府际关系研究述评：形成体制、参与主体与具体过程

张梦时

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

府际关系研究述评：形成体制、参与主体与具体过程

张梦时

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

近年来，随着经济的发展和社会结构的变革，如何实现政府转型已成为学术界重点关注的问题，而府际关系的调整则是政府转型的关键。本文从静态府际关系和动态府际关系两个层面入手，围绕府际关系的形成体制、参与主体和具体过程等方面，对国内外关于府际关系的研究进行梳理和总结。

府际关系；参与主体；纵向府际关系；横向府际关系；府际治理

府际关系，也称政府间关系，主要是指一国国内不同层级政府之间以及政府部门之间的互动合作关系。府际关系实质上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，作为上层建筑的组成部分，府际关系受到特定的政治改革、经济改革和社会变革的影响，世界各国都面临府际关系结构调整的挑战。在中国，随着推进国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，如何完成政府自身转型已成为学术界重点关注的问题。从府际关系的角度研究治理能力的问题，也成为国家治理研究领域的重要内容。学者们主要从静态与动态两个层面展开对府际关系的研究：在静态上，主要关注府际关系的内涵和规范，如各级政府的隶属关系和政府间的权责划分等；在动态上，则主要涉及各级政府之间的互动关系等。本文从研究府际关系的静态和动态两个层面入手，通过分析府际关系的形成体制、参与主体和具体过程等方面，对国内外关于府际关系的研究进行梳理和总结。

一、府际关系问题研究的发展过程

国外关于府际关系的研究始于美国的金融危机。20世纪30年代，美国经济的大萧条给政府带来诸多难以单独解决的社会问题，联邦政府采取积极政策加强各州之间的协同合作，共同应对社会恐慌。这便是“府际关系”的雏形。一部分美国学者开始从对宪政体制的研究转向对联邦政府和州政府之间互动关系的研究。1937年，Clyde F.Snider在《1935-1936年的乡村和城镇政府》[1]一文中首次提及“府际关系(intergovernmental relations，IGR)”这一名词，但并未做进一步的解释。同样的情况还出现在1940年美国政治与社会科学院出版的The Annals中，W.Brooke Graves刊载了以“美国的府际关系”为主题的系列文章，但都未定义“府际关系”的概念。根据D.S.Wright的观点[2]，到了20世纪50年代，随着多元主义(pluralism)成为主要的研究方法，府际关系这一概念才开始得到学术界的广泛重视，并成为美国国会的常用词汇。直到20世纪60年代，Anderson提出，府际关系即“不同类型和层级的政府机构之间的相互作用”[3]178，美国行政学界才首次界定了府际关系的内涵。在20世纪80年代之前，西方学者的研究视野主要在中央与地方之间的宪政体制设计方面。随着政府不断增加对福利的投入，西方国家政府间的互动出现了新发展。诸多西方国家开始重新划分中央和地方之间的财政权力，以有效避免各级政府超负荷运转，提高运作效率。在此背景下，西方学者从之前静态的宪政制度研究转向关注政府间的动态互动，形成府际关系研究的新范式。到了20世纪90年代，在西方国家“不容置疑，府际关系研究已经成为公共行政学的理论前沿”[4]。近年来，为应对公共服务问题的复杂化和去制度化，西方学者引入治理理论，从公共行政关系[5]和利益关系[6]等角度来分析政府与市场、政府与公民社会之间的关系[7]，府际治理逐渐成为府际关系研究的新趋势。在治理过程层面，形成中央与地方政府之间、地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的新型互动模式。

中国学者关于府际关系的研究起步相对较晚，且因为中国具有中央集权的历史背景，中央和地方之间的纵向关系长期以来都是中国学者研究的主要内容。20世纪70年代以来，中央对地方的分权与让权一直是中国府际关系调整的核心内容。这一阶段的学术研究受到计划经济体制的影响，大多注重研究中央高度集权前提下的央地关系。改革开放后随着市场化改革的推进，中央与地方之间的职能划分逐渐成为学术界的研究重心。王沪宁(1988)从政府职能转变的角度将中央政府与地方政府关系的变革定义为一个“双重的过程”[8]。杨春堂和崔向宁(1989)从体制层面提出实现中央与地方关系合理化途径的设想[9]。徐家良(1993)在理论层面探讨了中央与地方互动关系的模式，并认为这是益于央地关系健康发展的[10]。辛向阳(1995)从历史发展的角度出发，重新梳理中央与地方的关系[11]。这些研究成果从不同层面揭示了学术界对计划经济体制影响下的中央政府和地方政府关系的基本认识，但尚未形成统一的理论体系。1998年，随着林尚立《国内政府间关系》的出版，关注动态各级政府间互动关系的学术成果开始大量出现。前期出现的多是关于府际互动的综合研究成果，为之后的研究提供了理论基础。后期出现了以纵向关系和横向关系为轴线的研究，并逐渐加入实例进行论证。我国台湾地区学者的府际关系研究始于20世纪90年代，是在台湾地区政治经济格局的演变过程中进行的，他们更多地将研究重心放在实例研究和对策分析上，关注政府职能的履行和转变，以及政府与社会的互动。总体看来，中国学者对府际关系的研究经历一个从狭义到广义、从抽象到具体的过程，即便没有形成统一的研究范式，但为应对复杂多样的时代问题，开展了多领域的具体府际关系的实证研究。

二、府际关系的形成体制

这里的府际关系主要是指纵向间的府际关系，因为纵向间府际关系受国家结构形式影响较大，具有更多的政治意义，“始终决定整个国家关系的基本格局”[12]22。所谓国家结构形式，即指一个国家的整体和部分之间，中央与地方之间的相互关系，一般分为复合制和单一制。复合制在现代国家中的主要形式就是联邦制。在联邦体制下，宪法将国家权力分别授予中央和地方，即“存在和权威都各自受到宪法保障中的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性一起纳入一个单一的政治体制之中”[13]。也就是说，作为国家政治组织形式的联邦制是“介于中央集权和松散的邦联之间”[14]的一种制度。在联邦制国家，联邦政府和州政府共同分享不同事项的管辖权，在一定范围内，可以独立行使权力。在研究联邦政府和州政府关系的众多理论中，二元联邦主义理论(又称双重联邦主义理论)占有重要地位，核心问题是双重政府结构，特指“权力由联邦政府和州或者省政府共享”[15]7的政治模式，他们之间彼此平等，在自己的管辖区域内享有至高地位[16]。因此，联邦制是一种“由许多政府单位组成的治理体制”[15]16，存在无数个决策中心，在联邦主义影响下的府际关系，具有多中心的特征。早期的联邦政府与州政府之间的互动性相对不高，且存在一定的竞争关系，但随着全国性或区域性公共问题的逐渐增多，联邦和州之间相互依赖程度加深，并开始协同处理共同的社会问题。

与联邦制相对，在单一制国家，宪法将国家权力授予中央政府，地方政府不能与中央政府共同分享主权权力。因此，单一制影响下的府际关系即由中央政府统一领导，国家公共事务的最高决策权在中央政府手中，地方政府的权力来源于中央，不能脱离中央单独存在。根据地方权力的大小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家，即地方政府在中央的领导下行使职权，对上级行政机关负责，由中央委派官员或地方选举官员代表中央管理地方事务；地方分权型单一制国家，即地方政府直接对法律负责，在中央政府的监督下管理本地区，享有较大自主权，中央不能干涉具体事务。相比于联邦制，单一制影响下的府际关系受行政级别约束较大。以中国为例，1982年《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。”此外，中国的府际关系也受到党政关系的影响，尤其是中国共产党的组织原则——民主集中制的影响，表现为下级服从上级、地方服从中央。

三、府际关系的参与主体

西方学者对于“府际关系”这一概念的主体界定较为模糊，如Denhardt Grubbs认为是“不同层级政府间”[17]，Shafritz的界定也是“不同层级政府”[18]。值得注意的是，Anderson即便将府际关系的主体定义为“各种类型和不同层级的政府机构”，但他还认为影响府际关系的关键是人之间的关系，尤其是政府官员间的关系，即“真正决定各政府部门之间关系的，实际上是在办公室工作的人们。因此，需要明确指出府际关系这个概念，主要是指人际关系和人的行为”[3]3。但这个观点并没有引起学术界的广泛关注，因为府际关系主要是在宪法法律框架下形成的，而人际关系的发生具有随机性和偶然性，无法构成影响府际关系的主要因素。随着府际关系研究范式的新发展，西方学者也逐渐扩大主体的范围。如怀特认为，府际关系既包括中央与地方或地方政府间的纵向隶属关系，也包括同级政府以及政府内部部门间的横向水平互动关系，是各级各类政府之间的相互影响、相互作用和相互依赖的关系[19]。

中国学者对于府际关系的参与主体的范围界定存在较大的争议。其中，林尚立(1998)认为，政府间关系主要是“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”[12]71。需要指出的是，林尚立使用的是“政府间关系”来进行研究论述，但这个模糊的概念已很难应对复杂和多样的府际关系研究。谢庆奎(2000)在《中国政府的府际关系研究》一文中最早使用“府际关系”这一概念，他指出府际关系就是政府间关系，认为府际关系是“政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系”[20]，并指出府际关系主体包括各政府部门，并且针对政府也进行了狭义与广义的界定。陈振明(2003)从公共管理学的角度出发，认为政府间关系是“中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系”[21]145，并将行为主体限定为各级各类政府。杨宏山(2005)归纳了关于府际关系主体的主要争论，并得出府际关系的主要研究对象应该是“政府部门间关系”[22]的结论。我国台湾地区学者更是将府际关系的参与主体扩大到民间社会团体[23]。此外，还有部分学者认为府际关系也应该包括国家间的政府关系，尤其是各主权国家的中央政府之间的关系。但从政府理论的研究角度来看，府际关系研究“一般情况下不涉及国际政治中的政府间关系”[24]。

四、府际关系的具体过程

从府际关系的发展历程可以看出，随着生产力的发展和社会分工的不断细化，府际关系的实践出现了新变化，同时也影响到府际关系的理论研究逐渐由静态的体制与规范研究转向动态的协作与互动研究。张四明指出，“府际关系不仅重视政府之间权限的划分，同时也重视各级政府之间的互动行为”[25]。动态的互动行为被定义为“各级政府所共同执行扩张性功能的连接性行为”[26]。具体来说，西方学者较多地从府际关系中的公共行政关系[5]和财政关系[27]等具体关系来分析府际关系的发展，而财政关系被认为是府际关系的实质，即“管理收益关系”[20]。中国学者关于府际关系的研究主要集中在政府间财政研究、权力研究和管理研究等具体关系，重视资源配置和区域经济等方向的研究。总体来看，这些实证研究大致是以纵向关系和横向关系为轴线展开的。

林尚立(1998)将政府间关系分为纵向和横向两个层面，并指出：“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”[12]71同时他还提到，在中国，纵向间的政府关系具有政治意义，地方政府之间主要是横向的经济关系。将府际关系分为纵、横两个维度的还有谢庆奎(2000)和陈振明(2003)。谢庆奎认为，府际关系是“政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系”[20]。总体看来，中国学者的府际关系研究有纵向和横向之分，经历一个从狭义到广义、从抽象到具体的过程。

纵向的府际关系，即中央政府与地方政府之间的关系，主要依托行政区划形成。中国的单一制国家结构使中央政府统一管理各级地方政府，同时纵向间政府关系也受到中国党政关系的影响。因此，中国纵向府际关系的特征就是“下级服从上级，地方服从中央”[28]，直到地方政府更多地参与到经济发展进程中时，中央与地方之间逐渐向伙伴化关系发展。迄今为止，关于纵向府际关系的学术研究大多是分析中央与地方之间存在的问题。如张志红(2005)[24]从理论层面提出五种政府间纵向关系的分析模式，并在过程层面探讨了中国政府间纵向关系存在的症结，认为职责同构、行政区划和基层民主是制约央地关系发展的重要因素。还有学者指出，目前的中国纵向间府际关系的行为逻辑是“政治控制，经济激励，法治缺失”[29]，因此，加强法治监督和问责是改善纵向府际关系的关键任务。由于中国不同层级的政府管辖幅度不同，同时各级政府之间还存在职责同构的问题，因此，在面对突发性的公共事件上存在合作障碍和业务屏蔽[30]等问题。而地方政府的自主权相对较小，尤其在财政权上，下级依赖上级，所以“省管县”和“市管县”很难从根本上解决县乡的财政困难问题[31]。

横向的府际关系，即同级地方政府间关系，可以当作一种“受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”[32]，主要分为竞争和合作两个层面。在中国市场化改革的大背景下，随着地方政府拥有更多的经济自主权，加之交通和通信事业的高速发展，新型的经济合作模式推进了横向府际关系的调整与改善。张紧跟(2006)[33]对地方政府间的横向关系协调问题进行综合研究，分析了目前中国横向府际关系中存在的问题，并运用交易费用和组织间网络等理论提出新型的治理思路。在市场经济的过程中，地方政府很难在封闭的环境中发展经济，因此，相互之间需要产生经济联系。同时，中国地方政府面临发展区域经济和转变政府职能的双重任务，这就要求地方政府进行信息和资源的整合，建立伙伴关系，提升区域竞争力。我国横向府际关系间合作的形成大致有几种情况：东西部地方政府间关于资金、人才和技术的对口支援、为应对跨区域公共问题而形成的区域合作和城市群建设等。但由于客观上各地方存在自然或社会条件的差异，经济发展不平衡，为实现利益最大化，地方政府横向间的竞争不可避免。查尔斯·M·蒂伯特[34]最早提出地方政府竞争的模型，对区域内竞争性提供公共服务进行理论分析。钱颖一曾提到，中国实行的是“有中国特色的维护市场的(market-preserving)经济联邦制”[35]，把中国横向的地方政府间竞争关系比作“诸侯经济”。这是因为自20世纪90年代以来，中国进行行政分权和财政体制的改革，使地方政府有更多自主权进行制度建设、行政效率和投资环境的竞争。积极的横向竞争有利于调动地方政府发展的活力，如各地政府争先出台引进优秀人才的优惠政策[36]、改善投资环境以拉动地方经济发展。消极的横向竞争则会引发地区利益冲突，造成不必要的资源浪费以及公共问题治理失灵，如地方政府盲目招商引资[37]、地方政府实行保护政策来应对跨地区的公共危机[38]等。

此外，还有部分学者提出目前的政府间职能划分已不再是过去泾渭分明的状态，因此，还存在超越传统条块关系的斜向府际关系。如陈振明曾提出，政府间关系还包括“不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系”[21]145。因此，斜向府际关系的研究对象既“互不隶属的中央部门及其垂直管理机构、地方政府和地方政府部门”[39]，也赋予社会团体一定的治理地位。蔡英辉(2008)认为，府际关系的发展实际上已经超出传统纵向和横向的条块关系，刚性的府际协调已难以解决新出现的跨区域公共问题，因此，超越行政等级，“构建后现代语境的斜向交流平台成为大势所趋”[39]。然而，由于“下级服从上级”的纵向间政府关系决定了国家关系的基本格局，因此，目前的府际关系的主要特征还是“块块相隔、条块交错的联系形式”[40]，很难跨越行政等级发展斜向府际关系。在中国现行的行政体制下，级别不对等的地方政府的配置资源能力和行政话语权是不同的，很难协调。在实际运行中，由于地方保护主义的客观存在，模糊的管理权归属问题可能成为政府间推诿责任的理由，成为阻碍协调治理的重要因素。在一定意义上来说，斜向府际关系与横向府际关系有诸多相同点，在横向府际关系中加入互不隶属的部门机构与地方政府之间的关系，形成网络关系，可以使研究更为简洁明了。因此，在中国传统的府际关系还没有得到成熟发展，仍面临改革和调整困境的时候，加入社会团体等非政府组织，很可能打破整体结构的平衡，造成地方发展的错位。

五、府际关系研究的新发展

纵观府际关系研究的发展历程，学者们对国内外和国内不同区域府际关系的发展轨迹和发展特征进行富有成果的研究，较为全面地分析了不同国家组织结构下府际关系的差异，揭示了不同参与主体下的府际关系的特征，探讨了在府际关系的具体实践中存在的纵横向模式。近年来，随着府际关系理论的拓展和府际关系实践的发展，府际关系研究的视野被逐渐拓宽，府际治理成为新的研究领域。

自20世纪90年代以来，治理理论在西方学术界兴起。加拿大学者戴维·卡梅伦认为，随着政府间交流合作的需求增长，“可见唤作‘多方治理(multi governance)’的政府间活动越来越重要了”[41]。这里的“多方治理”，也就是多元主体参与的府际治理。张紧跟提出，西方国家府际关系研究的最大发展就是“出现了相对于传统的层级制府际关系与竞争式府际关系的府际治理理论”[42]。作为府际关系研究的最新发展，府际治理即指“政府、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益，包括政府间协作、跨部门伙伴关系以及公民参与”[43]，重点就是多元主体的参与和共同解决公共问题。

府际治理成为府际关系的新发展，与当今我们面对的时代问题有密切关系。跨地区的环境保护、资源的可持续利用和社会的不平衡发展等问题不是单一政府或政府部门可以独立解决的，需要政府与社会组织合作来共同应对。因此，府际治理表现出如下特点：一是府际治理被视为一种行为导向的过程，以解决问题为主要目的。二是府际治理是政府与社会相混合的治理模式。随着提供公共物品的国家职能逐渐变为其业余职能[44]，越来越多的非政府组织参与到生产和提供公共物品中，政府也转向购买公共服务，这类合作式治理结构可以促进资源的合理配置，平衡生产过剩和资源供给不足，减轻地方政府负担，促进政府职能转变，提高行政效率。三是府际治理就是调整府际关系。在横向府际关系方面，府际治理使地方政府之间更多地构成伙伴关系，而非竞争对手。如大都市圈的建设，可以在一定程度上克服刚性行政区划的弊端，推动地方政府间信息交换和资源的相互流动，实现地方利益和公共利益的双赢。在纵向府际关系方面，可以帮助明确中央和地方之间的职能划分，形成良性的央地互动关系。中央在制定决策时，重视地方政府的利益需求，改善在行政等级规范下的领导与服从的关系，构建合作型央地关系。

值得注意的是，在此类研究中，有部分学者使用的是“府际管理”一词[45]，且府际管理的定义与府际治理无异。然而笔者认为，“管理”与“治理”的含义存在差异。“管理”侧重于政府主体，以各级政府为中心，在一定程度上是过程导向。“治理”强调多元主体，不再是单一式管理，包容性更强，更侧重结果导向。根据“府际治理”的核心内涵，笔者主张规范使用“治理”一词，而非“管理”，避免将两个概念混用从而造成研究结果的混淆。此外，由于中国目前处于现代化与后现代化叠加的时代，面临发展经济和转变政府职能的双重任务。而过多强调多元主体参与可能会削弱政府的发展能力，市场的客观存在不可避免地会带来地方保护主义，再加上中国的社会组织存在空壳化的问题，因此，府际治理还没有得到完全的发展，现阶段仍需以政府为主体，在中央的协调下处理公共问题。

当然，目前府际关系的研究也存在明显的不足：一是强调过程研究，缺乏严密的理论体系和模型分析；二是侧重纵向间央地关系的研究，对以经济关系为中心的横向地方政府合作关系关注较少；三是存在用词不规范、不严谨的问题。因此，在今后的府际关系研究中，应加强理论和模型的建构，兼顾横向间府际关系的研究，并注意用词规范化，从而推动府际关系研究的进一步发展。

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[责任编辑：栾凤廷]

2017-03-07

张梦时(1993-)，女，河北邯郸人，硕士研究生。

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1008-8520(2017)03-0048-07