环境治理领域刑法与行政法的协调与衔接

谷永超，赵 迈

（河南大学 法学院，河南 开封475001）

目前，如何高效促进生态系统的良性循环、遏制环境犯罪是我国亟待解决的现实问题。2019年“两高三部”联合印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，指出各部门要形成惩治环境犯罪的合力，坚决打赢环境污染攻坚战。在重典治污的刑事政策大背景下，建立全方位、多元化的环境治理体系是行之有效的环境治理方式，在此过程中环境刑法与环境行政法起着举足轻重的作用，二者共同致力于环境保护工作。若环境刑法与环境行政法协调不畅甚至相互矛盾，势必引发环境治理体系的混乱。只有确保环境刑法与环境行政法的有效衔接，才能对各类具体的环境违法犯罪行为作出针对性处理，体现环境刑法和环境行政法的积极功能。

一、环境刑法的行政从属性证成

在环境治理领域，刑法与行政法的关系十分密切，环境犯罪的成立通常以违反相应的环境行政法律规范为前提。行政从属性是环境刑法领域一个极其重要的概念，几乎每一种环境犯罪都涉及行政从属性的内容，对环境刑法行政从属性概念及价值的明晰应是研究环境刑法与环境行政法关系的基点。

（一）行政从属性概念的厘清

刑法的行政从属性这一概念可追溯至德国的行政刑法，郭特希秘特在其《行政刑法》一书中厘清了司法与行政的界限，指出二者并立于不同的领域，旨在调控不同的社会关系。违反刑法的行为是法律违反，与基于伦理秩序建立的刑事法律规范相背反；违反行政刑法的行为是行政违反，其处罚的合理性在于对行政机关意思的违反，仅具有形式要素。之后郭氏的理论逐步发展成为德国理论界的主流观点并据此确立了行政刑法与司法刑法的概念。刑事犯与行政犯有根本差异，违反行政刑法的行为均被视为行政犯，纳入行政法语境进行讨论。申而言之，此时行政犯的行政从属性是绝对从属性，认定犯罪行为的成立完全依赖于行政法律规定，行政法规定的处罚方式等于刑事处罚加行政处罚。这种状况随着德国1949年《经济刑法》颁布开始发生转变，该部法典将轻微违法行为从犯罪中剥离，制定专门的秩序法加以规制，行政犯开始具备相对从属性，行政违法与刑事违法二元分立的局面至此拉开序幕。德国现代意义上的行政从属性是指在行政犯罪中，刑法所保护的法律关系从属于行政法律关系［1］。

我国1979年《刑法》对环境犯罪没有做专门系统的规定，此时对环境的保护主要依赖于《环境保护法》等行政法律。之后，1997年修订的《刑法》以前期环境行政法为基础对环境犯罪做了专节规定，并增设了环境监管失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪等环境渎职类罪名，以强化对环境问题的监管力度。简单梳理环境保护的立法进程后不难发现，我国环境刑法内容依赖于环境行政法所保护的社会关系，其必然具有行政从属性，一行为若应受到环境刑法制裁，势必会违逆环境行政法规范。立法者对环境保护问题采取违法与犯罪的二元控制模式，即由环境行政法定性，环境刑法定量。环境刑法项下的环境要素包括水资源、土地资源、森林资源、珍贵动植物资源、矿产资源等，所涉条文18条。除《刑法》分则规定的“破坏环境资源保护”一节中所含的9项环境犯罪条文之外，还有第一百五十一条第二款、第一百五十二条第二款、第三百三十七条、第四百零七条、第四百零八条、第四百一十条、第四百一十三条，以及与人文环境有关的第三百二十四条第二款和第三百二十八条等。《刑法》中规定的所有涉环境资源保护的内容可统称为环境刑法。环境刑法的行政从属性内涵为：第一，环境犯罪所保护的社会关系依赖于环境行政法的规定；第二，环境法律关系遭到破坏为环境刑法的介入提供了可能；第三，环境行政法无效使环境刑法的介入变得必要［2］。我国环境刑法行政从属性的这种内涵与起源意义上的行政从属性的内涵有所不同，但与以德国为代表的现代意义上的行政从属性基本相同。

（二）环境刑法行政从属性之表征

从刑法典看，环境刑法的行政从属性体现为：第一，在整个刑法体系框架内，我国《刑法》专节规定的环境罪名被置于第六章妨害社会管理秩序罪下，该类罪保护的法益是国家对社会的日常管理活动和秩序［3］，即行政管理秩序。就此而言，立法者从立法层面为环境刑法打上了行政从属性的烙印。第二，立法者对环境刑法多采取空白罪状的立法形式。如《刑法》第三百三十七条妨害动植物防疫、检疫罪，第三百三十八条污染环境罪，第三百四十四条非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪等，条文中均有“违反国家规定”的字眼，《刑法》第九十六条明确规定条文中所称的“国家规定”是指法律和国务院发布与制定的行政法规、行政措施、决定和命令。刑法是最后一道防线，受制于环境刑法与环境行政法之间的关系，空白罪状有其设立的必然性，使用空白罪状的立法形式旨在使环境刑法能周延地对所有严重违背环境行政法的行为实施刑事制裁。第三，对《刑法》有关条文概念的界定依赖于行政法律规范。如《刑法》第三百三十九条非法处置固体废物罪、擅自进口固体废物罪中“固体废物”的概念需借助《固体废物污染环境防治法》第一百二十四条第一款来解释，《刑法》第三百四十一条非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪认定“珍贵、濒危野生动物”需借助《国家重点保护野生动物名录》以及其他相关法律规定，法律解释的统一性是维护整个法律体系统一的应有之义。

另外，环境行政法的规定可以影响环境刑法的入罪：第一，是否受到环境行政处罚可以影响某些行为是否构成刑事犯罪的认定，如2016年最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），第一条第六项明确把“受过两次以上行政处罚”作为污染环境罪的成立条件。第二，行政许可可以阻却某些破坏环境行为的违法性，如《刑法》第三百三十九条第二款规定“未经国务院有关主管部门许可……”，就此而言，若进口固体废物的行为经过有关主管部门的许可，即便是造成了法定危害结果，也不能按犯罪处理。

（三）环境刑法行政从属性的正向价值

首先，环境刑法的行政从属性充分彰显了现代刑法谦抑性的品质。刑法的谦抑性决定了所有的社会关系不可能均由刑法管控，大量破坏环境的行为应被纳入环境行政法的规制范畴，当具有严重社会危害性的行为发生时才能为环境刑法介入提供可能。刑罚的处罚范围应是内缩而非扩张的，作为保卫社会的最后一道防线，刑法应时刻秉持谦抑性的良性品质，刑罚的适用强度和范围必须遵循一定的规则严格把控。若有其他手段可以实现维持社会秩序保护个人法益的目的，刑法的刑罚权应该做出让渡。同时，在适用环境刑法惩罚犯罪时不能忽视环境行政法的有关规定。刑法的谦抑性天然蕴含着犯罪圈应该小于行政法所设的违法圈的价值理念［4］。其次，环境刑法的行政从属性能确保环境问题得到及时治理。刑罚是剥夺公民的人身、财产、自由等重要法益的制裁措施，刑法必须具有一定程度的“惰性”，这也是罪刑法定原则的基本要求。刑法的这一特点决定了其不可能为适应不断变化的社会关系而频繁改动，但行政法能凭借及时性、灵活性的特点针对环境问题迅速做出应对。环境刑法依托于环境行政法可对环境治理工作展开全方位调控，同时又不损伤刑法本身稳定性的价值追求。最后，环境刑法的行政从属性使环境治理工作变得更专业化、经济化。环境治理工作是一项十分庞大复杂的工作，对这项专业性极强的工作不可能完全由刑法进行规制。众所周知，高消耗、高成本是刑事司法程序的特点，侦查环境犯罪除要在损害发生地进行基本的走访调查外，还要对污染源、污染程度进行检测和认定，整个过程均需大量人力、物力以及科学技术成本的投入。而环境行政法依靠其部门众多、技术先进等特点在启动追责程序、证据认定等方面均有一定优势，并且行政部门工作的特殊性使其能通过加强监督管理等措施在环境综合治理体系中发挥超前预防的功能，降低犯罪治理成本。

诚然，环境刑法的行政从属性只是相对而言的，刑法自身的独立价值和精神不容被忽视，定量因素是其独立性地位的主要表现。《刑法》第十三条“但书”的规定是定量因素的典型代表，其旨趣为司法者在对某一行为进行考量时，不仅应注重形式要素，亦要注重实质要素。环境刑法与环境行政法应当形成双向性的对话和共识，而非建立于一方对另一方的依赖及从属的单向性中［5］。环境行政法为环境刑法预设了调控范围，环境刑法的制定与实施在一定程度上依赖于环境行政法，但环境刑法也不能过分谦抑，以免丧失在环境领域的主流地位。

二、环境刑法与环境行政法衔接的困境

根据系统论的观点，系统的正确运转取决于系统要素的协调功能的契合［6］。行政手段与刑事手段是环境治理过程中最为有效的手段，二者不仅要确保自身运转正常，还要保障相互之间的自然协调与衔接，以期在环境综合治理系统中实现功能最大化。目前，环境刑法和环境行政法尚未形成良性互动，尚未完全形成有效合力，造成这种局面的主要原因如下：

（一）环境刑法罪名设置难以对接环境行政法

作为部门法的后位保障法，环境刑法在环境犯罪罪名设置上应该与环境行政法规定的环境要素保持协调一致。根据《环境保护法》第二条规定，环境包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等，显而易见，环境行政法所称环境并非限于自然环境，亦包含人文环境与社会环境。而环境刑法使用的则是狭义的环境概念，一些重要的环境要素如海洋、草原、湿地等均未涉及，与环境行政法的环境概念不符。随着环境破坏形势日益复杂化、多样化，环境刑法难以回应环境治理的迫切需求。以湿地资源为例，湿地素有“地球之肾”的美称，是当之无愧的“物种基因库”。2014年发布的第二次全国湿地资源调查结果显示，全国湿地总面积为5360.26万公顷，相较于第一次湿地资源调查，面积减少了339.63万公顷。湿地正面临威胁持续增多、功能衰退、立法保护缺位等多种压力，刑法作为保障法，对湿地问题作出回应自然责无旁贷。环境刑法与环境行政法在设定环境要素方面的不协调使得两法在适用、衔接工作中脱节，处于中间地位的环境破坏行为由于后位保障法的缺失无法得到有效惩治，势必降低整个环境治理机制的功能性。

从立法体例观之，环境刑法的罪名设置极其分散，未能形成统一的环境法律体系。除《刑法》第六章第六节专节规定的环境罪名外，分则其他章节亦能寻到大量派生性环境罪名的踪迹，例如第一百五十一条走私珍贵动物、珍贵植物制品罪，第三百零七条违法发放林木许可证罪，第四百零八条环境监管失职罪等等。这种分散的立法体例不仅影响了整部《刑法》体例的周延，而且严重淡化了环境犯罪的客体特征［7］。环境犯罪立法体例的散乱性导致环境刑法不能与环境行政法形成平稳有效的对接，进而造成了实践中“找法难”的局面。

（二）刑罚惩罚与行政处罚衔接不畅

环境刑法与环境行政法在处罚方式上的不协调之处主要体现在罚金刑和资格刑两个方面。

一方面，环境犯罪是一种行为人基于经济利益冲动而实施的犯罪行为，获得经济利润最大化是大多数环境犯罪行为触发的根本动因。作为一个理性经济人，若刑罚带来的恶果超出了犯罪行为带来的利益，行为人极可能放弃实施犯罪行为。值得肯定的是，我国刑法对环境类犯罪十分注重适用财产刑，“破坏环境资源保护罪”一节设置的罪名均有单处或并处财产刑的规定。为提高环境问题的惩治力度，环境行政法也增加了罚款数额。以2018年修订的《大气污染防治法》为例，该法对大气污染违法行为采用限额制和倍比制的罚款方式，罚款数额相比2000年修订的《大气污染法》大幅度提升。然而环境刑法对环境犯罪行为均使用无限额罚金制，过度依赖法官的自由裁量权，极易造成所判处的罚金数额低于环境行政法规定的罚款数额的后果，这与刑法作为部门法后位保障法的法律地位相悖。

另一方面，我国环境刑法立法体系没有为资格刑提供充足的生长土壤。现行刑法典设置的资格刑主要为剥夺政治权利，无法具体应用到环境犯罪；而环境行政法则规定了责令停产停业和暂扣或者吊销许可证或营业执照等资格限制。环境刑法在刑罚处罚方式上资格刑内容的缺失使得其无法与环境行政法自然衔接。刑法在众多法律规范中威慑力最强，仅依靠环境行政法规定的资格刑所带来的威慑力尚不能与剥夺行为人生命、财产、资格等重要法益的刑罚措施相提并论，受过行政处罚后的行为人仍有继续实施环境破坏行为的可能性。犯罪人往往是在经营特定的生产经营活动时实施破坏环境的犯罪行为，若是对环境犯罪人适用资格刑，剥夺其经营对环境资源有极大破坏可能性的行业的资格，势必会对行为人造成巨大威慑，彻底遏制行为人再次实施环境犯罪的可能性，以便于实现刑法的环境保护目的。刑法典资格刑内容的局限性无疑是环境治理系统多部门合作机制中的缺陷。

（三）行政执法机关与刑事司法机关协调不足

《解释》对环境资源犯罪进行了细化，增强了刑事司法机关介入环境案件的可操作性，加之当前重典治污的刑事政策背景，环境资源刑事案件数量逐年攀升。根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判》白皮书显示的数据，2016年7月至2017年6月，人民法院共审理环境资源刑事案件16373件；2018年全年审理环境资源刑事案件26481件，同比2017年案件受理数量上升16.51%；2019年全年审理环境资源刑事案件39957件，同比受理数量上升50.9%［8］。大量环境破坏案件从行政执法部门移送到刑事司法机关手中，这就需要行政部门与刑事部门强化协调配合。在环境治理工作中，通常是行政执法机关先到达环境破坏现场进行证据采集、调查询问，进而决定是否涉嫌环境犯罪需移送公安机关立案侦查，行政部门与刑事司法机关的沟通、配合程度对环境治理机制具有直接影响。

目前环境保护行政执法部门与刑事司法机关在环境案件衔接过程中存在的问题主要是证据衔接不顺畅和监督工作刚性不足。行政部门虽对环境案件的取证技术与手段更富专业性，但在证据规则的认知程度上远不如刑事司法机关。我国《刑事诉讼法》规定在行政程序取得的证据能够在刑事程序中直接使用，然而如何保障涉环境案件行政程序中取得的证据能顺利通过刑事司法程序的检验是亟待解决的问题。同时，在整个环境治理机制中检察机关的检察监督职能被弱化，2017年发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）对公安机关与环保部门的工作规定了切实的操作路径，然而对检察机关的监督作用仅做了概括性规定且对其行使监督权的具体方式未做刚性规定。如《办法》第十四条规定“人民检察院……可以派员查询、调阅有关案件材料”，使用“可以”一词而非“应当”，这种和缓的用词方式极易使检察机关在环境治理案件中的地位被虚置，检察监督功能未能落到实处，从而使其不能充分发挥在环境保护系统中的积极作用。

三、促进环境刑法与环境行政法衔接的思考

刑法与行政法协调治理环境问题时，既要体现其治理环境犯罪的独立价值，亦要立足于行政法后卫保障法的地位，秉持谦抑性的良性品格。针对目前环境刑法与环境行政法之间出现的不协调之处，有以下几条完善路径：

（一）再优化环境刑法的罪名体系

在梳理完毕我国环境刑法的相关罪名后可以得知，环境行政法规定的诸多环境要素刑法典均未提及。刑法对环境要素的保护多使用具有高度概括性的污染环境罪进行兜底，然而污染环境罪的犯罪构成过于笼统，不利于发挥刑法的引导功能。为应对实践中层出不穷的新的环境破坏类型，应当比照环境行政法律规范，及时对环境刑法的罪名体系进行细化与锚定。可考虑针对草原、湿地、自然保护区、珍贵濒危野生动物以外的其他动物等与人类日常生活密切相关，且可能遭受严重破坏的环境要素设置独立罪名，严密刑事法网，体现刑法对环境资源的重视程度，周延环境刑法罪名，从而更好地对接环境行政法，使得刑法真正意义上发挥前置行政法的保障法功能。

另外，鉴于环境刑法罪名分散这一弊端，建议在刑法典中设专章规定环境资源类犯罪，将分散至其他章节的环境犯罪予以整合，统一纳入环境犯罪体系，以期实现环境刑法的体系性与协调性。为设置科学化的立法体例，应将走私类（如走私珍贵动物、珍贵动物制品罪等）、渎职类（如违法发放林木采伐许可证罪等）以及其他妨碍环境保护的犯罪行为（如妨害动植物防疫、检疫罪）统一置于环境犯罪项下。同时鉴于刑法对人文环境的保护，还应将分则第六章第四节中的“故意损毁名胜古迹罪”“盗掘古文化遗址、古墓葬罪”“盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪”纳入环境犯罪的规制范畴。将环境刑法保护法益予以扩容，使环境法益得到刑法上的可保护性认可［9］，这既能明确环境法益的独立地位，亦能助益于刑法罪名的类型化，解决行政执法机关“找法难”的问题。

（二）完善环境刑法的刑罚惩罚方式

环境刑法与环境行政法在财产刑的衔接方面所要注意的核心问题在于确保罚金的最低数额高于罚款的最高数额。违反刑法的行为比违反行政法等行为危害程度更高，自然应受到更严重的处罚。环境犯罪的背后往往有巨大的经济利益驱动，因而立法上应充分发挥罚金刑在环境刑法中的犯罪惩治作用，从而既能威慑犯罪人，又能为修复环境提供资金支持。现行刑法针对环境犯罪实行的无限额罚金制赋予法官的裁量权过大，可以考虑借鉴环境行政法实行的倍比罚金制或者限额罚金制。在确立具体数额时应考虑环境行政法规定的罚款数额，使得刑法中的罚金刑与行政法中罚款处罚形成科学衔接。对不同案件判处罚金时应根据环境破坏行为对环境的损害情况、环境修复的难易程度酌情考量，对具体案件实行针对性处理。

资格刑的完善主要表现为在环境刑法中增设新的处罚类型，刑法典总则可专门增设适用于环境犯罪的禁止从事特定业务活动的刑罚措施［10］。对实施了环境破坏行为的自然人与单位判处资格刑，剥夺其暂时或者永久从事某种行业的可能性，这对环境破坏者而言无疑是致命打击。对刑罚方式进行扩张不仅可以弥补现行刑事责任承担方式的不足，而且实现了环境刑法与环境行政法在刑罚方式上的协调通畅。此外，当下信用惩戒制度发展迅速，可考虑在环境保护领域实行这一制度，如贵州省2014年实施环境信用惩戒制度，建立环境保护失信黑名单，纳入黑名单的自然人或者单位在项目审批、行政许可、资质评定、招投标项目、资金扶持等工作中均要受到限制，为环境违法企业敲响了警钟。

（三）加强行政执法机关与刑事司法机关的协作

保证证据衔接通畅是行政案件转为刑事案件的核心要素，然而由于行政证据与刑事证据在形式、证明标准、证据效力等方面的不同，行政机关在认定证据时难免出现偏差。因此，制定相应的司法解释或行政法规明确证据材料在环境行政法与环境刑法之间的转化规则并统一证据转化标准就显得十分必要。鉴于当下环保部门对刑法意义上的证据认识尚有不足的现实，加之基于司法经济性的考量，环境领域证据衔接的范围应限于实物证据，排除言词证据，因为实物证据多具有不可重复性，侦查人员难以重新获取，而言词证据由于其多变性、主观性等特征需要刑事司法人员一一鉴别。现如今科学技术的发展日新月异，依托大数据建立信息共享平台可为环境行政部门与环境刑事司法部门的衔接协调工作提供技术性支持，使环境综合治理机制变得更加透明化、公开化。应注意避免部门之间的本位主义，处理环境问题时应从案件的最合理合法方面考虑，而非找角度尽量说服对方使案件按自己的设想处理［11］。各部门利用电子信息技术实现资源共享、信息互通一方面能够提升部门衔接工作的效率，另一方面能强化监督作用，确保公正执法、严格司法。

有效的监督也是环境行政执法机关与环境刑事司法机关科学衔接的重要保障，针对检察机关监督工作刚性不足的情况，应进一步强化检察机关的监督作用，避免其监督地位在环境治理体系中被虚置。首先，保证检察机关的知情权是其能正常行使监督权的基点，《办法》中的联席会议制度要落到实处，对于依照规定应该召开联席会议而未召开的案件，检察机关有权提出纠正建议，相关部门应予以改正。其次，检察机关应提前介入环境案件以便于及时了解案件情况、指导行政机关固定证据以及强化监督职能。最后，应落实责任追究制，检察机关依法追究违法失职的行政执法人员或刑事司法人员的法律责任，能倒逼环保部门与刑事司法部门正确行使手中的权力，防止以罚代刑或以刑代罚的现象。

结语

环境保护向来是十分重要的民生问题，环境质量与人民群众的幸福指数密切相关，推进生态文明建设、有效惩治环境违法犯罪行为、建设环境友好型社会的重要性已然无需置喙。环境治理不能仅依赖于某个部门的努力，而需各部门之间协调统一、链接顺畅，共同构建综合完善的环境治理机制。为实现环境刑法与环境行政法的顺利对接，应适度对刑法所保护的环境法益进行扩容，有条不紊地提升行政执法部门与刑事司法部门之间的办案效率，进一步科学化、规范化环境刑法与环境行政法的衔接点。各部门之间应通力合作，为打赢、打好蓝天、碧水、净土保卫战加薪助火。