议题管理视角下的涉警危机传播应对策略

赵文辉

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

随着信息技术的不断发展，人们开始大量运用便捷的新媒体手段如抖音、微信、微博等社会化媒体表达诉求、点评时事，参与警务管理。当转型社会的焦点和矛盾与警察发生了联系，涉警事件的特定群体就成为舆情的焦点。众声喧哗下，信息传播如若管理不当，极易舆情泛滥，淹没真相，导致网络群体性事件的发生，甚至会使涉警事件处置的公正性、合法性在一定程度上受到舆情的钳制。在这种传播语境下，危机传播（Crisisdissemination）作为一种面对危机事件所采取的旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略，显得尤为关键。要进行危机传播管理，提高应对突发事件、靶向处置舆情的水平，新媒体语境下议题管理手段的运用值得进一步探索。

一、议题管理在危机传播中的作用

何谓议题？一般认为议题就是人们在社会沟通、交往中集中关注和讨论的主题。希斯认为，议题就是不同利益相关者之间，对于某一项涉及公共利益的问题所持有的不同意见和争论。一起众人瞩目的事件，往往包含多个议题，在环境急剧变化、众说纷纭的新媒体时代，迅速界定出对组织可能造成影响的显性议题或者核心议题，全面了解、协调、引导组织所有的策略、计划和公关手段，对影响组织与其公众关系的公共政策问题进行预测、确认、评估和反应，从而使议题的导向处于自己的掌控之下，使事情朝着组织希望的良性方向发展，就是议题管理。因此，议题管理在危机传播中可以发挥重要作用。

（一）预防危机的发生

解决危机的最好方法，是事先防备，而不是事后补救。议题管理的本质就是“了解、动员、协调与引导组织所有的策略与政策规划，及公共关系手段，以有效地影响目标人群或相关组织。” 也就是说，议题管理者通过对信息的整合分析，在所收集的信息中发现有价值的信息，预测公共舆论的走向，这是议题管理的基础。这种议题的整合分析可将危机传播延伸至危机发生前，扩大了思考范围，使组织可据此判断是否会因此引发危机事件，为下一步工作提供信息支持，提前做出应对。在危机中期、后期也能更加胸有成竹、有条不紊地进行传播管理。

（二）引导舆论的走向

议题参与的低门槛导致了参与人群的复杂性，涉警事件参与人如果从各自的经历、经验甚至是臆想来表达自己的观点，就导致议题的发展走向难以把握。特别是涉警事件往往是一些涉及群体利益或者关乎当事人生死攸关的事件，不同媒体为赢得高关注度和高转发率，会给这一事件贴上许多标签，各类议题会以无序甚至无良的状态存在，以引起不同人群的共鸣。一旦关注的人数达到一定数量，舆论的嘈杂喧嚣就会给公安机关造成较大的压力。议题管理作为一种主动型的管理手段，可以整理分析所收集到的信息，对议题的走向进行预测，通过组织相关专家学者开展讨论、召开听证会、开展信息管理等方式，与利益相关者平等对话，寻求解决危机的有效方式，使之向对公安机关有益的方向发展，为警务管理创造良好的舆论环境。

（三）促进危机的解决

现代信息社会环境下，传播格局发生了很大的改变，网络舆情信息经常被微信、微博、抖音等新兴传播媒介快速传播，使舆论呈现出多层级和多向传播。这种无序传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，广大用户极易通过不同媒介的宣传传播而“先入为主”产生一些认知上的偏见和误解，这种偏见和误解积累到一定程度会激化事件和矛盾，造成危机涌现。公安机关的议题管理者在适当的时机迅速介入，“主动出击”去整合资源，在危机不同阶段传播大众所关心议题的信息，赋予各种“议题”不同程度的强化，对舆情信息进行甄别辟谣，来引领公众判断，阻止恐慌或偏见的蔓延。同时灵活地运用一些策略技巧，使公众更好地了解涉事方，获取事件真相，排除不利影响，优化传播效果，促使危机处理顺利进行。

（四）提升组织的形象

在传统媒体时代，主流媒体的曝光度一直是塑造公安形象的传播主体。而在新媒体时代，官方话语权开始下放，形象传播方式发生巨大变革。公安机关可以利用新媒体，采用多种传播手段和议题管理方式，让公众了解组织决策细节，将公众从对涉警危机事件的聚焦引导到对主流价值观以及公共利益的关注上，提升警察的满意度和公信力。组织还可以通过议题设置扩大开放式话语模式，加强警民互动，激发价值共鸣，为组织创设良好的舆论环境，树立良好形象。

二、当前涉警危机传播的不足之处

近十年来的涉警网络舆情，既有网络舆情的普遍特性，又因涉警危机事件往往事关公众切身利益，涉及话题敏感，其警察主体的特殊性而产生了特有的区别于一般舆情的特征，如曝光的负面内容多、正面肯定少；公众指责质问怀疑的时候多，支持同情的时候少；围观人员断章取义、混淆视听的时候多，冷静下来拨开云雾、辨别真伪的时候少；参与讨论关注的人数多，负面影响持续时间久等等，说明公安部门在危机传播方面还存在着一些不足。

（一）危机传播的管理意识不够浓厚

涉警危机事件的发生一般会伴随着一个或多个话题在社会上扩散和蔓延，加剧危机升温。但部分警务工作人员危机传播管理意识不够强，对网络舆情的发生、发展以及可能带来的负面影响缺乏足够重视。个别公安机关舆情处置思维僵化，在舆情事件爆发后，仍不理不睬，寄希望于能够掩盖事实真相、阻碍消息传播，使一些完全可以避免炒作、减小损失的危机事态一发不可收拾。“赣州监狱6年8人死亡”事件，从2014年11月舆情危机出现，到2015年2月舆情危机达到巅峰，期间监狱部门在处置舆情危机过程中表现出的淡漠、滞后、被动，正是不重视危机传播管理的一个实例。

（二）危机传播的应对机制不够健全

一般来说，网络公共危机传播分为网民爆料、大V转发、传统媒体跟进这三个阶段，目前公安机关的危机传播应对在这三个阶段都存在这样那样的问题。在“网民爆料”的第一阶段，大多数没有建立高质有效的危机处理机构，缺乏对危机临界信息的分析研判，不能第一时间对网民爆料引起足够重视；在“大V转发”阶段，缺乏对事件相关利益群体和“围观者”“心怀叵测者”等不同心态公众的归类分析，缺乏对事件热度、发酵趋势等舆情走向问题的分析研判，不能很好地引导舆论走向；在传统媒体跟进阶段，一些公安部门仍习惯于危机传播管理的“单向信息控制”模式，寄希望于动用行政手段去强行处理问题，没有利用传统媒体发出自己声音的主动行为。究其原因，是绝大多数公安机关没有建立互联网舆情监测及智能分析的大数据服务平台。即使部分公安机关设立了这个平台，也没有完善图片影像识别、小视频监测、事件溯源、分析报告机制，危机应对的防火墙构筑也不够牢靠。结果就是在舆情危机面前，无法快速准确寻找危机传播的切入点，做好干预危机事件、有针对性地展开危机应对工作的准备，只能“头痛医头，脚痛医脚”，导致舆情的此起彼伏。

（三）危机传播的专业人才十分缺乏

“涉警舆情通常是以电子数据的形式传播于各大媒体平台和社交软件中，并兼具传播范围广与传播速度快的特点。” 但目前公安机关开展危机传播的技巧手段未能与时俱进，基层公安机关采取传统的人工数据采集与分析手段居多，对电子数据的处理缺乏积极性和适应性，很少配备处置海量涉警舆情数据的专业人才，无法针对群众常用的媒体社交平台进行实时监控。一些公安机关重视开设政法微博、微信公众号，但除了在上面发布警情、通报案情、提供一系列便民措施外，没有把它们变为收集舆情、设置议题、引导舆论、树立形象的主阵地。例如2019年7月发生的“湖南衡阳看守所所长夫妇打人事件”，一些网民掐头去尾，歪曲放大民警打人行为，称被打者为“无辜市民”，只字不提被打者先猥亵女童、后殴打女童母亲的不法行径，导致信息失真，公安形象受损。就是因为缺乏危机应对的专业人员，传播管理的方式单一，关键时刻缺乏集体发声，不知如何发声，导致未做到处理危机事件与维护形象有机统一。

三、议题管理视角下的涉警危机传播策略

基于“多元、开放、共享”的互联网精神所产生的溢散效应和共鸣效应，危机事件的传播广度和传播强度都达到了一个新的量级。在这种新的传播语境下，多元主体在突发事件的管理中出现了激烈的博弈。“从议程设置到议程建构的理论发展脉络，揭示了‘谁在设置议程’和‘怎样设置议程’的内在机制，公共关系和危机管理学科借鉴了这些理论成果，并将之系统应用到社会组织的议题管理中。” 议题管理作为一种有效的资源管理，对任何一个组织的影响都是不可低估的，对公安机关更是如此。重视议题管理视角下的危机传播策略，十分重要。

（一）开展议题前置管理，做好预警传播

议题前置管理，是以媒体信息为重点，对信息进行综合整理、分析，了解公众想法，确定目标群体，并加以科学的预测，进行深入解读，发现问题本质，确定议题的发展背景以及现状，预测可能造成的影响，分析潜在危机。

要做好议题前置管理需要做好多项准备。首先，要切实提高议题预警意识，明了议题前置管理对舆情管控工作的必要性和重要性。其次，要从政治素养、专业素养、人员数量等几个方面加大专业舆情监测人员的培养力度。三是做好舆情数据采集—舆情数据分析预测—舆情预警发布这项系统工程。所谓舆情数据采集和预处理，即根据舆情的工作需求，从网络媒体上浩瀚的大数据中，多元化地、广泛地寻找特定主体，了解各群体的利益诉求、参与度及规模，弄清主要公众和次要公众，及其关注的话题和焦点问题；舆情数据分析预测是针对相关利益群体进行舆情态势综合评判，对诸多突发事件和舆情进行主题识别，然后对舆情主题进行情感分析和语义辨析，生成相关的焦点或热点，再进一步对这些焦点热点问题进行前瞻性判断或理论假设，继而分析议题走势及对各方利益相关者可能产生的影响，一旦监测到不利的议题或可疑的线索，立即将预测结果传导给相关部门，以便管理者对事件的起因、发展有一个较为清楚的认知，从中寻找策略的切入点。舆情预警发布，是根据预测结果发布预警议题走势，做好干预议题的准备，最终形成相应政策或对策，有针对性的展开危机应对工作。2019年11月人民网推出的“公安舆情CPU”“以“智能平台+处置手册+指标体系”的形式，开启公安舆情应对处置新模式，打造集事前风险研判、事中处置参考、事后效果评估于一体的全链条产品” ，为议题前置管理提供了很好的互联网+工具，可大大提高舆情处置效率。

（二）主动设置媒体议题，引领传播方向

在公共危机事件的传播过程中，“议题”本身是具有一定的人为性的，只要“成功影响了媒体议程，就有望影响到公众议程，因此组织争相竞争和媒体合作的机会，以获得通向公众的渠道”。 据此，所以当危机来临，危机管理主体要主动设置媒体议题，使自己成为信息源。信息源是个人或组织为自身需要而通过各种途径获得的信息的来源，只有主动快速地成为信息源，才可以为危机事件处理赢得先机和话语权。而且，各类议题常常呈现出一种无序存在并相互包含、相互排斥的状态，即“议题”之间会相互竞争，各类不同的受众群体对各类议题的关注度，也会有差异，危机传播管理者加强对“议题信息”的管理，设法使某些特殊议题与公众议题产生交互作用之间，把议题的发言权、引导权和解释权牢牢掌握在自己手上。

要成为信息源，要想法进行议题培养，使自身成为故事（议题）的讲述者。一般而言，议题建构过程分为起源期、成熟扩大期、效果形成期三个阶段，议题从初步形成—媒体对议题进行规模化传播，公众介入议题，参与互动—议题对媒体、受众的认知产生较大影响，对组织有利的舆论环境形成。在这个过程中，议题管理者要不断对自己的故事进行传播、维护、更新，不断对事件的发展过程、处理方式进行解释说明，努力让自己的议题不断发酵、扩大，在众多社会议题中确立主流地位，获得公众认可，使舆论风向朝符合自身利益的方向发展。

要进行议题培养。首先，警务管理者要根据已有“议题”的内容以及类型方向，去选择合适的媒体。一是将事件的背景资料、事实数据等传递给主流媒体，进行深度沟通，让主流媒体进入自己的议题，提升传播的公信力。二是要尽快将事件的可述性部分传递给如BBS版主、公众号、博客、抖音、快手等新媒体，以尽快获得广泛的舆论支持。三是在议题管理的实施中，警务管理者要选择那些影响力强、观点鲜明、善于交流的记者，积极与之进行信息的互动与沟通。既坚持自己的观点不被改变，又要设身处地从媒体的角度思考问题，抓大放小，求同存异。引导记者写有利于自身议题的文章，或者写不与自己议题唱反调的文章，或者写能够转移公众对不利议题注意力的文章，以避免议题的恶化。这些文章即使不能发布在记者们所供职的媒体上，只要能在记者的公众号或博客发布，一样能达到公关传播的目的。四是利用警察自媒体发声，也是非常有效的选择。在涉警舆情事件中，一批带有官方认证的警察自媒体，如微博@椒江叶Sir、@沈阳网警小胖、@法医秦明、@江宁婆婆、@传说中的女网警，微信公众号“瓜尔佳”“阿S工R”“猫眼看天下”等，在社会上颇有影响力，可通过他们及时将事件通过文字、图片和视频上传网络，发表个人看法，引导议题走向，助推真相还原，树立警察形象，发挥公安机关官方媒体无法替代的作用。

（三）准确了解公众诉求，抓实议题内容

在危机事件发生后，媒体和公众渴望知道真相。因此，公安机关当务之急是弄清事情原貌，了解事实真相。要把自身的事实框架建构输出给媒体，确定事件主基调，为突发事件提供核心解释，以此来改变公众因认知不平衡或者信息不对称而出现谣言肆虐的状况。舆情数据分析预测是针对相关利益群体进行舆情态势综合评判，是一项比较复杂的工作，要对诸多突发事件和舆情进行主题识别，然后对舆情主题进行情感分析和语义辨析，生成相关的焦点或热点，然后对这些焦点热点问题进行前瞻性判断或理论假设，继而分析议题走势及对各方利益相关者可能会产生的影响，一旦监测到不利的议题或可疑的线索，要立即将预测结果传导给相关部门，以便管理者对事件的起因、发展有一个较为清楚的认知，从中寻找策略的切入点。同时提供一个平台，回应公众关切的热点，鼓励公众自主讨论、相互说服，引导他们求同存异，丢弃偏离事实轨道的“猜想”与“隐喻”，接受或相信管理方提供的事实框架。

其实，媒体和公众渴求真相的落脚点，在于公众的利益和诉求是否得到回应、重视和解决。正如胡百精所言：“何以顺应、抚慰公众正当的价值诉求，化解其非理性冲动，已成为危机传播管理的一项基本任务” ，所以要准确把握公众诉求和主流民意，通过主动而多元的议题设置，开展立体化、多层次的互动，让不同需求的相关利益群体说出他们的诉求，让更多的意见被重视，更多的声音被倾听，从而更清晰地显现主流民意。了解清楚公众的诉求后，应敢于尊重公众的合理诉求，讲清事件处理方式和处理进程，以真诚的态度和不推诿不敷衍的作风赢得公众好感。

2015年5月2日，黑龙江省绥化市庆安县农民徐纯合带着母亲和三个未成年的孩子出行，在庆安火车站与警察李乐斌发生冲突，将自己女儿扔向警察，并抢夺警械枪支，被击毙。事发后，公众指责警方欺侮弱小、滥用警械、不当执法、要求严惩凶手的言论沸沸扬扬。一开始庆安政府方面最初对此并不以为然，铁路公安处、绥化市委宣传部、庆安县委宣传部，均无人对公众诉求和主流民意进行公开回应。随着舆论升级，公众的聚焦点集中到了民警当时用枪的正当性和必要性，甚至新华社也发文质疑。面对媒体和公众的诉求，唯一的做法就是回应和解决。于是检察机关迅速介入调查，警方公开了现场监控录像，并邀请更权威中立的部门和专家参与调查，通过对近100名旅客群众、60多名现场目击证人的逐一调查取证，查清了事实，对公众关注的民警当时用枪的正当性和必要性作出了合理合法的解释，才逐渐平息了舆论。这一事件的处置，告诉我们当危机事件来临，不能因公众“倒逼”才披露事实真相，要做的就是迅速界定出舆论传播过程中对组织可能造成影响的显性议题或者核心议题，如维护治安秩序议题、依法用枪议题、袭警议题、匡扶正义议题等等，让价值倾向走在事实前面，让理性分析超越感性认知，这样才能避免公众让情绪遮蔽理智，让感情影响判断，才能保护公安执法权威，维护公安公信力。

（四）注意找准意见领袖，发挥积极作用

在涉警危机传播中，“议题框架是由多元权利主体对其进行确立的，但是要找到所有主体对其进行议题引导是不可能实现的，我们只能精准定位那些最具价值的‘把关人’。” 通过“把关人”，警务管理者可以将现实中那些零散的、情绪化的、带有明显偏见的舆论集合在一起，提炼出理性的公众意见，以期对社会公众的认知、判断和行为产生影响。这个“把关人”，就是在媒体上具有权威性或者号召力的意见领袖。

在新媒体时代，虽然多元、多点、多面的立体化全方位传播越来越多，但在“二次传播”中，意见领袖独特的“解码”作用不容小觑。郭庆光认为：“在传播学中，活跃在人际传播网络中，经常为他人提供信息、观点或建议并对他人施加个人影响的人物，称为意见领袖。”意见领袖往往由两类人构成，第一类是政府新闻发言人、媒体资深记者、行业专家、权威第三方等，这些人处于信息的上流位置，离信息源更近，主要代表政府和主流媒体的声音，担负着奠定舆论基调、把握议题高度的重任。他们以其权威解读，发布观点和立场，左右公众对议题的看法和定调，成为影响社会舆论的一股力量。搞好与他们的关系，赢得他们的支持理解，必须全力以赴。

第二类是代表性记者、网络大V等。这一类型的意见领袖往往产生于民间，关注公众群体利益或者与公众有着共同利益，因为与公众之间那种“自己人”的归属感为意见领袖的作用机制提供了最大的效度保证。在危机来临时，意见领袖的思维定式为网民提供了思考框架，意见领袖对危机事件发展的关注度可以使议题持续发酵，意见领袖对危机事件所持的观点、态度可以左右危机议题的发展方向，可以冲淡、消散不利议题，形成强大的目标舆论环境，甚至于可以促使网络议题的产生。因此，只要获得意见领袖的支持，就赢得了他所属的群体。所以，当危机来临时，第二种类型的意见领袖最需要介入管理。警务管理者要通过各种方式积极沟通，以平等对话的姿态，感性诉求的方式，充分讲解自己的立场、观点；要允许意见领袖就舆情中的各种议题表达观点，提出质疑，让双方议题展开充分的交锋与融合，以达成共鸣，为自己建立第三方联盟。即使不能达成共识，至少也要适时开展情感引导和互动，满足其心理需求，来争取意见领袖的同情，使其保持中立态度。对那些不太友好的意见领袖，切不可简单粗暴地随意标签化，加以忽略隔离、抨击否定；更不要企图通过“水军”的力量来对抗民意，消弭民间舆论。

（五）实施议题整合传播，打造统一阵营

要想紧握危机事件中议题设置的主导权，不论在危机议题管理的任何阶段，对传统媒体和新媒体资源进行整合传播，让二者实现功能互补，信息互递，乃是万全之策。也就是说，开展涉警舆情应对，应该实施议题整合传播，对议题管理进行统一整合管理。

所谓整合传播，是指运用各式传播工具，“通过任务分工集体达成既定传播目标的信息传播运用方式，以提供明确、连续、一致和效果最大的传播影响力” 。

基于这个理念，危机中的议题整合传播首先要整合相关的危机传播管理者。从内部来说，不能将舆情工作设定为宣教部门、公关部门、办公室等单一部门的工作，而要和其他责任主体共同规划突发事件应对议程，统一指挥，统一协作联动，避免出现舆情处置中的多头指挥、流程不明、职责凌乱、低效低质等问题；从外部来说，要建立完善多部门舆情联动应对体系。如加强与政府、检察院、法院等部门的合作，完善信息互通；积极争取“意见领袖”和专业权威人士支持，共同携手交流、制造、打磨议题，打造统一战线。

其次，危机中的议题整合传播还要求在选择具体传播方案时，综合分析不同的传播主题，针对差异化的传播途径、传播工具，进行筛选、组合，利用全媒体渠道，如广告、公关、微博、微信、新闻媒体等媒介资源的跨媒体联动，让新闻快餐和深度报道互为补充，在媒介系统中产生一连串报道上的连锁反应，引发媒介“共鸣效应”或者“溢散效应”，形成“网络爆料—新兴媒体呼和—主流媒体跟进引导—统一共识形成”的模式，跨媒体开展强互动、多层次、集束性、快反馈的传播活动，以媒介融合促进议题融合，以实现传播效果最大化，从而获得更有价值、更有效率的舆论引导效果。

总之，数字技术的飞速发展，新媒体的崛起，衍生出了许多助力信息传播的新技术，使危机传播管理遇到了前所未有的挑战。2019年3月，《求是》杂志发表习近平总书记关于《加快推动媒体融合发展，构建全媒体传播格局》的重要讲话，指出要“深刻认识全媒体时代的挑战和机遇”“全面把握媒体融合发展的趋势和规律” 。据此，在涉警危机管理过程中做好议题设置，强化议题管理，实现用“议题”引发舆论，用“议题管理”形成舆论，进而管理舆论的传播目标，既能提升公关传播效果，又能从根本上破解传统传播管理操作方式上的瓶颈，实现警队管理者、公众、媒体的议题一体化发展，维护社会和谐稳定，实现社会责任和经济效益的最大化。