基层协商民主助推基层社会治理创新研究

韦自露

[摘要]基层协商民主是解决社会矛盾和冲突的有效途径。协商民主机制能够充分调动社区的各类行为主体以对话与协商的方式进行理性交流，从而达成共识，既有利于推动基层社会和谐发展，又有利于协商民主理论的进一步深入发展。针对在基层协商民主实践中存在的问题，本文认为，必须坚持在党的领导下，通过营造真协商的气氛，健全法律法规，明晰协商议事规则，建立平等包容、理性表达的政治参与平台，提高人民群众议事能力，激活多元主体活力，增强人民共同治理公共事务的主动性，实现基层自治，从而提升国家治理效能。

[关键词]基层  协商民主  社会治理

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1009-4245（2021）05-0056-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.05.012

基层协商民主是中国特色社会主义协商民主的一个重要组成部分，是在党的领导下，各类基层组织和基层单位依法参与基层公共决策和基层社会治理的民主实践，主要有农村协商民主、城市社区协商民主和企事业单位协商民主等模式。基层协商民主在创新社会治理中具有的独特优势和作用，应当在基层社会治理中充分运用，以推进基层治理体系和治理能力现代化。

一、推进基层协商民主的重要意义

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话中指出，“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。[1]探索协商民主在创新社会治理中的优势和作用，将协商民主的精髓运用到社会治理当中，对于提高社会治理水平，具有重大的理论和实践意义。

（一）推进基层协商民主有利于推动基层社会治理创新发展

廣泛性和灵活性是协商民主的显著特性，是其他民主形式不能比拟的。在新时代社会结构多元化背景下，协商民主具有的特性也使其能更好地适应基层社会治理。在新时代，可以通过推进协商民主创新完善基层社会治理的有效路径，使参与协商各方在理性表达中化解矛盾、达成共识。

（二）推进基层协商民主有利于提高基层治理能力

将社会主义基层协商民主在基层社会治理工作中全面推行开来，不仅是人民民主的真谛，更是对基层群众自治制度的继承和创新发展。所以，党的十八届三中全会提出要开展形式多样的基层民主协商，把协商民主这一具有中国特色的民主形式引入基层民主建设。而实现基层治理体系和基层社会治理能力现代化的重要路径，则需要通过建立制度化和规范化的运行机制，形成民众积极参与、各利益相关方友好协商的社会治理局面。

（三）推进基层协商民主有利于激发群众参与基层自治的主动性

由于基层协商民主关注的议题与基层民众的利益息息相关，因而能够充分调动广大群众的积极性，促使基层民众积极地参与协商表决，在充分讨论后作出令大多数人满意的决策，这不仅能增强人民的主人翁意识，同时也能更好地解决人民在政治生活和社会治理方面表达难、参与难的问题。

（四）推进基层协商民主有利于推动决策的执行

随着基层协商民主的推进，广大民众更有机会参与政府决策，这就是决策的民主性。而通过参与其中，民众能加深对政府决策的理解，因而更容易接受这些决策，从而更有效地推动政府重大决策的制定和执行，降低决策失误的成本。

二、南宁市基层协商民主实践

南宁市江南区江南街道二桥西社区成立于2007年7月，常住人口1.8万余人，该社区是南宁市委、市政府2012年邕江两岸整治时期为上岸船民提供住处的安置点之一，共安置100多户600余人，是一个有11个民族杂居的混合型社区。船民上岸初期，难以适应岸上的生活习惯和小区物业的管理模式，产生了比较多的难题与纠纷。为此，该社区在社区党委的推动下建立了“逢四说事”协商工作机制，每月定期或不定期召开会议，帮助居民解决问题。

（一）建立共驻共建说事会

1.打造说事中枢。“逢四说事”协商工作机制中的关键的环节就是要打造一个说事中枢，以社区党组织为核心，建立社区“大党委”，发挥党组织引导作用，成立说事常任理事会。常任理事会实行“兼职委员制”，辖区单位党员负责人既兼任社区党组织班子成员又是理事会委员，形成了以社区“大党委”为核心，辖区单位党组织、党员和居民群众广泛参与民主平等说事议事的工作模式，增强了基层党组织凝聚力。

2.细化说事内容。当地围绕中心任务、经济发展、服务民生、文明和谐、矛盾纠纷、班子建设等六大主题开展说事，坚持把社区落实党的方针政策、党的精神、习近平总书记系列重要讲话精神、上级重点工作部署作为“说事”的重点，注重把社区集体财务预算决算、资金安排使用、公益事业兴办、房屋拆迁改造等事关大局的大事要事列入“说事”的内容，推进了精神文明和民主法制建设。

3.加强说事保障。要保障说事议事机制正常有效运转，必须有人愿意说事，有场地进行说事。首先，为保障有人说事，当地成立了说事常任理事会。其次是确定说事员，说事员尽可能扩大覆盖面，注重吸纳老党员、老干部，充分发挥他们的余热作用，同时注重吸收社区内党代表、人大代表、政协委员、基层群团组织负责人、单位代表、群众代表、社区片警、廉洁监督员、法律顾问、社会工作者、外来务工经商人员和流动人员等，发挥他们各自的代表和职能作用。最后是保障有场地进行说事。按照“六有”标准规范说事场所，即有说事厅、有标识、有热线、有记录、有流程、有档案。通过党建工作经费、办公经费等渠道，为开展协商活动提供必要条件和资金。

（二）健全协作机制促运转

1.建立收集民情的渠道。收集民情的机制采取网格化模式。在社区中设立十个网格，建立起十支由若干名说事员组成的社情民意收集队伍。每一个网格由一支队伍负责。每支队伍通过走访、电话、短信、QQ群及微信群等方式收集民情，并将收集到的信息及时上报说事常任理事会。居民也可以随时随地反映心声、表达意愿。

2.坚持规范程序，引导有序民主自治。说事程序要以“收集民意、梳理议题、确定议题、组织协商、公开结果”为规范。及时办好简单的事、常规的事，需要协调的较难较重大的事，在经过说事会议决后，及时提交到相关单位进行沟通协调，促进问题解决。最后还要公示解决结果，由群众采取季度一小评、年度一总评的方式进行评议监督，群众满意率必须达到80%以上。对办理结果未达到80%的，责令相关责任人限期整改，对未解决的问题进行再议再办。

3.完善同住共建机制，着眼长远常态。为了有效地联系辖区的党组织，充分发挥党组织的优势，当地依托说事会，组织实施“先锋领导，团结人民”行动，推进“四联”活动，即党员队伍联育、社会治理联抓、文化活动联谊、服务居民联手等。如依托说事会议决定组建疍家歌队伍，共同传承发展“疍家婚礼”民俗文化。

（三）发挥说事优势服务发展

1.搭建社区各类党组织互动交流平台。“逢四说事”工作机制，需要辖区内各个单位、组织共同参与，这一工作机制促进了社区内各类党组织的交流和合作，使“体制、隶属、等级”的“高墙”被打破，也促使党的建设有了新的突破。比如，依托说事会的平台，社区与区内单位开展支部主题党日活动，加强了社区内各党组织的交流，常态化的活动促进了多元组织生活常态化。

2.开辟服务群众新路子。当地通过“逢四说事”的工作机制，优化资源整合配置。为促进辖区各单位形成共同解决问题、实现资源共享的工作格局，辖区充分发挥大党委的主导作用和党员的带头作用，以共同目标、共同需求来凝聚各方力量。例如，成立“群防母亲”工作组，每晚对该地区进行巡逻，确保该地区的安全稳定。这支队伍已成为维护社区安全的强大主力军，开辟了服务群众的新路子。

3.畅通协商协调渠道。通过畅通协商协调渠道，辖区单位与社区加强协商协调、共治共管和自主管理，社会治理取得了新成效，辖区内单位与社区的情感进一步融合，社区也由过去的“多纠纷、多矛盾、多委屈”转变为“多唱歌、多跳舞、多欢笑、多谦让”，成了驻辖区单位和广大居民的美好“家园”。如有居民代表反映小区内偷盗现象时有发生，对此，社区“大党委”立即组织召开说事会，督促物业保安加强巡查，并在小区内加强防盗安全类宣传工作，合力提高居民自我防范意识。

近两年以来，二桥西社区说事会说事议事三百余次，议题包括社区基础设施维护、困难群众帮扶、社区治安和社区环境改善、邻里纠纷矛盾调解等社区居民普遍关心的热点。经过不断地探索和完善，由二桥西社区“逢四说事会”发展而成的江南区“逢四说事”协商工作机制，成为江南区党建引领社会治理的新亮点，并于2018年被民政部认定为全国优秀社区工作法。

三、基层协商民主存在的不足

（一）协商主体代表性不够强

基层群众是基层协商民主的主体，发展协商民主的目的是动员多个主体参与社区事务，使社区真正成为居民“自我管理、自我教育、自我服务”的平台，人人可参与关乎切身利益的协商事项。在社区协商民主的实践中，虽然说事代表来自广泛领域，但仍无法避免大多数年轻人因上学或工作而无法参加协商活动，因此大多数社区协商参与者都是退休人员或社区热心人士，由此导致协商主体代表性不够强，也使得协商成果不能最大限度地满足人民群众的需求。如果说事员是固定人员，就会导致每件事情都是同一群体参加，这也同样会导致协商主体代表性不强，从而使协商取得的结果得不到居民的认同。

（二）说事参与者专业能力不足

由于参与协商的人员多为退休人员，虽然他们有强烈的参与热情，但其自身能力仍需不断提高。如果没有协商经验或者专业经验不足，就难以有效地应对和解决相关问题。在协商过程中，协商民主能够顺利开展的前提是协商主体要有足够的理性，并具备偏好转移的能力。因为居民的非理性参与会使得协商过程中出现过度情绪化，比如无理取闹、偏离主题等。偏好转移的能力不足则会造成协商效率低下，不能达成一致意见，协商参与者无法全面地看待问题，一味坚持自己的观点。

（三）协商主体参与的积极性不高

这一点具体表现在两个方面：一方面是个别基层政府推进基层协商民主发展活动的积极性不足，因为基层政府面临大量的基础性工作，“上面千条线，下面一根针”，导致其消极应付，甚至抵制开展基层协商民主。另一方面表现为基层民众的参与意识不强。对大部分民众来说，他们更关心的是眼前的现实利益，而非公共事务，其政治参与的自发性是不足的。尤其是工薪阶层居民，由于经济压力大、工作累，无暇参与议事和民主讨论，这些都阻碍了基层协商民主的发展。

（四）协商成果转化不够

协商的价值意义就是形成统一意见，做出决策并推进决策的落地落实，即出台协商结果，并监督协商结果的落实执行。群众参与议事协商的初衷就是希望议事结果能有效转化到实践中，推动问题的解决，但是在当前的议事机制中，有些社区为了应付差事，存在协商结果流于表面，没有真正落实，对结果缺乏执行的评议等情况。如果做出了决策不去落实，不仅导致议事会议在促进基层民主协商中的优势无法体现，还会严重削弱居民的参与热情和积极性。

四、基层协商民主助推基层社会治理创新的探索

（一）坚持基层党组织引领作用

中国特色社会主义的特征包括多个方面，但是最本质的特征是坚持党的领导，在党的领导下才能有效解决问题。要想顺利推进基层协商民主的发展，并使协商民主真正发挥作用，关键就是坚持党的领导。党的领导是协商民主事业发展的根本保证。“社会协商这个杠杆要真正撬动中国的社会建设，就必须有一个支点，这个支点就是党的领导。”[2]在党的领导下进行广泛协商，地方党委要自觉承担起协商民主建设、践行、管理和推動的责任。在基层，涉及众多主体和协商事项的社区治理和基层自治的事项，仅靠村（居）委会难以达到预期的效果。《关于加强城乡社区协商的意见》指出要发挥村（社区）党组织在基层协商中的领导核心作用，就是考虑到党组织在我国各层级发挥的领导和统合作用。

1.强化对协商民主知识的宣传。为了让民众了解并熟悉相关理论政策，必须加大对协商民主相关知识的宣传力度，特别是各级党委政府要加大对基层群众的宣传力度，最大限度地宣传和普及协商民主，只有让群众熟悉并且掌握相关知识，他们才能认识到协商民主的重要性，进而积极地参与其中。

2. 提高对基层协商民主重要性的认识。地方党委政府要对基层协商民主的重要性有足够认识，不能把基层协商民主视为可有可无。在解决人民群众关心的问题时采用协商的方式，更能强化了党组织的领导核心作用。因为协商的过程就是党组织密切联系群众的过程，充分发挥群众的集体智慧去解决群众关心的问题，体现了我们党为了群众、依靠群众的群众路线。通过协商不仅解决了问题，还获得了群众的支持，夯实了党的执政基础。在决策与执行过程中，把基层民主协商的成果作为重要依据，集中发挥民智，群策群力，使协商民主真正成为社会的“稳压器”。

（二）要营造真协商的气氛

习近平总书记强调：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[3]是否愿意协商，是否敢于协商，这是检验基层党组织和其他各类基层组织政治勇气的试金石。基层党组织和其他类型的职能基层组织首先要有政治意识，只有这样才能更好推进协商民主在基层的贯彻落实。

1.必须有主动协商的意识。在新时代，地方党政领导要提高对协商民主重要性的认识，要把协商民主和协商民主能力建设提高到民主政治建设的高度;要把引领基层协商民主的发展当成自己的责任和使命，主动推进基层协商民主，进而实现基层社会的有效治理;要明确发展协商民主也是我们密切党群联系的重要体现。

2.必须有敢于公开的气魄。公开是协商民主的基础和前提，真正的协商民主必须以公开为前提。让一切在阳光下进行，才能有效避免暗箱操作。依法、依规完成党务公开、政务公开、财务公开，这是对基层党组织和其他各类基层组织要求，在让群众及时了解基层组织的相关事务的同时，也能让社会各界感受我们开展协商民主的诚意和决心。

3.必须有敢于协商的勇气。在协商过程中可能会遇到各种质疑，需要我们用智慧和勇气去面对，对基层群众提出质疑的决策，基层党组织等职能组织必须敢于面对，发挥群策群力、凝聚共识的积极作用，打消人民群众对决策的疑虑，最大限度地避免决策失误和不足;遇到持反对意见的群众，要敢于邀请他们参加协商，要有听取不同意见建议的勇气，在协商过程中，认真了解他们反对的理由，评估反对意见的合理性，然后根据实际情况不断修改完善我们的决策，使其更加科学合理。

（三）要提升协商的本领

只有协商的质量提高了，才能够提高基层协商民主在推进基层社会治理中的有效性，因此，必须要提升各参与主体的协商能力和协商本领。普通民众都能参与相关政策的制定协商，并且具备充足的理性和较强的参与能力，这是协商民主顺利开展的前提。

1.提升基层党组织和其他各类职能性组织的协商能力。在基层实践过程中，一些地方党政领导对协商民主的认识还有待提高，他们对协商民主的作用认识还不到位，甚至认为协商民主会增加麻烦、影响发展，导致被动开展协商民主，或协商民主开展流于形式，因此协商质量水平的提高有赖于认识的转变。

基层党组织和基层自治组织在基层协商民主过程中可以根据自身特点发挥优势，如灵活采取上门协商、当面协商、会议协商等办法进行日常性的基层决策和解决基层社会矛盾。行业性组织在基层协商民主过程中，可以委托相关组织对行业性矛盾和问题进行协商解决。对于基层党组织和相关职能部门难以独立解决的专业性矛盾和纠纷，可以发挥专业人才优势，邀请相关专家参与基层协商。随着网络的发展，基层协商要充分发挥网络媒体快捷简便的技术优势，不断提高网络协商的能力。

2.增强民众协商能力。民众只有具备相应的能力，才能提高协商的效率，特别是对协商议事员的能力要求应更高。一方面要加大对协商民主理念的宣传力度，提高群众的协商意识，增强群众的政治参与意识，提高他们参与协商民主的积极性。要重视舆论和媒体的引导作用，通过各种方式，广泛开展基层协商民主的价值内涵形象的宣传。让基层协商民主概念真正入脑入心，引导各阶层群众主动表达自己的利益诉求，让群众能够意识到公共利益与自己息息相关，积极主动地参与到公共事务中去，履行自己的责任和义务。

另一方面要加强对协商主体的培训引导。通过培训引导，让民众不断增强政治参与意识和参政议政能力。要积极运用新的方式方法，采取民众容易接受的培训方式，比如情景式教学或者体验式教学，可以根据实际的案例创设场景，让民众在模拟中体验协商民主开展的过程。或者在日常组织开展各种协商民主的时候，邀请民众列席参加，在实际参与过程中，民众参政议政的能力和水平必定得到增强。

（四）要健全能协商的平台

协商民主能否常态化取决于是否有协商的平台。要通过健全平台，筑牢基层协商民主开展的阵地。所以，要推进基层协商民主，必须充分挖掘和利用好各类联系群众、服务群众的平台。

1.基层协商民主推进的平台需要健全。在建设基层协商平台的过程中，要发挥基层党组织的政治优势和组织优势，不断加强组织领导、强化协作联动，把推进协商民主作为基层党组织工作的重要内容，形成“党委领导、政府负责、政协搭台、群众参与”的工作机制，构建多层次、多维度、多形式的协商议事平台。

2.基层协商民主的运行需要完善。完善协商民主制度及其运行形式、明确基层组织决策和讨论的基本原则是基层协商民主有效运行的必备条件。基层协商民主建设要充分发挥村（居）委会的作用，将其打造成辖区内协商民主发展的规范化阵地，同时要发挥基层自治组织、群团组织、社会组织的重要阵地作用。为适应信息技术的不断发展，各部门必须不断加强网络化建设，搭建网络化平台，保障群众的问题反映渠道和意见建议反馈渠道畅通。要提高协商民主的质量效果，一个必不可少的前提就是做到信息的公开和透明，只有信息掌握对称，协商主体的地位才能更为平等，协商主体的理性分析能力和协商决策的科学性才能提高。因此，提高协商民主质量水平的一个关键条件就是建立完善的公共信息平台。

3.完善基层协商民主渠道。要注重维护传统平台，积极探索与时代发展密切相关的现代化平台。传统平台如理事会、议事会、议事厅、议事室、协商室等是建立在面对面直接交流的基础上，比较容易感受到各自的情感和态度。而网络平台更依赖于科技手段，网络平台为协商主体提供了更多的表达途径，不仅覆盖面广、更具灵活性，也能更好地弥补社区人员流动性大以及公共生活时空分散的局限性等问题。

（五）要完善制度保障

制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征。要推动协商民主的发展，更好地实现真协商，协商成果有效地转化，必须不断完善相关制度体系。虽然从中央到地方已有不少关于协商民主的文件和规定，但是仍未形成系统完备的制度体系，这就容易导致实践过程中出现一些问题，比如协商内容和对象不确定、随意性较大、协商的程序不够规范以及协商的反馈机制缺失等，这些问题都不同程度地影响了协商民主的实际成效。对此，除了加强教育提高思想认识，我们更需要在实践中尽可能地提高法律制度与协商实践的衔接度，保障法律法规有效运行，通过法律法规的完善来保障提高协商议事的效率。

实现基层群众自治的重要途径就是基层协商民主，它是基层民主的核心，是促进协商治理、实现国家治理现代化的重要路径，是一种重大创新，在提升基层治理能力、整合和利用基层治理资源方面发挥着独特的作用，能够推动基层治理体系现代化。因而，要坚持不懈地推进基层协商民主，通过发展内容广泛、形式多样的基层协商民主实践，建立平等包容、理性表达的政治参与平台，维护人民当家做主的权力，增强人民共同治理公共事务的主动性，更好地发挥基层协商民主在推进基层社会治理中的重要作用，提升国家治理效能。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国人民代表大会上的報告[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[2]郁波，刘婉婷.基层协商民主实践与治理效能研究[J].贵州社会主义学院学报，2020（02）：12-15.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.

责任编辑：黄传英