强化“三治”结合 健全乡村治理体系

摘 要：健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，是新时代我们党和政府乡村振兴战略的重要组成部分，也是新时代我国乡村治理的具体路径和发展目标。乡村振兴战略的实施，是要把我国乡村建设成为充满活力、和谐有序、健康文明的乡村社会。而乡村振兴战略总要求的顺利实现有赖于有效的乡村治理，有效的乡村治理离不开乡村治理体系作用的发挥。“自治、法治、德治”就是乡村治理体系的重要内容，三者不仅高度统一，而且有机联系，在乡村治理中发挥着不同功能，自治是乡村治理的基础，法治是乡村治理的秩序保障，德治是乡村治理的精神支撑。建立健全“三治结合”乡村治理体系，自治是目标，法治是保证，德治是支撑，这三者之间是“一体两翼”的辩证关系。“加强农村基层基础工作”，是“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的前提和基础，即加强农村基层民主政治建设、法治建设和德治建设。作为乡村振兴战略中的一个重要组成部分，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”是一项系统工程。它既需要与其他乡村振兴战略举措同时实施，又需要在其他乡村振兴战略举措取得初步成效的基础上更加有针对性地加以推进。

关键词：自治 德治 法治 乡村治理

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）09-0-02

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是中央在总结基层探索的基础上对加强乡村治理的新部署，是实施乡村振兴战略的重要组成部分，对于维护农村稳定、促进农村发展、保障农民权益具有重要意义。2017年12月28日中央农村工作会议进一步重申了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系对于实现乡村振兴战略的重要意义。“三治合一”乡村治理体系建设，为补齐国家治理体系与治理能力现代化建设中的乡村短板指明了方向，为健全乡村社会治理模式、重构乡村社会新秩序提供了基本遵循，为在全面推进依法治国进程中加强乡村基层民主法治建设，落实乡村自治，满足乡村人民美好生活需要提供了有效路径。建设“三治合一”的乡村治理体系，既是在全面依法治国的当下加强基层民主法治建设的应有之义，也是着眼于新时代乡村社会转型发展的现实挑战和实现乡村振兴战略的本质要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。 按照“三治”结合的要求健全乡村治理体系，必须针对实践中存在的突出问题综合施策，充分发挥党组织领导核心作用，以自治激发活力，靠法治定分止争，用德治春风化雨，加快形成自治为基、法治为本、德治为先的“三治”结合的乡村治理格局，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

一、自治是健全乡村治理体系的核心

党的十八届三中全会指出：坚持和完善区域自治制度以及群众自治制度。村民自治，简而言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治涉及而广，包括的内容很多，概括起来主要是“三个自我、四个民主”。“三个自我”，即自我教育、自我管理和自我服务。自我教育就是通过开展各种民主自治活动使村民受到教育和提高，每一个村民既是教育者，又是被教育者。自我管理就是村民依法组织起来，管理本村事务。自我服务就是通过村民委员会组织村民解决生产、生活等问题，促进农村发展。“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

自1982年宪法确认村民自治权利起，后经全国人大常委会分别于1998年、2010年对1988年开始试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》两次修订至今，村民自治已基本形成一套由基层党组织、村民委员会、村民会议、村民代表会议、村务监督机构等组成的组织体系。从组织框架来看，这套体系是比较完善的，从基层政治领导机构到村民自治权利主体，再到自治执行机构、监督机构一应俱全；从村民自治内容来看，在这套组织体系中，村民在理论上可充分享受到选举民主、决策民主、参与民主、管理民主、监督民主诸方面一系列的自治权利。然而，从村民自治运行机制的角度来看，在实践中仍有较大的完善空间和需要充实的环节，并集中反映在以下这一点上，即如何最大限度、最广泛地让村民直接行使自治民主权利，而不是被少数人所代理，从议事到决策、落实再到监督各环节全方位地落实村民的自治民主权利。

村民自治制度是中国特色社会主義政治制度的主要组成部分，村民委员会的公开透明选举保障了村民行使民主权力的途径，村务公开、民主评议等畅通了村民表达利益诉求的渠道。坚持和完善村民自治制度，必须坚持党的领导，要通过派驻第一书记、驻村工作队和壮大集体经济等措施，强化村党支部的堡垒作用，密切党同广大农民血肉联系、巩固党在村民当中的威信，要加强村务监督委员会建设，健全务实管用的村务监督机制，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作，发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用，确保亿万农民在稳定有序的基层民主实践中逐步提高民主素养。

推进村民自治工作，事关农村的长远发展，需要各级党委和政府从战略和全局的高度出发，把村民自治工作作为一件大事，列入重要议事日程，按照坚持党的领导、坚持依法办事、坚持人民群众当家作主的原则，在农村整体推进村民自治工作。

1.进一步提高思想认识，把村民自治放在更加突出的位置

村民自治是提高村民民主法制意识的有效途径，国家实行依法治国方略，在农村就是要进行依法治村；推行村民自治，就是落实依法治国、加强社会主义法制建设的具体体现；村民自治的推行，是一件带有根本性、全局性的大事。因此，乡镇党委、政府要采取积极主动的态度，以稳定为前提，以发展农村经济、提高农民收入为目的，以推进村务公开民主管理为重点，尽快从领导体制、领导方式、思想作风上进行改进，建成与村民自治相适应的领导新机制、新方法，在村民自治中发挥领导核心作用。

2.正确处理好三个关系，扎实推进村民自治工作

一是正确处理村党支部与村委会的关系。按照党章规定，村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心，推进村民自治，其根本目的就是为了维护和保障农民群众的民主权利，强化党在农村执政的群众基础。这就决定了在村民自治工作中，必须充分发挥村党组织的领导核心作用。村委会要依法履行职权和组织村民开展自治活动，切实保障村民的知情权、决策权、参与权、监督权，落实村民的民主权利；要自觉接受村党支部的领导和监督，村民自治的重大事情要向村党支部汇报，征得党支部的支持，这样才能更好地依法自治。

二是正确处理村委会、村民小组与其他村级组织的关系。在村民自治工作中，要充分发挥村委会及其他村级组织的职能作用，就要根据法律法规和中央政策的规定，明确村级各个组织的职责任务，切实理顺工作关系，构建以村党组织为领导核心，村委会、村级经济组织以及共青团、妇代会等各个组织职责明确、团结协调、各司其职、密切配合的良好工作机制，不断推进村民自治工作的制度化、规范化、法制化。 三是正确处理乡镇政府与村委会的关系。根据《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导关系；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预属于村民自治范围内的事项；村委会对乡镇政府的工作应当依法予以协助。

3.进一步深化村务公开民主管理，确保“四个民主”一同发展

深化村务公开民主管理，不仅是推进村民自治的基础性工作，而且是乡村振兴战略的必由之路。要大力发展“四个民主”，围绕健全和完善村务公开民主管理这个主题，积极推进村务公开由办事结果公开，向办事依据、办事程序、办事结果全过程的延伸，从物质文明向精神文明、政治文明全过程发展，确保农民群众各项民主权利真正落到实处。一要建立健全村级班子建设新机制，保障村民的选举权和监督权。二要规范民主决策机制，保障村民的决策权。三要完善民主管理制度，保障村民的参与权。四要健全村务公开制度，保障村民知情权。

4.坚持扩大宣传，树立村民自治正确观念

农村干部群众是村民自治的实施主体。必须向农村干部群众进行广泛深入的宣传教育，宣传党在农村的方针政策和国家关于村民自治的法律法规。一是让农村干部群众增长村民自治的知识。二是让农村干部群众树立起健康的村民自治观念。包括坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主有机统一结合的观念，明自坚持党的领导、依法办事和发扬民主三者之间的辩证关系；权利和义务相一致的观念，纠正那些认为农村实行自治了，可以不受约束，想怎么干就怎么干的错误认识。三是宣传教育工作要注重实际效果。要做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，增强宣传教育工作的多样性和针对性。要充分利用报纸、广播、电视、电台等新闻媒体，向全社会宣传党的政策和国家法律，报道村民自治的典型事例，披露违法问题，营造全社会尊重、支持农村民主建设的良好氛围，开辟宣传教育阵地，如村民学校、图书室、宣传栏等，开展多种形式的宣传教育活动，使党中央关于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的精神、《村委会组织法》和相关法规，真正为干部群众所领会、掌握，增强他们依法办事的观念。

二、德治是健全乡村治理的支撑

德治，即以德治国，是人类社会用道德控制和评价社会成员行为的一种手段。主要通过榜样示范、道德礼仪、教化活动、制定乡规民约和宗族家法、舆论褒贬等形式实现。德治作为一种治国方略是由儒家提出的，其基本含义是：行仁政，要求治国者注重道德教化。它追求的目標是建设一个具有完美道德风尚的社会。德治也是孔孟儒学大力提倡的政治主张，后来儒家把这种德治思想进行了发挥与弘扬，对传统政治影响巨大。"以德为主，以刑为辅"便是历代王朝政教奉行的一条基本原则。乡村是人情社会、熟人社会，而人情与道德、习俗等相连，德治在我国古代基层治理中有着较为丰富的借鉴资源，所谓“无讼”即是依靠乡土社会的礼治秩序对人们形成规范。进入新时代，我们要传承弘扬农耕文明的精华，塑造乡村德治秩序，培育弘扬社会主义核心价值观，形成新的社会道德标准，有效整合社会意识；注重树立宣传新乡贤的典型，用榜样的力量带动村民奋发向上，用美德的感召带动村民和睦相处；大力提倡推广移风易俗，营造风清气正的淳朴乡风。

1.健全乡村治理体系，应注重乡土人情、德道规范的情感认同

虽然乡村社会正经历转型，但其人情社会、熟人社会的基本特性并未发生根本性改变。在人情社会，对人们行为的规范与评价，道德、习俗充当着不可替代的独特角色，发挥着不可或缺的重要作用。通过道德评价从内心情感约束人们行为，形成并维护人们所期望的社会秩序，厉行德治，并以德治实现善治，正是我国历久不衰、相袭相承的乡村治理密码。

2.积极营造乡村德治氛围，维护乡村德治秩序

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”进入新时代，我们既要弘扬中华优秀传统文化，继承并创造性转化、创新性发展沉淀在民族精神中的推己及人、行为适宜、遵守规矩、谨守本分、明辨是非、温和友善、诚实守信、忠国爱家等传统美德，也应培育和弘扬社会主义核心价值观，发展社会主义先进乡村文化，塑造与时代要求相适应的新的道德标准。通过道德标准体系的完善，乡土信任的重建，正民心、树新风，营造乡村德治氛围，维护乡村德治秩序。

3.将道德规范融入乡规民约，使道德规范外化为人们的行为自觉

在乡村治理中融入德治，能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同，使乡村治理事半功倍。有效发挥德治在乡村治理中的作用，应将道德规范融入乡规民约，使人知所趋避，使道德规范外化为人们的行为自觉，实现“春风化雨，润物无声”；应创新乡贤文化，充分发挥榜样的示范带头作用，引导村民崇德向善；应培育和弘扬地方性优秀道德传统，创新其合乎时代特征的表达方式，增强村民的认同感、归属感、责任感和荣誉感，使崇德尚法、诚实信用、遵守规则、弘扬公序良俗成为人们的内在需求。

三、法治是健全乡村治理体系的保证

法治，顾名思义，法治就是"法的统治"。法治是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治国原则和方式。它要求作为反映社会主体共同意志和根本利益的法律具有至高无上的权威， 并在全社会得到有效的实施、普遍的遵守和有力的贯彻。法治作为一种先进的治国方式， 要求整个国家以及社会生活均依法而治， 即管理国家、治理社会， 是凭靠法律这种公共权威， 这种普遍、稳定、明确的社会规范；而不是靠任何人格权威， 不是靠掌权者的威严甚至特权， 不依个人意志为转移。习近平总书记指出“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关”。我们要实现两个一百年奋斗目标，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须搞法治。当前，中国特色社会主义进入新时代，决胜全面小康社会是首要任务，落实乡村振兴战略，健全乡村治理体系显得十分紧迫。

然而我国乡村治理基本做到有法可依，但还存在着法不全、普法难、用法难、执法难、监督难等问题，“遇事找关系、办事讲人情、信官不信法、信权不信法”的现象还比较突出。

1.明确法治化治理的主体责任

法治乡村是一项系统工程，需要着眼长远系统规划，需要结合实际统筹谋划，需要针对问题精准发力。既要有长远的目標，又要有中期的任务，还要有当前的举措。而且，这项工作随着法治进程，需不断完善，不能一蹴而就，必须绵绵用力、久久为功。这就需要将此工作作为地方党委、政府的重要工作，明确主体责任，持续推进，抓出成效。

2.构建乡村治理的法治体系

完善农村法律服务体系，最大限度地满足农村法律服务的基本需求。完善的农村法律服务体系、良好的法律服务可以推动农民群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度机制，推进法律援助进村、法律顾问进村，有效实施法律援助、司法救助，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足农村法律服务的基本需求。

3.加强法治乡村的宣传教育

要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。加强农村法治建设，推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治，引导广大农民群众自觉守法用法，用法律维护自身权益。

4.充分发挥村规民约在乡村治理的重要作用

村规民约作为一种村民自我管理、自我激励、自我约束的有效手段，在农村基层社会治理中发挥着独特的作用。因此，在推进乡村治理法治化的进程中，必须进一步发挥村规民约在基层社会协同共治中的作用。其一，在乡村社会，宏大的价值体系不能很好地与村民日常生活相契合，而村规民约更贴近地方社会的实际，是内生于乡村社会的价值形式，也更能发挥其对村民行为的引导和规范作用。其二，村规民约的有效遵守有利于村民规则意识的培养。在乡村社会中，村规民约有传统为依托，更贴近于村民的生活实际和环境实际，比其他形式的法律教育更加深入人心，更加能够被人信服，是在基层社会中最有效和最节约成本的法律宣传和法律教育的形式。其三，村规民约是国家法律的重要补充，村规民约的实践是村落社会的一种自治行为，它以一种最节约成本和更有实践效率的方式落实了一些基本的法律规的和道德要求，这些规范与国家法律中的规定是一致的，村规民约在一定意义上促进了村民对国家法律规范的遵守，对法律的落实起到了重要的补充作用。

5.提高农村基层组织自治能力

农村基层党组织是推进农村治理最主要、最直接、最有效的力量。加强农村基层组织建设，提高农村依法自治水平十分关键。要着力提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作；要选准选好带头人，增强村“两委”班子公信力、执行力，把村民委员会建成村民自己的组织，保障好、维护好农民自主管理农村事务的民主权利；要把法治农村建设纳入新农村建设重要内容，切实转变农村治理的观念和方式，发挥好村规民约作用，真正还权于民，把村民自治落到实处。

自治、法治、德治既相互独立又紧密联系，各有侧重，缺一不可，三者共同构成了乡村治理的有机整体、完整体系。“三治合一”的乡村治理体系的提出，为我国乡村社会走向“乡风文明”，实现“治理有效”，开辟了新境界，也必将为广大农村“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”提供坚实支撑。“三治合一”开辟了我国乡村治理体系创新的新境界，为乡村人民对美好生活的向往奠定了坚实的制度基础。“三治”融合，将发挥乡村治理的最大能量，营造人人共建共治共享的局面，最大限度地激发农村发展活力，更好更快推进农业农村现代化。

参考文献

[1]党的十九大报告原文。2017.10

[2]尹华广.论构建基层矛盾的多元化解决机制——基于“枫桥经验”的实证分析[J].公安学

[3]2017年中央农村工作会议精神

[4]2018年中央1号文件

作者简介：马航东（1969-），男，四川资阳人，法学研究生，中共资阳市委党校教研部主任，法学高级讲师，研究方向：行政法学、诉讼法等。