近20年长三角城市群府际协作中集体行动的困境及其优化

任晓林，葛晓龙

(延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000)

一、问题提出

2020年8月，习近平在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出：“要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，紧扣一体化和高质量两个关键词，坚持目标导向、问题导向相统一，真抓实干、埋头苦干，推动长三角一体化发展不断取得成效。”“要从实际出发，制定‘十四五’时期长三角一体化发展规划实施方案，不断取得更加丰硕的成果。”[1]长三角城市群在一体化发展中有着举足轻重的地位，对其近20年来府际协作中集体行动的研究显然具有非常重要的作用。

1957年，法国地理学家戈特曼借用“Megalopolis”来表示城市集群式发展特殊空间形态。1992年，我国学者姚士谋等人对“城市群”概念进行了定义，指出所谓城市群是在特定地域范围内具有相当数量且不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区核心，借助现代交通工具、通达的综合运输网以及发达的信息网，发展城市间内在联系，从而构成一个相对完整的城市集合体。[2]由于城市群内部各类资源要素的流动性，必然会产生跨越行政辖区的公共服务需求。因此，只有地方政府集体行动才能保障区域公共服务无缝衔接，实现城市群全面高质量一体化发展。

与城市群研究相关的两个理论是集体行动理论和网络治理理论。1965年，经济学家曼瑟尔·奥尔森对传统集团理论进行了系统性批判，指出大集团或潜在集团的成员不会主动采取行动以增进集团利益,由此掀起了集体行动理论的研究高潮。[3]1990年，经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆批判了“公地悲剧”“囚徒困境”以及“集体行动的逻辑”三种模型所隐喻的“集体行动悲观主义”情绪，并针对集体行动的供给、承诺与监督三大难题，提出强化自组织行动规则的意见。[4]20世纪末，理查德·C·菲沃克将集体行动的理论逻辑“嫁接”到大都市区治理实践中，提出制度性集体行动理论(ICA)。他认为当集体行动的潜在收益高于成本时，区域合作伙伴关系便会形成。[5]网络治理由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯共同提出。他们认为在具有复杂性、不确定性特质的社会环境中，政府应作为公共价值的促进者。公共事务治理需要更多地依赖多元组织、多级政府和多种部门组成的网络来从事并完成。[6]

基于我国实际，2014年国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，明确提出“以城市群为主要平台，推动区域内经济、社会、生态协调联动。”党的十九大报告中也提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”随后，2018年11月国家明确“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。”这一切的根本目的就在于把城市群发展与国家治理体系和治理能力现代化紧密联系在一起，整体推进经济社会发展，实现新的均衡。

我国城市群发展战略中，长三角的地位毋庸置疑。以2019年11月国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为依据，长三角城市群涵盖了上海、南京、合肥、马鞍山及周边27个城市。从网络视角来看，这是由27个子系统组成的巨型网络系统，各要素相互联系、相互影响。目前，以长三角城市群为代表的城市群集体行动研究中，面临着三个问题亟待解决：第一，各行动主体的互动关系呈现何种表征？第二，影响行动主体合作的因素有哪些？第三，如何维系各行动主体的合作关系？

二、长三角城市群府际协作的历史演进与内在逻辑

自20世纪90年代以来，长三角从最初的区域经济发展区发展成为世界级城市群，演变轨迹充满了“中国特色”的神奇魅力。先是“9+1”模式形成。1982年12月国务院印发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，决定建立上海经济区。1983年8月上海经济区规划工作会议第一次会议召开并决定建立经济区省(市)长会议制度，协调区域经济发展。随后，在中央相关部委指导下，浙江、江苏、上海两省一市9个城市多次举行合作会谈，这为后期长三角城市群区域合作积累了宝贵经验。

1992年12月，上海、杭州、南京及14个城市召开首届“长江三角洲城市协作办(委)主任联席会议”，形成长江三角洲城市经济协调会的雏形。之后，1997年4月，审议通过《长三角城市经济协调会章程》，决定开展旅游、商贸专题合作。在发展过程中，长三角城市群逐步形成“决策层——协调层——执行层”的区域合作机制，即江、浙、皖、沪三省一市主要党政领导参加的“长三角地区主要领导座谈会”构成决策层；由“长三角地区合作与发展联席会议”和“长三角城市经济协调会”共同构成协调层；执行层则由“联席会议办公室”和“重点合作专题组”构成。

后有“15+1”模式的形成。进入本世纪后，在长三角城市经济协调会引导下，各城市已围绕交通、科技、教育、医疗、港口、园区、环保等领域开展专题合作，并取得一系列重要成果。2008年8月，《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的颁布，标志着长三角城市群发展进入新的发展阶段。党的十八大以后，中央政府相继印发了《长江三角洲城市群发展规划》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角城市群迈入高质量一体化发展新阶段。后来演变为江、浙两省15个城市外加上海市，形成长三角城市群核心区，即“15+1”模式。

长三角城市群是中国区域协调发展的重要战略布局。根据上海、安徽、江苏、浙江四地统计数据显示，已有26个城市迈入城市社会。从城镇化率看，上海市和南京市在80%以上；合肥、杭州等7个城市介于70%至80%间；芜湖、马鞍山、南通等13个城市在60%至70%间；滁州、宣城、铜陵、池州、安庆5个城市则在60%以下(见表1)。

表1 2017年长三角城市群各地区生产总值与城镇化率

良好的经济环境为城市群快速发展奠定了基础，但同时也提出了新要求，即随着城市群社会、经济往来愈发频繁，打通区域公共服务供给的行政壁垒，构建区域公共服务一体化的任务也愈发迫切。在基础设施方面，数据显示长三角城市群各地公用事业发展取得显著成效。在城市污水处理厂集中处理率方面，有17个城市污水集中处理率在90%以上，有27个城市的污水平均处理率约为91%。在城市道路建设方面，有5个城市的道路面积位居前列，均在8000万平方米以上(参见表2)。

表2 2017年长三角城市群各地区城市基础设施建设情况

应该指出的是，在此阶段长三角城市群全方位推动区域公共服务合作，并取得丰硕成果。在教育领域，2018年12月，安徽、江苏、浙江、上海三省一市签署《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》，率先在高等教育、职业教育、师资培训方面推动区域教育资源共建共享。在安全领域，2019年12月，安徽、江苏、浙江、上海三省一市应急管理部门签订《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》，围绕信息互通、工作互联、资源共享、成果共建4个方面强化合作。在环境领域，2018年11月，安徽、浙江两省的财政厅和生态环境保护厅联合签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》，第三轮新安江跨省域生态环境补偿工作正式启动。此外，在养老医疗、文化旅游、食品安全等多个领域积极开展区域公共服务合作。

从长三角城市群区域合作治理的历史演进中，我们发现其有内在逻辑。其一，通过行政手段组建跨省的巨型政府，以集中解决长三角城市群区域公共服务供给问题是值得研究的。区域协调发展不是“全国一刀切”，而是统筹地方发展与国家发展两个大局，最大限度激发地方活力。其二，在区域发展过程中，需要处理好中央顶层设计与地方落实执行的问题。中央政府过多的“无微不至”关怀会导致地方政府缺乏积极性；中央政府的“漠不关心”又会导致地方政府利益争夺。所以，平衡央地关系至关重要。其三，破解地方政府集体行动困境的重要途径就是强化制度建设，完善协商交流机制、利益共享机制、监督执行机制，弱化地方政府的自利性冲动，从而增进区域整体公共利益。

三、长三角城市群府际协议中集体行动的网络结构

为了更深入把握长三角城市群集体行动背后的动因，我们以2003—2019年间近20年间长三角城市群“三省一市”省级政府及职能部门联合签署的92份省级府际合作协议为样本，通过结构的可视化图谱，更进一步论证其合作的本质。

(一)府际协议中公共服务呈现

府际协议是各级政府协作和进行集体行动的重要文本载体。我们借助《中国知网》重要报纸数据库、政策法规检索平台及国务院与相关政府网站进行检索，共获得92份省级府际合作协议相关数据。(见表3)

表3 2003—2019年长三角城市群省级府际协议(部分)

第一，从纵向维度看，省级府际合作协议数量波动性强。将92份省级府际合作协议按时间顺序投射到二维坐标中，呈现出波动散点图。(见图1)

图1 2003—2019年长三角城市群省级府际合作协议数量变化情况图

可以看出，在2004年，省级府际合作协议迎来第一个峰值，共达成10份府际合作协议，2006年则为0份。国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》后省级府际合作协议快速增长，2009年协议数量达到9份。2017年之后随着中央政府持续发力，省级府际合作协议数量再次迎来峰值。2018年共有 19份、2019年共有15份协议生成。这说明省级府际合作协议数量波动性强，地方政府集体行动稳定性不足。

第二，从横向关系看，长三角城市群地方政府集体发力不均。将92份省级府际合作协议按合作领域进行分类，可以发现各领域地方政府集体发力情况，即长三角城市群各公共服务领域的省级府际合作协议数量存在较大差异，地方政府在区域公共服务各领域存在集体发力不均的问题。(见图2)

图2 2003—2019年长三角城市群省级府际合作协议分布图

教育服务。长三角城市群已构筑起涵盖高等教育、职业教育、义务教育、师资培训的立体化合作网络体系，图中教育领域的省级府际合作协议数量高达20份，占比为22%。高等教育方面开展了高校产学研合作联盟、长三角高校交换生计划，职业教育方面相关部门相继签署了《关于长三角职业教育与成人教育合作协议》《长三角中等职业教育实训基地共享框架协议》等专项合作协议。义务教育方面，上海、江苏、浙江、安徽四地教育主管部门联合实施了“长三角中小学名校长联合培训计划”，推动了区域内部义务教育师资共建共享。

劳务服务。长三角城市群已围绕企业招聘、人才引进、劳动保护三方面开展深入合作，安徽、江苏、浙江、上海三省一市先后签署《关于开展人事争议仲裁业务协助和工作交流的协议》《长三角地区工伤康复资源共享协议》《长三角地区失业保险关系转移及待遇享受的合作协议》等协议。从图中也可以看出劳务服务的重视程度，先后签署11份省级府际合作协议，占比约为12%。

医疗服务。医疗卫生服务主要涉及异地养老、异地就诊、医疗保险三大问题。为此，安徽、江苏、浙江、上海三省四地的人社部门、民政部门分别签署《长三角地区异地居住企业离退休人员养老保险待遇资格协助认证合作协议》《推进长三角区域养老一体化合作备忘录》等合作协议，提升养老服务的集体行动力度。目前，长三角城市群异地门诊结算已覆盖41个城市。[7]图中关于医疗的省级府际合作协议数量7份，占比7%。

另外，交通服务协议包括了2003年签署的《长三角地区道路运输一体化发展议定书》及后来相继签署的《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》《长三角交通运输信息共享管理办法》等协议。目前，长三角城市群已开通37条省际毗邻区公交路线，其中苏沪对接13条、沪浙对接7条、苏皖对接11条、苏浙对接6条。[8]在生态服务方面，2008年上海、江苏、浙江三地环保部门签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2008—2010年)》，围绕污染排放标准、太湖流域水污染治理、区域大气污染治理等6方面达成合作。这是长三角城市群首个区域生态环境治理合作协议。之后，又有8份合作协议生成。

综上所述，虽然长三角城市群在教育、劳务、医疗、交通、生态等领域开展了府际合作，但各领域的府际协议数量却存在巨大差异。其中，教育、劳务的府际合作协议数量较多，而医疗、交通和生态较少。由此也说明，地方政府集体行动并非均衡发力，而是有其特殊“偏好”。

(二)府际协议中集体行动结构

我们借助Ucinet软件，并运用邻接矩阵理论构建数据矩阵，进行数据转化。2009年是长三角城市群省级府际协议的重要“分水岭”。因此，我们将92份协议划分为2003—2009年和2010—2019年两个时间阶段分别构建矩阵：(见表4、表5)

表4 2003—2009年长三角城市群省级府际合作协议的邻接矩阵

表5 2010—2019年长三角城市群省级府际合作协议的邻接矩阵

同时，我们借助Ucient软件中Net Draw工具将2003—2009年和2010—2019年两个阶段的数据矩阵进行可视化分析，最终呈现两幅网络图谱。

具体的网络图谱绘制步骤为：Visualize network with NetDraw>File>Open>Ucinet dataset>Network(1-Mode)，即通过“symbolsize”和“label size”这两个选项调整网络图谱的节点大小和标签大小。在网络图谱中，每个节点均代表一位行动者。节点连线的粗细则表示行动者之间联系的紧密程度，线条越粗，联系越紧密。

如图3所示，在2003—2009年长三角省级府际合作协议网络图谱中，主要涉及交通运输、环境保护、科学技术、知识产权、劳动就业、旅游以及教育等领域。从网络节点连线粗细程度来看，在劳动就业和旅游两个网络领域中，节点连线较粗，说明在此阶段地方政府集体行动力度较大。从整体网络构造来看，主要涉及的行动主体是上海、江苏、浙江三地的省级政府职能部门，从而呈现出“三角”的构造特质。

图3 2003—2009年长三角城市群省级府际合作协议的网络图谱

需要说明的一是2008年安徽省正式加入长三角城市群“朋友圈”，随后便积极与江苏、浙江、上海开展劳务合作，由此形成了特殊的四边的网络结构。二是在2005年江苏、浙江、上海三地交通部门和旅游部门联合签署了《长江三角洲地区主要旅游景点道路交通指引标志设置技术细则(试行)》，由此形成特殊的“六边”结构。

如图4所示，在2010—2019年长三角省级府际合作协议网络图谱中，主要涉及交通运输、环境保护、市场监管、社会信用、文化旅游、食品安全、医疗卫生以及教育等领域。从网络节点连线粗细程度来看，在教育、科技两个网络领域中，节点连线较粗，说明地方集体行动力度较大。从整个网络结构来看，在2010—2019年期间，长三角城市群集体行动主体从“两省一市”拓展为“三省一市”，呈现出“四边”的网络构造特质。

图4 2010—2019年长三角城市群省级府际合作协议的网络图谱

需要说明的一是在安徽、江苏、浙江、上海信用办公室的集体行动下先后构建了生态领域的信用体系和旅游领域的信用体系，因此在图中呈现出多变的复杂网路结构；二是安徽、浙江两地的环保与财政部门开展了双边合作，积极推进了新安江生态补偿合作发展。

(三)府际协议中集体行动的网络密度

网络密度是测量行动者群体连接程度的指标，计算公式：

D=2L/n(n-1)

其中L代表行动者网络中实际连线数目，n代表网络中节点数。网络密度值范围在[0,1]，密度值趋于1则表示行动者联系越紧密；密度值趋于0则表示行动者联系越松散。我们借助Ucinet软件来测量长三角城市群在2003—2009年和2010—2019年两个时间阶段地方政府集体行动的网络密度。具体操作步骤如下为：Transform>Dichotomize>Network>Cohesion>Density>(new)Density overall。

经测算发现，2003—2009年和2010—2019年长三角城市群地方政府集体行动的网络密度值分别为0.1247和0.4037。

由此可见，第一，从时间维度来看，在2003—2019年间，长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动力度正逐步提升(表现为府际合作网络密度值增大)，但总体而言，地方政府集体行动的波动性强、不稳定(表现为府际协议数量变化幅度大)。第二，从服务领域来看，在长三角城市群区域公共服务供给过程中，存在地方政府集体行动发力不均。在2003—2009年长三角城市群省级府际合作协议的网络图谱中，劳务服务是合作重点，而在2010—2019年长三角城市群省级府际合作协议的网络图谱中，教育服务是合作重点。相比而言，在交通、医疗和生态领域中地方政府集体行动力度较弱。

四、长三角城市群府际协议中集体行动的影响因素

在制度集体性理论框架中，集体性收益和选择性收益共同构成了地方政府合作动力机制,而交易成本和交易风险则构成了地方政府合作的约束机制。菲沃克进一步研究发现，交易成本与风险是政府合作治理的关键性影响因素。结合具体情况，长三角城市群府际协议中集体行动的影响因素来自三方面。

(一)“晋升锦标赛”与“行政区行政”的双重约束。

“晋升锦标赛”塑造了地方政府官员的“自利”行为。作为一种隐性制度和实际存在，中央政府或上级政府决定着下级政府官员的升迁、任免，具有集中的人事权。在“以经济建设为中心”指导思想下，GDP增速、财税增收等为晋升锦标赛提供了较为客观的指标体系。2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中，长三角城市群将部署建设五大都市圈。但在都市圈发展规划中，安徽与江苏却打响了“三市争夺”，即安徽和江苏在布局都市圈发展战略中，均瞄准了芜湖、马鞍山、滁州三市，以壮大都市圈整体经济实力。

行政区行政导致集体行动“铜墙铁壁”形成。行政区行政是指在行政区域边界内部，地方政府对社会公共事务进行管理。首先是在具体治理过程中政府行政管辖权严格受到行政边界的限制。也就是说地方政府只有权管理本辖区内部公共事务，无权管理区域性公共事务。例如针对新安江流域生态环境治理问题，安徽、浙江两省须在各自行政边界内部行使管理权，或者通过寻求共同的上级政府出面协调从而联合治理，这必然增加了集体行动成本。其次是部门职能边界束缚。面对专业分工下各职能部门的“本位主义”思想，长三角城市群公共服务亟需多个职能部门集体行动，但各省及职能部门“本位主义”思想就像一道“无形的壁垒”阻碍了区域整体协作，降低了区域公共的一体化水平。

(二)经济基础与公共服务资源的双重差距

区域异质性会影响区域合作的成本与风险，当一个地区的社会经济条件、选民偏好同其他地区相一致时，更容易达成合作协议、集体供给公共服务或产品。[9]从经济基础和公共服务资源两个维度来分析，区域异质性深刻影响了长三角城市群地方政府集体行动。

经济基础的差异性诱发地方政府“搭便车”。经济发达省份，地方政府公共财政较为充足，供给的公共服务类型较多、覆盖范围较广。经济欠发达省份，地方公共财政“贫瘠”，公共服务供给能力自然较弱。以安徽、江苏、浙江、上海在2010至2017年间人均生产总值为例，我们可以看到这种差别带来的负效应。(见图5)

图5 2010—2017年长三角城市群各省(市)人均生产总值变化情况

各地区公共服务资源的差异直接影响集体行动的效力，具体表现为公共服务资源差异较小的领域更容易达成合作协议，相反则不易达成合作协议。用变异系数(简称CV)这一指标来刻画长三角城市群公共服务资源差异。如果该领域的变异系数较小，则说明该领域异质性程度较低，相反则较高。

安徽、江苏、浙江、上海在教育、医疗、交通、生态四个公共服务领域中均存在着不同程度的异质性。在教育方面，高等教育变异系数最低为42.95%，普通中学变异系数为49.88%。这说明长三角城市群教育资源分布较为均衡，地区异质性较低这也就解释了为何在2003—2019年长三角城市群省级府际协议中，教育领域的协议数量最多。

相比而言，卫生、交通、生态的变异系数较大，其中生态领域的变异系数最大。由此也说明，长三角城市群内部产业结构存在较大差异，导致地区工业“三废”排放量存在显著差异，由此便引发了区域环境保护与本地经济发展的冲突，难以达成生态环境合作治理共识。同样道理，医疗、交通领域变异系数较大，说明在该领域存在不同的利益诉求，导致区域合作的成本与风险较大，难以达成合作协议(见表6)。

表6 2017年长三角城市群各领域公共服务资源的异质性比较

(三)公共服务中供给成本与合作收益的双重差异

斯蒂芬妮·波斯特研究发现，政府更容易就资本密集型项目达成合作协议；而劳动密集型项目则不易达成合作共识。[5]这为解答长三角城市群区域公共服务集体供给中，各领域行动力度不均问题提供了启发。在长三角城市群省级府际合作协议中，医疗、生态、交通的协议数量明显少于教育和劳务。为何同等条件下(即地理位置、地区经济、合作者数量未改变的情况下)会出现公共服务各领域集体行动力度不均问题？这与区域公共服务属性有关，即不同服务类型所耗费的成本与产生的收益是不同的。以教育为例，从合作成本来看，采用科研合作、联合培养等方式可以大大降低各地方政府在教育领域投入成本。从合作收益来看，教育服务具有广泛的正外部性，通过集体行动可以提升区域整体教育水平、增进区域整体竞争力。同样，劳务就业服务前期合作成本低、受益范围广。而医疗、生态、交通前期投入高且受益范围较小，因而地方政府并不积极参与此类公共服务供给行动。

关于服务属性导致的长三角城市群地方政府集体行动差异化问题，其重要意义在于呈现出了不同服务所蕴藏的合作成本与风险是不同的。由此进一步推断，强化合作机制建设，就必须降低区域公共服务供给中可能产生的成本与风险。

五、长三角城市群府际协作中集体行动的优化

多重要素造成长三角城市群地方政府合作成本过高、风险较大。为此，我们围绕“利益保障、组织保障、绩效考核、制度保障”四个方面提出优化集体行动的政策性建议，以便最大限度弱化消极因素给长三角城市群集体行动带来的不利影响。

(一)逐步完善和不断健全利益整合机制

利益满足是长三角城市群的核心问题，也是地方政府集体行动的重要动力。因此，建立健全利益整合机制至关重要。就目前看，可以从利益表达和利益补偿两方面着手完善。

建立通畅的利益表达机制。在区域整体规划过程中，长期以来是以上海为核心打造区域社会经济共同体，从而轻视了其他省份的利益诉求。在区域合作治理过程中，各地方政府都是平等的合作主体，需要尊重各方利益需求。例如在新安江流域生态环境治理中，既要尊重安徽黄山等地的经济发展诉求，也要考虑浙江淳安等地生态环境利益。只有通过广泛而深度的对话交流，才能建立合作伙伴关系，增进区域整体公共利益。

实施有效的利益补偿机制。国务院在2016年就印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确指出“对于跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。”[9]根据该指导意见，由安徽、浙江、江苏、上海和中央财政共同出资，建立区域合作利益补偿基金，通过资本运作，不断使之增值，并以此来弥补不同地区的利益受损，并提高区域合作的有效性。

(二)深化管理体制改革重塑治理组织结构

区域公共服务需要通过组织结构再造来增强区域公共服务能力。安徽、江苏、浙江、上海三省一市政府不存在行政隶属关系，加之各自“政治锦标赛”意识强化。因此，需要组建一个权威型的区域组织机构，立足区域整体利益、协调各方诉求、推动集体行动。在此方面，可以借鉴美国南加州大都市水区(MWD)的治理经验。作为美国最大的供水单位之一，MWD的服务边界覆盖了南加州6个县，有效解决了区域水资源供给问题，其中指导委员会发挥了巨大作用。根据我国实际，可以组建长三角城市群区域公共治理小组，用以协调关系，实现利益共享，促进集体行动。

区域公共服务需要搭建多元化主体参与治理的平台。在区域公共服务供给过程中，既要发挥政府基础作用，也要激发非政府组织、企业等主体积极性。目前，长三角城市群已经有部分企业、行业协会参与其中，但却呈现出碎片化窘境。对此，可以借助“互联网+”的技术优势，打造线上参与治理平台，主要功能在于回应区域公共服务供给难题、接受社会各界的建言，最终实现区域公共治理的“线上+线下”良性互动。

(三)优化集体行动方案以完善绩效考核机制

绩效考核将有助于及时发现区域合作短板，促进区域合作持续发展。建立科学评价指标体系，制定长三角城市群区域公共服务集体行动绩效指标体系非常必要。要遵循全面性原则，在经济、效率、效益、公平四个方面实现兼顾。要统筹利益分配与职责担当，引导地方政府积极落实区域公共服务供给的相关任务，纠偏地方的GDP价值观。要准确把握时效性，随时应对合作中各种经济风险、社会风险。要分阶段夯实各地绩效考核指标，避免考核体系与实际发展相脱节。

在检测长三角城市群公共服务供给集体行动效果中，需要综合多学科优势，将定量评价与定性评价相结合，精准反映政府绩效。同时，也要发挥“互联网+””等信息技术优势，建立动态、实时可监测绩效系统。

(四)通过利益共享夯实区域合作制度根基

在集体行动过程中常常面临“承诺难以兑现问题”。因此，一方面要夯实区域合作的法律根基，另一方面也要筑牢合作制度框架。法律是约束主体行为的“终极武器”，通过各项条款详细说明主体行为的最低限度。目前，国内并没有出台针对城市群区域合作的法律文件。因此，可借鉴欧美等国经验，由中央制定《区域合作治理法》和《跨行政区行政协调法》。同时，长三角城市群区域公共治理领导小组可在征询各方意见后，制定《长三角城市群地方政府集体行动准则》，为利益协商、绩效考评提供坚实的法律保障。

六、结论

长三角城市群集体行动是一个历史发展的过程，通过省级府际协议数据，利用Ucinet刻画出不同时间段长三角城市集体行动网络图谱，最终可以得出以下基本结论：

1.中央政府适时介入对于推动长三角城市群集体行动具有积极意义。当前，党中央愈发注重通过制度建设激发这一区域地方政府合作积极性。通过对比2003—2009年和2010—2019年省级府际协议数量、网络结构，发现长三角区域公共服务供给的主体在增加、服务的领域在扩大，集体行动网络密度也在提升。

2.长三角城市群公共服务的集体行动中地方政府并非均衡发力，不同服务领域地方政府集体行动的积极性存在较大差异。分析发现地方政府在教育、劳务的合作协议远多于医疗、交通、生态方面。另外，地方政府集体行动力度虽有所提升，但距离2025年长三角区域基本一体化的发展目标仍有较大差距。

3.长三角城市群公共服务供给的集体行动中，地方政府集体行动效力不高。为最大限度消除不利因素的影响，可以从利益协调、组织再造、绩效评价、制度保障四方面推动长三角地方政府集体行动，力争早日实现区域公共服务及经济发展一体化目标。