深汕特别合作区管理机构之法律定位论析

江国华，俞 飚

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

引言

2019年2月，中共中央、国务院联合印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确指出要“深化区域合作，有序发展‘飞地经济’”[1]。作为粤港澳大湾区内发展较为成功的“飞地经济”区域，深汕特别合作区(以下简称合作区)管理体制机制的完善与推广得到了中央的高度重视。2019年8月，中共中央、国务院联合印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，要求深圳“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”[2]。合作区管理体制之完善与推广，以其组织建设为首要环节，而组织建设的核心在于明确合作区管理体制之中枢——合作区管理机构的法律定位，这关涉合作区管理机构的权力来源、主体资格和责任承担等基本问题。但是，合作区系“飞地经济”之产物，其在行政区划上隶属于“飞入地”汕尾市，但却由“飞出地”深圳市主导管理，从而区别于一般的行政区或者开发区，导致合作区管理机构的法律属性难以界定，致使其在实践中遭受多重合法性质疑——合作区管理机构的权力来源是什么？它是否具有行政主体资格？其行为的法律责任由谁来承担？等等。因此，对合作区管理机构之法律定位的探讨，既是对“飞地经济”治理模式之理论难题的反思，也是对完善合作区管理体制之现实困境的回应。

一、合作区管理机构的演变历程

自2011年成立以来，合作区的历史发展可以划分为三个时期，分别是初创探索期、转型试验期以及全面主导期。[3]随着合作区的发展演变，合作区管理机构的政策定位及其规范依据也相应有所变化。以下将结合合作区在各个发展阶段的相关政策文件与法律文件，对合作区管理机构的演变历程进行全面梳理，以作为分析其法律定位的基础。

(一)合作区初创探索期的管理机构

2011年5月至2013年8月是合作区的初创探索期。2011年2月，为了创新区域合作模式、促进区域协调发展，广东省委、省政府联合印发了《关于深汕(尾)特别合作区基本框架方案的批复》(粤委〔2011〕11号)，通过了深圳、汕尾市委、市政府上报的《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》(以下简称《基本框架方案》)，决定在汕尾市海丰县的深圳(汕尾)产业转移工业园之基础上，以海丰县下辖鹅埠、鲘门、小漠、赤石四镇为规划范围，设立深汕特别合作区，以推动深圳、汕尾两市的协同发展。同年5月，合作区正式挂牌成立。按照《基本框架方案》之要求，合作区成立了深汕特别合作区管理委员会(以下简称管委会)作为其管理机构，同时也成立了中共深汕特别合作区工作委员会(以下简称党工委)，两机构合署办公。《基本框架方案》还规定，合作区管委会(党工委)是广东省委、省政府的派出机构，由广东省政府赋予地级市一级管理权限，并委托深圳、汕尾两市共同管理。然而，在合作区的初创探索期，由于《基本框架方案》对深圳、汕尾两市如何共同管理合作区规定不甚明确，对两市的权责划分也十分模糊，导致合作区的管理体制比较混乱，在土地、财税管理等方面都出现了一系列问题。[4]在这一阶段，合作区的经济发展并未取得预期的成果。

(二)合作区转型试验期的管理机构

2013年8月至2017年8月是合作区的转型试验期。为了解决前述深圳、汕尾两市如何“共同管理”合作区的问题，广东省委、省政府于2013年8月下发了《关于优化深汕(尾)特别合作区体制机制加快合作区建设发展的会议纪要》，明确由深圳市主导合作区的经济管理和建设事务，而汕尾市则负责管理合作区的社会事务。2015年7月，为了规范合作区管理机构行使职权，保障合作区的建设和管理，促进合作区的科学发展，广东省政府审议通过了《广东深汕特别合作区管理服务规定》(以下简称《管理服务规定》)，以省级地方政府规章的形式明确合作区管理机构行使地级市一级经济管理权限,其管辖范围和管理权限由深圳、汕尾市政府协商确定，并且可以下设工作机构。[5]在转型试验期，合作区的管理状况可以概括为“经济建设归深圳，社会建设归汕尾”，两市的权责划分得到了一定程度的明确。但是，合作区在这一阶段的经济发展依旧不见明显起色，其管理体制机制仍然有待进一步调整。

(三)合作区全面主导期的管理机构

2017年9月至今是合作区的全面主导期。所谓“全面主导”，是指由深圳市全面主导合作区的发展。2017年9月21日，为了进一步推动合作区的开发建设，积极推进合作区体制机制调整，广东省委、省政府联合印发了《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》(粤委〔2017〕123号)，通过了深圳市委、市政府和汕尾市委、市政府上报的《深汕特别合作区体制机制调整方案》(以下简称《体制机制调整方案》)，对合作区的管理体制机制进行了较大幅度的调整，确立了“深圳全面主导，汕尾积极配合”之原则，将合作区管委会(党工委)由原先的广东省委、省政府的派出机构调整为深圳市委、市政府的派出机构，并要求深圳市按照“10+1”(即深圳市的10个区加1个合作区)的模式给予全方位的政策与资源支持。2018年12月16日，体制机制调整后的合作区正式揭牌成立，合作区全面进入了深圳主导的时代。由深圳市全面主导后，合作区的经济得到了迅猛发展，达到了前所未有的高度。“单方管理、全面授权、一体发展”成为合作区经过长期探索后总结出的“飞地经济”成功经验。[6]为进一步推动合作区的发展，广东省人大常委会正在推动出台《广东省深汕特别合作区条例》，以省级地方性法规的形式确保合作区发展的法治化与规范化。

为了更加全面而直观地把握合作区管理机构当前的情况，有必要对其组织架构进行梳理。实际上，关于合作区管理机构的组织架构，已经有相关学者绘制了示意图。[4]但是，既有研究所展现的是2017年《体制机制调整方案》发布前的情况，由于2017年后合作区体制机制发生了较大幅度的调整，故有必要对既有示意图进行相应更新，主要有以下四点：(1)合作区管理机构已经调整为深圳市委、市政府的派出机构，不再接受广东省委、省政府或汕尾市委、市政府的直接领导；(2)合作区管理机构已经下设了包括组织人事局、公共事业局、土地整备局等在内的11个工作机构；[7](3)合作区管理机构目前管理的工作机构还有深汕税务局、深汕公安分局，它们分别是深圳市税务局、深圳市公安局的派出机构；(4)合作区管理机构管理着作为合作区规划范围但在行政区划上仍然隶属于汕尾市海丰县的鹅埠、鲘门、小漠、赤石四镇(现已改制为街道)。合作区管理机构目前的组织架构可图示如下：

图1 深汕特别合作区管理机构组织架构示意图

二、合作区管理机构的权力来源

分析合作区管理机构的法律定位，首先需要明确其权力来源。在行政法上，一个组织获得行政权的可能途径有三：(1)根据宪法和行政组织法成立的行政机关自其成立之时即拥有明确的行政权；(2)有权机关依据法律、法规或规章之规定授予某个组织以一定的行政权；(3)行政机关依法在自己的权限范围内将一定的行政权委托给某个组织行使。[8]显然，合作区管理机构并不是直接根据宪法和行政组织法成立的行政机关，故其权力来源只有两种可能的方式：一是法律、法规或规章的授权，二是由行政机关所进行的行政委托。通过梳理相关政策文件与法律文件可见，随着合作区的发展演变，合作区管理机构的权力来源也相应发生着变化。

(一)早期：广东省政府的行政委托

广东省委、省政府印发的《关于深汕(尾)特别合作区基本框架方案的批复》(粤委〔2011〕11号)对合作区管理机构的职权进行了规定，即合作区管理机构作为广东省委、省政府的派出机构，由广东省政府赋予其地级市一级管理权限。除了这一政策文件之外，在合作区成立早期，合作区管理机构并没有得到其他任何法律、法规或规章的授权。关于如何界定广东省政府仅通过政策文件就赋予合作区管理机构行政职权的行为，我国的行政组织法并没有相关规定，但是行政救济法领域的司法解释却有所涉及。实际上，行政机关通过政策文件赋予一个组织以权限的行为，符合最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款所规定的“行政机关授权其派出机构行使职权”之情形，故其应当被认定为行政委托。可见，在合作区成立的早期，合作区管理机构的权力来源是广东省政府的行政委托。

(二)现状：广东省政府规章的授权

2015年8月，广东省政府出台了《管理服务规定》，以省级地方政府规章的形式对合作区的建设与管理进行了规定。《管理服务规定》第6条对合作区管理机构的职权进行了明确，规定其行使“地级市一级经济管理权限”。同时，该规章第8条第1款也规定合作区管理机构及其下设机构可以行使“法律、法规、规章规定由县级以上人民政府及其部门行使的，但未具体明确分级管理权限的经济管理职权”。[5]由此可见，作为地方政府规章的《管理服务规定》对合作区管理机构进行了授权。自此，合作区管理机构的权力来源从广东省政府的行政委托升格成为了广东省政府规章的授权。2017年9月，广东省委、省政府批复通过了《体制机制调整方案》，对合作区体制机制进行了较大幅度的调整，将合作区管理机构调整为“深圳市委、市政府的派出机构”，但这并没有对合作区管理机构的权力来源产生实质性影响，原因在于《体制机制调整方案》并没有突破作为其上位法的《管理服务规定》第6条对于合作区管理机构“行使地级市一级经济管理权限”的授权，并且《体制机制调整方案》所进行的体制机制调整也在该条规定的“合作区管理机构的管辖范围和管理权限可以根据合作区开发建设情况适时进行调整”所允许的范围之内。[5]所以，在合作区体制机制发生调整之后，合作区管理机构的权力来源仍然是《管理服务规定》这一省级地方政府规章的授权。

(三)发展：广东省人大法规的授权

以地方政府规章的授权作为合作区管理机构的权力来源并不是长期性的，因为《体制机制调整方案》中已经规定将来要推动制定合作区发展条例，以地方性法规的形式对合作区体制机制调整的相关事项予以规范。深圳市委、市政府于2019年12月印发的《深圳市建设中国特色社会主义先行示范区的行动方案(2019—2025年)》也强调要推动出台《广东省深汕特别合作区发展条例》。事实上，早在2019年，《广东省深汕特别合作区发展条例》就已经作为“预备审议项目”被纳入广东省人大常委会的立法计划当中。[9]而在2020年，该条例已然升格成为了广东省人大常委会立法计划中的“初次审议的法规案”[10]。可见，在未来发展中，合作区管理机构的权力来源将从省级地方政府规章的授权上升到省级地方性法规的授权之高度。

三、合作区管理机构的法律定位难题

通过前述分析可知，在政策层面上，合作区管理机构的定位是广东省政府规章授权的深圳市委、市政府的派出机构。但是，政策定位并不能等同于法律定位，政策定位未必能够被现行法律框架所容纳。根据行政法学理论，明确合作区管理机构的法律定位需要回答两个问题：(1)它是否具有行政主体资格？(2)如果它具有行政主体资格的话，又具体是何种行政主体类型？以下将就这两个问题展开分析，以揭示合作区管理机构所面临的法律定位难题。

(一)合作区管理机构是否具有行政主体资格？

所谓行政主体，是指“依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的社会组织”[11]128。而行政主体资格则是指某种组织之所以能够成为行政主体的法定条件，具体包括行政职权要素、法律人格要素以及责任能力要素。[12]82-83合作区管理机构在事实上已然具备了这三项要素，具体理由有三：(1)在行政职权要素方面，合作区管理机构已经通过《管理服务规定》这一省级地方政府规章的授权获得了地级市一级经济管理权限，故其已然拥有了行政职权。(2)在法律人格要素方面，合作区管理机构已经以自身名义甚至是以其下设工作机构的名义作出了行政行为。例如，合作区公共事业局制发了《深圳市深汕特别合作区义务教育阶段公办学校积分入学实施办法(2020)》。[13]因此，合作区管理机构在事实上已然具备了独立的法律人格。(3)在责任能力要素方面，根据中华人民共和国最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第2款之规定，当有规章授权的组织在法定授权范围外实施行政行为时，该组织尚且能够作为被告，那么通过当然解释可知，当该组织在法定授权范围内实施行政行为时，当然更加能够作为被告。换言之，规章的授权足以使一个组织成为行政诉讼的被告，而能够作为被告意味着可以独立承担法律责任。所以，应当认为《管理服务规定》的授权使合作区管理机构具备了责任能力。综上所述，合作区管理机构在事实上已经具备了一个组织成为行政主体所必需的行政职权、法律人格及责任能力要素，故其具有行政主体资格。

(二)合作区管理机构属于何种行政主体类型？

根据行政法学理论，对行政主体最基本的分类方式是基于行政职权获取方式的不同，将之划分为职权行政主体和授权行政主体，前者包括政府、政府职能部门、派出机关三种类型，后者则包含行政机构(包括内设机构和派出机构)、公务组织、社会组织三种类型。[12]84-85在这六种具体的行政主体类型当中，比较贴近合作区管理机构之现实情况的有三种：(1)派出机构；(2)派出机关；(3)地方政府。以下将围绕合作区管理机构能否被定位为这三种行政主体类型展开分析：

其一，合作区管理机构能否被定位为派出机构？所谓“派出机构”，是指“地方政府或政府(包括中央政府)职能部门为了实现对某一行政事务或特定区域内行政事务的管理而设立的行政组织”[14]。虽然“派出机构”是目前合作区管理机构的政策定位，但是这一定位将导致合作区管理机构面临行政行为法上的规范困境。作为授权行政主体，“派出机构”不是行政机关，而是“法律、法规、规章授权的组织”，又因为合作区管理机构只得到了《管理服务规定》这一地方政府规章的授权，故其应当属于“规章授权的组织”。然而，现行《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第23条和《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第17条只规定了“法律、法规授权的组织”可以实施行政许可、行政处罚，现行《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第70条更是将行政强制之授权规范的效力位阶限定为“法律、行政法规”，这就意味着“规章”并不足以授权一个组织实施行政许可、行政处罚乃至行政强制。所以，在仅有《管理服务规定》这一规章授权的情况下，作为“派出机构”的合作区管理机构实施这三类行政行为都是于法无据的。当然，除了依授权之外，一个组织还可以经由行政机关的委托而实施行政行为。可是，这种方式也不适用于合作区管理机构，原因有三：(1)在行政许可方面，《行政许可法》第24条规定行政许可只能委托给其他行政机关实施，但合作区管理机构并不是行政机关；(2)在行政处罚方面，《行政处罚法》第18条允许将行政处罚委托给特定的组织实施，但是该法第19条第1项要求被委托的必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”，而合作区管理机构并不属于事业组织；(3)在行政强制方面，《行政强制法》不允许行政机关委托其他主体实施行政强制措施，而行政强制执行也只有“代履行”可以委托给“没有利害关系的第三人”实施，所以合作区管理机构无法经由委托而实施行政强制。综上，如果将合作区管理机构界定为“派出机构”，那么它将无法实施行政许可、行政处罚和行政强制这三种最为基本的行政行为，这显然不利于它正常开展行政管理活动。所以，将合作区管理机构定位为“派出机构”并不妥当。

其二，合作区管理机构能否被定位为派出机关？所谓“派出机关”，是指“有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构”[15]。与“派出机构”相比，“派出机关”似乎更加贴近合作区管理机构的现实情况，原因有二：(1)派出机关由地方政府领导并且行使综合性行政职权，这与合作区管理机构由深圳市政府领导并且行使综合性行政职权的现实情况比较契合；(2)派出机关属于职权行政主体，不受前述《行政许可法》等对授权行政主体权力来源之效力位阶的限制。然而，倘若将合作区管理机构定位为派出机关，它将会面临行政组织法上的规范困境。具体而言，根据现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第68条之规定，能够设置派出机关的只有三类政府：(1)省、自治区政府；(2)县、自治县政府；(3)市辖区、不设区的市的政府。诚然，在合作区成立早期，合作区管理机构是由广东省政府批准设立的，但是根据《基本框架方案》，它并不是作为“派出机关”而被设立的，并且其设立也没有经过国务院的批准，故不符合《地方组织法》第68条第1款规定的省级政府设立派出机关的情况。在2017年合作区体制机制调整后，合作区管理机构由深圳市全面主导，可以被理解为由深圳市政府所设立，但是问题在于深圳市属于“设区的市”，它既不是“县、自治县”，也不是“市辖区、不设区的市”，所以并不能够根据现行《地方组织法》第68条第2款、第3款的规定设置派出机关。因此，如果把合作区管理机构界定为“派出机关”，它将会缺乏行政组织法上的合法性依据，故而这一定位也不妥当。

其三，合作区管理机构能否被定位为地方政府？所谓“地方政府”，是指地方各级人民代表大会的执行机关，是地方国家行政机关。就其现实情况而言，合作区管理机构目前行使综合性行政管理职权，并且下设了11个职能机构，因而与地方政府存在一定的相似之处。但是正如前文所述，合作区管理机构目前只是授权行政主体，故不可能被界定为作为职权行政主体的地方政府。实际上，就算合作区管理机构未来要按照地方政府的方向发展，它也将会面临宪法和行政组织法上的规范困境。具体而言，根据现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第95条以及《地方组织法》第1条之规定，只有具备“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇”之行政区划的地方才能够设置地方人大和地方政府。尽管合作区的规划范围是汕尾市海丰县的鹅埠、鲘门、小漠、赤石四镇(街道)，但这只是四镇(街道)的行政区划而不是合作区自身的行政区划，由于合作区自身不具备前述任何一级的行政区划，所以无法根据《宪法》和《地方组织法》设置地方人大和地方政府。因此，将合作区管理机构定位为“地方政府”同样是于法无据的，故仍不妥当。

四、完善合作区管理机构法律定位的路径选择

无论是将合作区管理机构定位为派出机构、派出机关还是地方政府，它都会面临规范困境，这对合作区管理体制的长远发展构成了阻碍。对此，解困路径有三：(1)将其定位为派出机构，并将其权力来源从地方政府规章的授权上升至地方性法规的授权；(2)将其定位为派出机关，并通过变通适用《地方组织法》使深圳市政府可以设置派出机关；(3)将其定位为地方政府，并将合作区发展成为深圳市的市辖区。此三者，既可视作并列关系，择一而行，也可看成循序渐进的三个步骤，递次推进。

(一)定位为派出机构：提高授权规范效力位阶

如果将合作区管理机构定位为“派出机构”，其所面临的规范困境是《管理服务规定》这一地方政府规章不足以授权其实施行政许可、行政处罚、行政强制这三类最基本的行政行为。对此，可以考虑的解决方案是由广东省人大或者深圳市人大出台地方性法规对合作区管理机构进行授权。如前所述，作为地方性法规的《广东省深汕特别合作区条例》已经被广东省人大常委会纳入2020年的立法计划当中，倘若该法规能够顺利出台，并且对合作区管理机构进行明确的授权，那么合作区管理机构就能够从“规章授权的组织”升格成为“法规授权的组织”，从而便能够依据现行《行政许可法》第23条实施行政许可，以及依据现行《行政处罚法》第17条实施行政处罚。不过，需要注意的是，即便是出台了这一地方性法规，也仍然无法解决合作区管理机构实施行政强制的问题，因为根据现行《行政强制法》第70条之规定，实施行政强制至少需要得到行政法规的授权。因此，提高授权规范效力位阶的方法可以作为解决规范困境的权宜之计，但如果从合作区长远发展的角度来看，还应当另寻出路。

(二)定位为派出机关：允许深圳设立派出机关

如果将合作区管理机构定位为“派出机关”，其所面临的规范困境是《地方组织法》第68条不允许作为“设区的市”的深圳市设置派出机关。若要解除这一重限制，有两种可能的方式：(1)对该条文进行修改；(2)对该条文进行变通适用。就其现实性而言，第二种方式更为可行。具体而言，现行《地方组织法》第68条规定了省级政府和区、县级政府能够设立派出机关，从当然解释的角度来看，行政级别居于两者之间的“设区的市”的政府也应当能够设置派出机关才为合理。但是，基于行政组织法定原则，该问题无法仅仅通过解释法律得以解决，必须对法律进行修改。可是，《地方组织法》作为宪法性法律，其修改程序严格、修改周期漫长，通过等待其修改来解决合作区管理机构面临的规范困境，制度成本极高，现实性非常有限。因此，可以考虑另一种方式，即发挥深圳作为经济特区之优势，通过行使经济特区立法权，对《地方组织法》第68条进行变通适用，使深圳市政府能够设立派出机关。根据全国人大常委会1992年发布的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》以及现行《中华人民共和国立法法》第74条、第90条第2款之规定，深圳经济特区可以根据具体情况和实际需要，在“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”的前提下制定经济特区法规，而经济特区法规可以“对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。中共中央、国务院印发的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中也强调，要“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”[2]。所以，深圳市人大可以考虑出台作为经济特区法规的《深圳经济特区深汕特别合作区管理条例》，或者发布相关决定，其中明确对《地方组织法》第68条进行变通适用，允许深圳市政府设置派出机关，同时规定合作区管理机构是深圳市政府的派出机关。如此一来，合作区管理机构便能够作为派出机关顺利地开展行政管理活动。

(三)定位为地方政府：将合作区发展为行政区

如果将合作区管理机构定位为“地方政府”，其所面临的规范困境是合作区不具有自身的行政区划，无法根据《宪法》第95条和《地方组织法》第1条设置自身的地方人大和地方政府。实际上，不具有行政区划、无法设置自身的人民代表大会可谓是阻碍合作区长远发展的法治隐患。根据现行《中华人民共和国人民法院组织法》第43条、《中华人民共和国人民检察院组织法》第38条以及《中华人民共和国监察法》第9条之规定，地方人民法院、地方人民检察院以及地方监察委员会的产生都与本级人大密切相关。目前，由于合作区无法设立自身的人民代表大会，故而只能以上级机关派出机构的方式成立“深汕法院”“深汕检察院”以及隶属于合作区管理机构的“纪工委(监察专员办公室)”，它们分别是深圳市中级人民法院、深圳市人民检察院、深圳市纪委监察委的派出机构。这种变通方式能够在一定程度上回应合作区的现实需要，但其法律依据以及实际效果不无疑问。反之，倘若合作区拥有自身的行政区划，就能根据《宪法》及《地方组织法》设立自身的人民代表大会，进而就可以顺利组建自身的人民政府、人民法院、人民检察院以及监察委员会。如此一来，整个合作区的建制问题都将能够得到理顺。所以，从最长远的角度来看，将合作区发展成为深圳市的市辖区，使其拥有自身的行政区划，具有重要的现实意义。关于将合作区发展为行政区的具体做法，根据现行《行政区划管理条例》第7条、第9条，以及《行政区划管理条例实施办法》第3条之规定，应当由海丰县政府制定撤销四镇(街道)行政区划的方案，经汕尾市政府报广东省政府批准，再由深圳市政府制定设立合作区行政区划的方案，经广东省政府报国务院批准，这样就能将四镇(街道)的行政区划转变为合作区自身的行政区划，使合作区转变为深圳市的市辖区。

结语

综上所述，合作区管理机构目前的政策定位并不能被现行法律框架所容纳，尽管它在事实上享有行政主体地位，但无论是被界定为派出机构、派出机关或者地方政府，都会面临相应的规范困境。对此，可以考虑的完善进路有三：一是将其定位为派出机构，并出台地方性法规加以授权；二是定位为派出机关，并变通适用行政组织法之规定使深圳市政府能够设置派出机关；三是定位为地方政府，这就需要将合作区改制为深圳市的市辖区，使其拥有自身的行政区划。明确界定合作区管理机构的法律定位并解除相应的规范困境，其意义不仅仅在于完善合作区自身的管理体制，使其能够得到长远发展，更为重要的是可以在法制层面充实合作区经过多年探索总结出的“单方管理、全面授权、一体发展”之“飞地经济”治理经验，从而为在粤港澳大湾区乃至在全国范围内尝试以“飞地经济”治理模式促进区域协同发展提供更为切实可行的参考方案。