重大行政决策听证制度的有效性之实现路径探索

龚向田

（怀化学院，湖南 怀化 418008）

重大行政决策听证，是指重大行政决策主体拟作出的某项决策直接涉及决策相对人的切身利益或存在较大分歧时，通过召开听证会的形式听取决策相对人、利害关系人以及有关专家等的意见，从而实现依法决策、民主决策、科学决策的一种程序活动。重大行政决策听证乃重大行政决策程序的核心，为了拉近决策主体与公众之间的距离、消除决策主体与公众的隔阂，重大行政决策听证能使决策相对人或利害关系人因决策事项的不利影响而利用自身的学识发表意见，从而使制度化的利益表白得以生成，理性的沟通渠道得以消弭冲突。”[1]187因而，重大行政决策听证制度有效性的标志在于实现了程序正义与实体正义，兼顾了公共利益与个人利益的平衡，具有促进科学决策、民主决策以及依法决策等重要价值与功能。截至2019年，党中央的重要文件、全国人大的法律、国务院的行政法规以及部委规章与地方政府规章等对重大行政决策听证皆有所规定，但是，我国还没有制定统一的重大行政决策听证规则，从而导致决策听证立法分散、法律效力较低以及决策听证规则笼统、涉及的内容有限等弊端。[2]16同样，我国重大行政决策听证实践中也存在诸多不容乐观的情形，如主持人的中立性不强、听证参与人缺乏代表性以及专家被“俘虏”或被冷落等。[3]在国外许多法治发达的国家，通常是通过《行政程序法》来对重大行政决策听证作出统一规定，而我国尚无统一的《行政程序法》，这对规范重大行政决策听证十分不利。因此，我们认为，目前可由国务院制定《重大行政决策听证条例》统一规范重大行政决策听证活动，制定该条例的必要性在于重大行政决策相比于一般行政决策具有基础性、全局性和战略性，对公众利益影响巨大；可行性在于许多地方政府规章已有专门统一的重大行政决策听证规定。为了增强该条例的有效性，应主要在听证前的主体资格制度建设、听证中的理性沟通制度建设、听证后的回应制度建设的三个层面完善与发展。

一、听证前参与主体的资格制度建设：实现重大行政决策听证制度有效性的前提

重大行政决策听证会的参与主体究竟应该包括哪些主体，学界还没有统一的看法，立法上也有诸多不同的规定，如国务院的《重大行政决策程序暂行条例》规定决策承办单位、听证参加人以及相关专家为参加重大行政决策听证会的主体，但未明确提出听证主持人；广东省的《广东省重大行政决策听证规定》规定听证主持人、听证陈述人（决策主体的代表）和听证参加人为参加重大行政决策听证会的主体，但未明确提出相关专家。据此综合来看，我们认为，参加重大行政决策听证会的主体应包括听证主持人、听证陈述人和听证参加人以及相关领域的专家等。当然，参与主体必须符合一定的条件，否则听证主持人不公正主持、听证参加人代表不具有代表性以及相关专家被决策机构所“俘虏”等问题必然会使听证的有效性大打折扣，因此，在听证前规范参与主体的资格乃实现重大行政决策听证制度有效性的前提。鉴于听证陈述人代表产生于决策主体的工作人员已成为共识，故而，这里仅就听证主持人、听证参加人以及相关领域专家的资格条件逐一探讨。

（一）关于重大行政决策听证主持人

众所周知，重大行政决策听证有效性的标志之一就是听证主持人不仅在形式上应处于中立、客观、公正的地位，而且在内容上必须具备主持听证所必备的能力。纵观我国当前的重大行政决策听证制度，对于听证主持人的规定基本上表现为两种情形：一是由作出重大行政决策主体的工作人员担任；二是由组织重大行政决策听证主体的工作人员担任。如国家发改委公布的新《政府制定价格听证办法》第八条规定，听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任听证会主持人；《广东省重大行政决策听证规定》第十一条规定，由听证组织机关指定听证主持人的人选。显然，此类制度设计存在一定的弊端：其一，主持人的客观、独立与公正遭受质疑；其二，主持人的专业培训与专业素养的提升受到不利影响；其三，主持人来源于各行政主体，统一的行为规范很难实施，离现代行政管理的基本要求甚远。因此，如何完善听证主持人制度以实现重大行政决策听证的有效性，是我们必须予以正视的一个重要问题。目前，关于如何进一步完善与发展重大行政决策听证主持人制度，学术界已有诸多看法，但总体上分为两大类：一是主张职能完全分离，如张淑芳教授认为，由行政系统中的第三者，即与决策事项无关的行政机关，主持行政决策听证活动并作出行政决策。[4]二是主张职能相对分离，如朱孟才博士认为，由各级政府中法制部门的工作人员担任听证主持人，但主持人的工资、任职、考核等具体事项由另一个基本条件的机构统一管辖。[5]122

无疑，这两类观点对保障主持人的中立性与能力水平有一定的积极意义，但仍存在一定的不足。职能完全分离的观点虽然在一定程度上保障了主持人的中立性，但为决策机关或组织决策听证的机关推卸责任创造了机会，同时，不利于主持人的统一管理与能力水平的提升；职能相对分离的观点虽然在一定程度上能够提升主持人的统一管理与能力水平，但由决策机关法制机构的人员担任主持人仍很难确保主持人的中立性。我们认为，鉴于国务院以及地方各级政府的法制机构已合并于司法部及地方各级司法行政部门，未来国务院统一的重大行政决策听证条例对听证主持人可做这样的制度设计：第一，由作出重大行政决策机关的司法行政部门统一组织听证会工作，但听证主持人的人选来源于各级政府及其职能部门的工作人员。第二，建立听证主持人资格申报与考核机制，听证主持人必须具备相应的法律素养、专业知识以及丰富的经验积累，对于符合条件的人员，由司法行政部门发放听证主持人资格证，并建立听证主持人库。第三，司法行政部门负责对已取得听证主持人资格证的人员进行岗位培训、管理与监督等工作。第四，当需要举行某项重大行政决策听证时，由司法行政部门从库中随机抽取决策事项承担单位以外的其他单位的听证主持人来主持听证工作，这样在很大程度上不仅保证了听证主持人客观公正，而且有力促进了听证主持人能力的提升。

（二）关于重大行政决策听证参加人

在重大行政决策听证前重大行政决策主体科学认定听证参加人资格是重大行政决策听证有效进行的前提，因为享有听证参加人资格则意味着参加人获得了在重大行政决策听证中有效表达的特定时机与条件。重大行政决策实践中，有的参加人具备代表某群体或团体参与听证的资格却无从知晓；有的参加人不具备代表某群体或团体参与听证的资格却参与了听证，因此，只有通过重大行政决策主体对听证参加人资格申报的有效告知以及对听证参加人代表的合理遴选，才能保障重大行政决策听证的有效性。

第一，关于听证参加人资格申报的有效告知。参加人要申报听证资格必须知晓其有权申报。首先，这关涉到在重大行政决策中应该以听证会的形式听取参加人表达意见的是哪些事项，对此，《重大行政决策程序暂行条例》第十六条做了明确的规定，即可以召开听证会的决策事项包含两个方面：一是直接涉及决策相对人切身利益的；二是对决策事项意见不一致较严重的。其次，重大行政决策主体应把已确定的听证事项合理告知参加人，从而确保参加人正式知晓其有参与听证的资格。《重大行政决策程序暂行条例》第十六条虽然规定了重大行政决策主体必须向参加人提前公布听证时间、地点以及决策草案等材料，但公布的具体形式阙如；《广东省重大行政决策听证规定》第十六条不仅规定了听证组织机关应当在本级政府门户网站或者本机关门户网站于听证会举行30日前发布听证公告，而且规定了“听证组织机关应当通过新闻发布会、报刊、广播、电视或者网络等方式对听证事项进行广泛宣传，鼓励公众积极参与。”这对于未来国务院统一的重大行政决策听证条例的制定有着积极的借鉴意义。

第二，对决策听证参加人代表的合理遴选。当诸利益群体获悉其有参与听证的资格后，一般会积极申报参与听证，但重大行政决策听证的事项通常涉及多方利益群体，因此，每一方均需参与和不能每个人都参与的矛盾使得听证参加人代表的遴选成为重大行政决策听证运行的首当其冲的问题。为了实现重大行政决策听证的有效性，制度的设计需要考虑两个方面的因素：一是遴选参加人代表的程序条件，二是遴选参加人代表的实体条件。前者解决的是遴选方式的问题。为了使国家公权的恣意运行纳入到社会自治有效制约的轨道，我们必须构建这样一种机制，即听证代表的遴选由决策主体与各利益集团、中介组织双向互动、共同协商。[6]《重大行政决策程序暂行条例》第十六条有所提及①“需要遴选听证参加人的，决策承办单位或者组织听证会的其他单位应当提前公布听证参加人遴选办法，公平公开组织遴选，保证相关各方都有代表参加听证会。”，但缺乏明确具体的规定，新《政府制定价格听证办法》则做了具体规定，如就消费者代表遴选方式而言，其第十一条第一款规定：“消费者采取自愿报名、随机选取和消费者组织或者其他群众组织推荐相结合的方式。”后者解决的是遴选标准的问题。这主要应满足三个方面的要求：（1）参加人代表应具有广泛性，即不同利益群体都应有自己的代表；（2）参加人代表应具有相应的能力，即能够对决策事项有很好地理解、分析以及批判等能力，不做糊涂代表或哑巴代表；（3）参加人代表应具有独立性，即不受其他代表，尤其是决策主体代表所左右。对此，《重大行政决策程序暂行条例》缺乏具体规定，新《政府制定价格听证办法》有所涉及，但仍不完整②如第十一条第三款规定“随机选取可以结合定价听证项目的特点，根据不同职业、行业、地域等，合理设置类别并分配名额。 定价机关、听证组织部门的工作人员及其近亲属不得担任听证会参加人。”。因此，未来国务院统一的重大行政决策听证条例应认真对待听证参加人代表遴选的程序条件与实体条件。

（三）关于重大行政决策听证相关领域的专家

专家参与到决策听证会中的目的与决策相对人不同，他们是利用自身的专业性知识对决策方案的必要性、可行性与科学性提出意见、评论和判断。[7]但如果在重大行政决策听证之前遴选的专家不符合应有的要求，则会严重影响整个听证的有效性，因此，建设专家参与重大行政决策听证资格制度十分重要。当前，《重大行政决策程序暂行条例》对专家参与重大行政决策听证会的资格没有规定，但对专家参加论证会、书面咨询、委托咨询论证等的资格做了些许规定。如第二十条规定，选择专家应当做到“三性”，即专业性、代表性和中立性，尤其对中立性做了特别要求：对与决策事项有直接利害关系的专家必须排除；第二十一条规定，省级人民政府必须建立决策咨询论证专家库，同时必须健全专家诚信考核和退出机制以规范专家库运行管理制度。这些规定可以为专家参与重大行政决策听证会的资格条件作参考，但仍需进一步完善。

新《政府制定价格听证办法》对专家参与重大行政决策听证实体条件未做规定，虽然在产生的程序上做了要求，如第十一条第三款规定了专家由政府价格主管部门聘请，但许多决策听证实践表明，专家代表由政府主管部门聘请，其话语权的客观公正之表达将遭到严重影响，因为此等专家通常被邀请方所“俘虏”。故而，未来国务院统一的重大行政决策听证条例应对专家资格做这样的安排：第一，专家代表遴选的实体条件应为具有较强的专业水准与公道正派的人格魅力。第二，专家代表遴选的程序条件应遵循：（1）重大行政决策主体公布大家认可的遴选专家代表的实体条件；（2）采用公民自愿申报专家，决策承办单位聘请专家，相关人民团体、社会组织以及群众推荐专家等方式相结合；（3）重大行政决策主体根据实体条件对所收集到的专家予以认定，并建立重大行政决策听证专家库；（4）随机抽取专家，并向社会公布。

二、听证中的理性沟通制度建设：实现重大行政决策听证制度有效性的核心

重大行政决策听证前的参与主体资格确定后，接下来就是诸参与主体如何在听证中进行理性沟通的问题。在行政法领域，沟通主要体现为公益与私益之间的利益沟通，并且实现诸类利益间平衡的唯一出路在于通过利益沟通的方式使诸类利益得以充分协调。[8]重大行政决策听证实质上是给各参与主体提供了一个相互沟通、达成合意的平台，因此，听证中参与主体的理性沟通制度建设是实现重大行政决策听证制度有效性的核心。参与主体的理性沟通制度建设需要满足下述三个层面的要求：

（一）理性沟通需要保障参与主体对决策相关信息的充分获取

开放的信息是参与主体充分、有效表达的前提，如果重大行政决策主体提供的信息不健全或不合理，则必将严重制约参与主体表达能力的发挥。[9]“公开是专横独断的自然敌人，也是对抗不公的自然盟友。”[10]111听证会参与主体只有在听证前从听证组织机构中获得足够的与听证内容相关的信息，才能充分表达彼此之间的意见，但实践中大部分听证会的组织机构并没有为参与主体提供足够的信息，比如主持人的信息、代表们的相关信息不公开；相关资料交付不及时，让参与主体无从准备。

因此，首先，立法应明确规定参与主体有权获取决策相关信息的内容：（1）听证会举行的具体时间、地点。（2）听证会主持人信息、利益群体听证代表信息以及专家代表信息。（3）听证会进行听证的决策草案的依据应包括法律依据与事实依据，决策草案的理由说明应包括合法性理由说明与正当性理由说明。《重大行政决策程序暂行条例》关于参与主体有权获取决策相关信息的内容还存在诸多缺憾：第一，第十六条虽然规定了决策主体在听证会前应公布决策草案及其说明等材料，但没有具体提及依据与理由说明的内容；第二，第十六条虽然规定了“听证参加人名单应当提前向社会公布”，但没有具体规定职业、资历、联系方式以及是否需要回避等事项，因此，将来立法应对此予以完善。

其次，立法应合理规定参与主体获取决策相关信息的时间。新《政府制定价格听证办法》第二十二条规定，政府价格主管部门应当于听证会举行15日前向听证会参加人送达听证会的相关材料；《重大行政决策程序暂行条例》第十六条规定：“听证会材料应当于召开听证会7日前送达听证参加人。”显然，现行行政法规、部委规章关于参与主体获取决策相关信息的时间过于急促，很难使参与主体做好参与听证的充分准备，其后果必然会影响重大行政决策听证会的实际效果。因此，未来立法应规定决策主体向听证会参与主体送达听证材料的时间应提前到“在举行听证会的30日前”，以便参与主体能够为出席听证会进行充分的准备。

再次，参与主体获取其他信息的途径有：（1）参与主体有权查阅、复制、摘抄相关文件材料以便全面地了解与把握与决策草案相关的信息，决策主体有积极配合、协助的义务；（2）有些重大行政决策听证事项因参与主体中的听证参加人代表之间的实力对比悬殊，力量强大群体的代表不仅占有技术优势，而且占有信息优势，因此，其负有向力量弱势群体代表披露信息以及提供专业帮助的义务。我国现行法律、法规对此还有失明确具体的规定，未来立法需予以完善与发展。

（二）理性沟通需要保障参与主体之间的地位平等

保障参与主体之间的地位平等，即保障参与主体之间的主体性地位。人的主体性的重要特点表现在：（1）每个人的人格是平等的；(2)每个人的本性是自由的；(3)每个人对自身价值与利害关系具有理性判断的能力；（4）包括权力机关在内的任何主体都有尊重每个人理性判断的义务。[11]理想的沟通情境充分尊重了人的主体性：一方面，参与主体之间是正确且真诚地运用语言进行沟通；另一方面，发生观点冲突时，双方信守有效声称的规则，并用论证支持自己的论点，而非倚靠权威或其他不正当的手段压迫对方接受自己的意见。[12]36然而，由于传统行政法律制度与行政法律文化的消极影响，当代行政法治实践中仍存在行政主体忽视甚至藐视相对人抗辩的情形，行政主体总是将自己置于统治者地位，不乐意与行政相对人进行平等的沟通。[13]譬如，重大行政决策听证实践中，行政决策主体对其他参与主体的抗辩意见置若罔闻；听证主持人往往依行政决策主体的脸色行事，不平等地对待行政决策主体代表与其他参与主体代表；听证主持人不平等对待专家代表；听证主持人不平等对待力量强大群体代表与力量弱势群体代表；力量强大群体代表轻视力量弱势群体代表等。因此，为了实现重大行政决策听证的有效性，在观念上，行政决策主体或主持人应塑造尊重其他参与主体的主体性理念，并应意识到唯有政治国家承认和保障个人的自主性，政治(统治)才称得上正当性，否则，“政治正当性是缺位的。”[14]其他参与主体之间也应培育平等的理念，因为论辩的前提是地位平等而非立场对立，“否则处于优势地位的一方完全可以凭其实力压服另一方。”[15]在制度上，立法应明确规定行政决策主体或主持人应平等对待其他参与主体，其他参与主体之间也必须以平等相待，否则应承担相关责任。我国现行立法对于保障参与主体之间的主体性地位还缺乏明确的规定，未来立法需对此予以完善与发展。

（三）理性沟通需要保障参与主体意见得以充分、有效地表达

保障参与主体之间的平等地位为重大行政决策听证会的有效开展提供了前提，但要真正实现听证中沟通的有效性，还需保障参与主体意见的充分、有效表达。对此，我国现行制度已有零星的规定，如《重大行政决策程序暂行条例》第十七条第二款规定：“听证参加人陈述意见，进行询问、质证和辩论，必要时可以由决策承办单位或者有关专家进行解释说明。”新《政府制定价格听证办法》第二十二条第四款规定：“听证会参加人对定价方案发表意见，进行询问，被询问人应当进行必要的解释说明；”第五款规定：“必要时，主持人可以组织听证会参加人围绕主要分歧点进行补充陈述。”但这些还不全面、不确切，因此，我国未来立法的制度设计应包括：（1）合理分配时间，让每个参与主体有适当的发表意见的时间。在重大行政决策听证实践中，很多参加听证的代表，尤其是弱势群体的听证代表没有机会发言，或因时间太短以致不能充分表达意见，而且决策发言人或听证主持人挤占听证代表发言时间的情形经常发生。因此，立法上应明确规定听证代表有充分表达的时间。（2）决策发言人或听证主持人应耐心倾听听证代表的发言，不能随便打断，更不能无端制止代表的合理表达，当有的听证代表因心理紧张导致发言概念不清、语无伦次时，听证主持人应态度和蔼、语气平缓地做适当的引导与开发，使其围绕主要分歧点顺利完成发言。（3）听证代表对决策草案的询问、质疑，决策主体代表或听证主持人应予以动之以情、晓之以理的回应。（4）因决策事项复杂需要参与主体多次沟通的，决策主体或听证主持人应该主动和听证代表进行多次沟通。

三、听证后的回应制度建设：实现重大行政决策听证制度有效性的关键

重大行政决策听证后的回应，是指听证参加人代表及相关专家对重大行政决策草案提出相关意见或建议后，重大行政决策主持人及重大行政决策主体有义务对相关意见或建议予以反馈。上述重大行政决策主体在听证前对听证参加人代表及相关专家资格的认定以及其在听证中充分表达意见还不能完全实现重大行政决策听证制度有效性，若决策主持人及决策主体在听证后不合理、不合法地对待相关意见或建议，则听证参加人代表及相关专家的表达即使再充分也是徒劳。故而，在重大行政决策听证后构建决策主持人及决策主体对听证参加人代表及相关专家意见或建议的理性回应机制，是实现重大行政决策听证制度有效性的关键。“回应性是民主自身正当性的理由”。[16]95它不仅体现了对听证参加人代表及相关专家主体地位和人格尊严的充分尊重，而且有利于防范决策主体恣意专断行使自由裁量权。该回应机制主要包括应主要依据决策听证笔录作出决定、应采纳合理的意见或建议、不采纳意见或建议应说明理由等。

（一）应主要依据决策听证笔录作出决定

纵观世界各国的情况，听证笔录的法律效力主要表现为两种形态：（1）以美国为代表的听证笔录的排他性效力；（2）以德国、韩国和我国台湾地区为代表的听证笔录的非排他性效力，即行政决策主体的决定并非应以听证笔录为唯一依据。考虑到我国重大行政决策的国情，我们认为，行政决策主体虽然无需完全依据决策听证笔录作出决定，但应主要依据决策听证笔录作出决定，因为如果不能将行政主体作出决定限制在审讯的案卷里面，那么行政相对人很难相信其“有机会质证和批驳一切不利他的事实。”[17]329

我国现行立法关于决策听证笔录的法律效力问题有所规定，并且体现在两个层面：一是重大行政决策主持人应认真对待决策听证笔录，如新《政府制定价格听证办法》第二十六条规定，听证会举行后，听证主持人的听证报告必须根据听证笔录制作；《广东省重大行政决策听证规定》第二十六条规定，听证会结束后10日内听证组织机关应当根据听证笔录制作听证报告。二是重大行政决策主体应认真对待决策听证笔录，如《重大行政决策程序暂行条例》第十八条规定，为了完善决策草案，决策承办单位必须充分采纳合理意见；新《政府制定价格听证办法》第二十八条规定，定价机关作出定价决策时必须充分考虑听证会中所提出的意见；《广东省重大行政决策听证规定》第二十七条规定，行政机关应当将听证报告（核心内容为听证笔录）作为行政决策的重要参考。但现行制度还存在一定的不足：（1）没有明确规定决策主体作出决策必须主要依据决策听证笔录；（2）《重大行政决策程序暂行条例》缺乏听证主持人的听证报告相关规定。因此，未来立法的完善与发展应认真对待这些缺陷。

（二）应采纳合理的意见或建议

采纳合理的意见或建议是重大行政决策听证主持人与重大行政决策主体主要依据听证笔录作出决定的必然要求，意味着某种行政决策结果融入了参加人代表及相关专家的合理意志，从而实现了重大行政决策听证的有效性。现行立法对此有所规定，如《重大行政决策程序暂行条例》第十八条规定了决策承办单位应充分采纳合理意见，但未规定主持人应采纳参加人代表及相关专家的合理意见；新《政府制定价格听证办法》第二十六条规定了听证人对听证会参加人意见的处理建议，包括对其主要意见的采纳，但未明确指明对合理意见的采纳，第二十八条规定了决策主体应当充分考虑听证会的意见；《广东省重大行政决策听证规定》第二十六条规定了听证组织机关应对听证会各方意见的进行分析以及提出处理建议，但未明确规定对合理意见的采纳；第二十六条规定了决策主体应当予以吸收、采纳听证会中提出的合理意见和建议。总之，上述现行制度关于合理的意见或建议的采纳规定有积极的意义，但仍存在些许不足之处，尤其是关于“合理意见或建议”标准如何界定阙如。国内著名行政法专家方世荣教授在行政立法领域对公众“合理意见或建议”做了精准的解释，即必须是“法治框架下社会共同体普遍认可、接受的公共理性”，融合法律性、合情理性及合科学性于一体。[18]无疑，方教授的观点完全可以适用于重大行政决策听证领域对听证参加人代表及相关专家的“合理意见或建议”标准的界定。

（三）不采纳意见或建议应说明理由

重大行政决策听证说明理由，指除法律、法规等的特别规定外，决策主持人或决策主体在作出影响听证参加人合法权益的听证报告或决策时，应当告知听证参加人作出该听证报告或决策的理由。韦德曾指出，不管怎样，倘若行政主体要实现某个行政决定的正当化，则该行政决定的作出必须说明理由。[19]373-374作出不利决定附加理由既是一个具有正义感的正常人的所渴望的，也是“所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”[20]193因此，决策主持人或决策主体在作出某类听证报告或决策不采纳听证参加人意见或建议时应履行说明理由义务。重大行政决策听证说明理由已被看作当代法治国家所公认的一项重要原则，而且行政决策说明理由制度也被西方许多国家的行政程序法典逐渐确立。我国现行立法对重大行政决策听证说明理由有所规定，如新《政府制定价格听证办法》第二十六条第三款规定了听证主持人对听证会参加人意见的处理建议包括不采纳建议的理由说明；《广东省重大行政决策听证规定》第二十八条规定了决策主体应当以书面形式向听证参加人反馈不采纳意见或建议的理由。但现行制度还存在诸多不足：（1）全国统一的《重大行政决策程序暂行条例》缺乏决策主持人或决策主体不采纳听证会参加人意见或建议的说明理由义务的规定；（2）新《政府制定价格听证办法》缺乏决策主体不采纳听证会参加人意见或建议的说明理由义务的规定；（3）《广东省重大行政决策听证规定》对决策主持人不采纳听证会参加人意见或建议的说明理由义务的规定语焉不详，如第二十六条第五款仅规定“对听证会各方意见的分析以及处理建议”；（4）缺乏对说明理由义务内容的明确具体规定等。因此，未来立法应当对此予以完善与发展，尤其是关于说明理由义务的内容需要明确化。美国K.C.Davis认为，作出某种决定的理由包括对法律的适用、政策的看法以及自由裁量权的行使等要素。[21]236据此，我们认为，行政决策主体不采纳听证会参加人意见或建议的说明理由义务应包含合法性理由与正当性理由两个方面的内容。