和兼顾性，让服务资源相对分散，难以用于聚焦和破解重点问题，导致各地区、各领域的问题都难以集中解决。总体来看，特大型城市的战略性价值日益突出，功能体系日益完善，然而多而全、散而弱的问题较为突出，城市的管理能力和体系还难以匹配城市的战略性发展构想。

3.城市管理的行政性与社会性的张力调整问题

传统的城市管理体系多基于行政制度、管理职能和规划设计，管理理念、程序、方式和目标都带有较强行政色彩，多为自上而下的管理，而自下而上的社会参与度不够，两者之间存在一定的“排斥效应”，行政性与社会性之间的张力明显，而且存在扩大化的倾向，制约着城市的健康有序发展。一是城市管理中的社会性嵌入不够。传统的城市管理仍然强调行政性，注重规划、方案和任务的设定，把行政工作完成作为目标，把任务结果作为考核目标，以至于城市管理工作成为行政指标落实的任务，执行中过于机械化，缺乏人文关怀，价值、责任和义务融入不够，难以回应社会大众的实际诉求。二是社会力量参与表达不足。社会力量参与是城市精细化管理的重要意蕴，是提升城市精细化管理水平、降低城市管理成本的重要途径。而城市管理体系中仍然是以事件管理和任务执行为目标，促进社会力量参与决策、管理和表达意见的渠道缺乏，社会力量的组织化载体薄弱，市民、社会组织和市场主体的诉求难以进行公共性表达，多呈现为碎片化的意见，难以转化为城市管理的实践。由于自上而下的政策设计与自下而上的社会表达衔接不够，在城市管理政策设计、服务供给的实践中，出现了结构性的偏差，城市公共服务供给不能满足社会实际需要，资源使用效率低，有些设施长期闲置，有些服务没有效果，降低群众的信任感以及城市管理部门的公信力。如在户外广告和店铺门面的统一、道路景观带的建设、违章建筑的治理等方面，并未充分征求社会意见，也未获得社会组织的协助，导致管理、治理和标准化建设成本较高。

4.城市智慧管理的刚性化与柔性化的协调问题

随着信息技术的日益成熟，被广泛用于现代城市管理体系中，信息技术在事件的信息收集、处置和反馈等方面效率极高，解决了部门之间权责边界不清晰、事件处置的回应不足等问题。但是基于信息技术的城市管理，具有不在场管理和刚性化的特点，其中协商性、资源性和非管控的内涵相对欠缺。科技应用于城市管理，在给城市管理带来效率和新图景的同时，也容易出现“技术伦理”“缺乏人情”“标准刚性”等问题，失去灵活、包容和关怀的面向[14]。一是城市管理信息化的过度性。当前智慧城市管理过度强调技术的覆盖性、效率性和监控性，忽视智慧城市中的非管控、灵活和包容的内涵，使得城市管理中标准刚性过度、柔性不足。如在社区矛盾调处、突发事件处置、生态环境治理等方面，过于突出技术监管的内容呈现，在场的认识、了解、互动和碰撞缺乏，容易弱化管理中的公共性、协商性和共治性的价值，失去柔性的情感和温暖的内容，减弱各主体的自觉性和自主性，容易出现更多的回避问题、投机取巧的行为，致使城市管理更加复杂和不可控。二是城市管理边界的柔性不足。信息技术的广泛运用，让资源、部门和环节都汇聚在公共信息平台。然而具体的问题分解中，仍以行政部门为主体，以管理空间为边界，难以满足流动性、复杂性和偶发性的现代城市运行需要。郑州市的“路长制”“河长制”等都是对这个问题的回应，努力调试信息处理与综合执行的机制衔接不畅问题。而行政边界、层级边界、地域边界都带有极强的刚性化，信息化体系本身的技术监测、判断、管理和处置也带有一定的刚性，这对城市管理中的综合性、灵活性的柔性治理需求提出了挑战。充分考虑智慧城市管理中柔性方式的融入，探索与信息技术配套的在场管理方式，是现代城市精细化管理中亟待解决的问题。

四、内涵增进：城市精细化管理的再提升

城市精细化管理是现代城市发展的增量改革，是有效治理城市的新范式，包含着精准、精细和精致的品质追求，蕴含着人文、情感和关怀的价值体验。新时代下，要继续走稳健式的城市化发展之路，确立城市管理的人本、人居与人文的三重维度，构筑“人本导向+技术管理+柔性治理”的融合性框架，以“人民主体”的思维，促进城市精细化管理的升级，塑造城市管理的中国品质，抢占城市发展的文明高点。

1.价值塑造：赋予美好生活导向的城市管理意蕴

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，城市精细化管理就是让城市发展的更美好，是对人们美好生活期待的直接回应。美好生活的实现主体是人民，是城市发展的最终归旨，蕴含了极强的道德和价值意蕴。建设美好幸福城市，就要在城市管理中嵌入新的价值。一是要坚持人民主体性。持续推动传统城市管理理念的转变，秉持“人民立场，人民至上”的原则，树立“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，实践以人民为中心的城市发展战略。满足人民群众对美好生活期待的现实，在城市管理中全面践行“从群众中来，到群众中去”的群众路线，了解群众的所思、所想和所需，解决群众最为期盼的问题，让群众具有更多获得感、尊重感和认同感。唯有如此，才能够增进城市管理中的人民福祉，提高人民生活的品质和质量，实现发展成果的人民共享，解决城市建设和发展“为了谁”的时代命题，构筑起具有中国特色的城市管理体系。二是坚守美好生活的共同期盼。人们对美好生活的需要已经从生存层面向享受和体验层面转变，城市建设和管理也要适应这种转变，促进新时代美好生活新愿景的实现。要坚持发展成果的群众共享，把发展的效益转化为城市设施和服务的供给，提高城市的承载力和公共服务供给能力，满足人们对发展型和富裕型服务的诉求。要促进城市管理体系的新跃升，推动传统管理体系和内涵的延伸，构筑起安全、法治、和谐、民主和公平的城市环境，真正解决城市发展中的不均衡、不公正问题，满足人们对更高品质生活的诉求和期待。三是坚决走“内涵增进”发展范式。新时代的城市建设、管理和改造要从粗放向精细转换，融入“内涵增进”的理念。“内涵增进”是一种尊重城市发展规律，基于城市既有格局实现的一种渐进式的福祉改善方式，具有“低成本、高效益”的特点。促进城市内涵增进，就要持续调整、优化和改进管理机制，以适应强流动性、复合型和多元化的现代城市。要推动行政管理与社会治理、城市改造与文化传承、市场要素与城市发展等多向互构，构筑起生产集聚、生活舒适、生态优美的城市空间，塑造宜业、宜居、宜乐、宜游的环境，在城市管理中构建美好生活图景，这不仅是郑州城市管理的价值塑造目标，也是现代城市共同努力的方向。

2.精度增进：构筑城市精细化管理的融合性模式

精细化的管理逻辑是治理体系与治理能力现代化的重要含义，也是现代城市管理中社会性贴合的呈现。郑州市在城市管理中诸多的探索和实践，都是精细化管理的尝试，在努力改善以往粗放式的管理，融入更多精准、精致、精巧的含义，不断增进城市管理的精度，这对现代城市管理具有较强的启示性。一是要以制度创新统合城市管理。在遵循整体性治理逻辑的基础上，推进城市管理的统合化架构建设，应对城市管理中条块分割、部门碎片化问题，解决具体执行中沟通协调不畅、执行落实不力等问题，增强城市管理整体性、综合性能力。郑州市基层管理中“路长制”“河长制”都是统合管理的表现，让熟悉属地情景、关系和资源的路长，分解问题和查找矛盾，再反馈到各职能部门，监督和督促落实情况。这样可以实现基层城市管理“事件”的整体性聚合，并统筹资源进行问题的解决和处置，可以高效能处理城市管理中的复杂事件。同时，也要积极推进市、县(区)、街道三级统合性机构的建设，通过手段、目标和方式的一致性建设，形成一体化的资源配置，建立整体性的管理链条，促进城市管理从分散走向整体，构筑起城市管理的综合体。二是技术赋能城市管理。信息技术是城市管理逻辑重组的重要方式，是促进城市资源、功能整合的主要手段，能够实现无缝隙、精准化城市管理的服务目标。技术赋能城市管理，要注重组织架构设计，统筹梳理城市管理格局、技术现状、制度体系和业务能力，由此建立起公共数据管理平台，集成城市各部门和领域的数据信息，实现对全域空间和要素的覆盖。通过信息技术的联结，资源的共享和共有，可以建立起跨越时空、地域和行业的虚拟管理主体，以达成城市全空间的动态监测、事件的全过程管理、部门间的全系统衔接，激活信息技术对城市管理效果的倍增、叠加作用。三是建立城市管理的标准体系。标准化体系是城市精细化管理的依托，可以为城市管理提供准则和依据，有助于提高管理的效能。要建立交通、生态、应急、市政等领域的标准化体系，对各要素进行分类、分级和分层，实现管理对象、管理领域和管理部件的标准化执行。以科学化的标准体系，促进城市管理的精细化。四是推动城市管理的法治化。推动城市管理能力和管理体系的现代化，就要注重法治化建设，建立完善细致的法规体系，适应于复杂、动态的城市管理需要。既要制定综合性的法规，也要尽快完善修订专业性的管理法规，明确新时期职能部门的权责边界，确立城市管理的执法依据，分类整合分散的执法权限，培养管理人员的法治意识和法治思维，塑造现代法治城市管理新标杆。

3.温度提升:促进城市精细化管理的柔性融入

古希腊哲学家亚里士多德曾说，“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市就为了生活的更好”[15]。让居住在城市的人们实现美好生活的期盼，需要完善的设施、健全的服务和高效的管理，更需要细心、耐心和精心的设计，绣出城市的品质品牌，让人们感触到管理的用心和温馨。一是促进城市管理的柔美化。社会学家福柯指出，“城市是空间、知识和权力的交会之地，是社会调控方式的中心”[16]。从某种意义上来说，城市是充满活力和生机的社会，是人们的生活、生产和精神的家园，并不是冰冷的、陌生的丛林。因此，在城市管理的实践中，要柔化刚性的管理体制和技术的监管硬度，赋予更多柔美、柔和的内涵，恢复城市敞开景象、包容的胸怀和体验的空间，推动建立精致的公共活动场所、秀美的生活街区、亮丽的出行通道。要对老旧社区进行包装美化、工业园区进行时尚修复，让工业“锈带”成为生活“秀带”，让城市充满色彩和生活气息，实现城市品质的内在生长。二是促进城市的柔性化治理。在政治学的话语体系中，柔性治理就是打破单一的行政治理模式，促进政府与社会的良性互动，实现多元主体的共治。城市管理中的柔性治理，就是维护市民的参与权、表达权，让市民参与到城市管理体系中。要依托社区、党群服务中心等机构，建立群众参与城市管理的组织载体，实现群众意见的集中表达，动员群众融入城市管理工作，实现城市的共治共管、共建共享。在城市规划、建设和管理中充分听取群众的意见，定期调查收集群众的建议，了解群众反映强烈和集中的问题，破解城市管理的难题，增进群众的满意度，让群众更有归属感。在绩效管理考核体系中，要把群众满意度作为重要指标，对群众反映突出的问题进行集中整治和督查。三是边界柔化促成空间再造。功能的和边界的刚性划定，导致城市空间和要素的分离问题突出，生活与生产、城市与乡村、职能与功能等分裂，空间的刚性化问题明显，城市的服务和功能被离散。面对城市的刚性边界格局，要转换方式和策略，促进城市内部要素、空间、主体和地域的柔化，推动部门、城乡、领域间的柔性融合，构造更多的软性地带、弹性空间，以空间的再造减少摩擦和碰撞，消除隔阂和分歧，共同致力于美好幸福城市的建设。