创新引领东部地区率先发展的评估与思考——基于76个地市级政府的绩效数据

徐 阳

(教育部社科中心，北京 100080)

作为我国改革开放和创新发展的前沿，东部地区在国家发展全局中具有重要战略地位。2011年，为科学反映中国不同区域的社会经济发展状况，为党中央、国务院制定区域发展政策提供依据，我国将经济区域划分为东部、中部、西部和东北部四大地区。其中，作为经济社会发展的先行区域，东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南。长期以来，相对于全国其他地区，东部地区在大部分领域保持着一定的领先优势，呈现出良好的绩效状况。在这种领先态势下，作为东部地区经济社会各领域发展的主要组织者，地市级政府的角色举足轻重。为深入对东部地区地市级政府管理绩效的认知，本研究基于东部地区地方政府的绩效数据进行了评估分析。考虑到城市行政级别对评估的影响，本文剔除了东部地区中京、津、沪3个直辖市政府以及济南、青岛、杭州、宁波、厦门、广州、深圳7个副省级市政府(直辖市副省级市另有专项评估)，针对剩余的7省76个地市级政府展开同一层次的评估。

需要说明的是，本文所使用的地方政府绩效信息数据库、评估指标体系及往年评估数据，属于中国社会科学院政治学研究所贠杰研究员主持的中国社会科学院创新工程项目“行政管理体制改革与政府绩效评估研究”(2016ZZXS004)的成果。该项目的一级指标包括政府对外管理职能绩效和政府内部管理职能绩效；在二级指标中，前者包括经济发展、市场监管、社会管理、公共服务和平衡发展等五类绩效，后者包括依法行政、行政效能、行政廉洁、行政成本、政务公开等五类绩效；三级指标则是由120个具体评估指标组成；指标数据均取自国家和地方各级统计年鉴、部门专项年鉴、各级地方综合年鉴、地市级政府工作报告、地市级政府经济与社会发展统计公报、地市级政府信息公开年度报告、各类专业数据库等公开数据源。具体内容在《中国地方政府绩效评估报告No.1》一书中有详细阐述，本文不再赘述。[1]另外，鉴于地方政府绩效的展现具有一定的时滞，以及考虑地方政府绩效评估对象的当期压力因素，《报告》和本文分别选取的是2010年和2014年的数据。

一、东部地区创新活力从何而来、往何处去？

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央对东部地区发展方式和方向作出了科学论断。党的十九大报告指出，要通过“创新引领率先实现东部地区优化发展”[2]。党的十九届四中全会指出，要构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。[3]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出，要加快推动产业升级，引领新兴产业和现代服务业发展，打造全球的先进制造业基地。[4]改革开放40多年来，我国东部地区的区域经济社会发展登上了新起点，正在创新理念引领下昂首阔步走向“率先探索减少相对贫困、实现共同富裕有效途径”的新阶段。

(一)东部地区创新活力从何而来

改革开放40多年来，东部地区率先发展取得了巨大的成果。以东部地区的总GDP为例，从1952 年的257亿元到2018年的48.1万亿元，年均增长9.4%，其中改革开放以来年均增长11.3%，[5]实现了全世界瞩目的飞跃。东部地区的面积不到全国10%，承载的人口却占全国的40%。这种惊人现象的背后，不单单源于东部地区长期以来在经济上的优势基础，更与近年来东部地区在经济社会发展中所坚持的创新导向息息相关。

当前，东部地区的创新水平在全国处于遥遥领先的位置。在中国科技发展战略研究院2018年发布的《中国区域科技创新评价报告》中可以看到，综合科技创新环境、科技活动投入、科技活动产出、高新技术产业化和科技促进经济社会发展5个子领域来看，我国东部地区的科技创新水平稳居全国第一，其在创新层面的优势地位和引领作用十分显著。在东部地区各省市中，上海、北京的科技创新水平又领先于其他省市，紧随其后的依次是天津、广东、江苏、浙江。报告显示，就科技创新中的高技术产业增加值、高技术产业主营业务收入和高技术产业利润总额三个指标来看，江苏、广东、天津、浙江和山东5个省市在全国范围内的占比近六成。其中，江苏和广东作为我国重要的技术创新中心和高技术产业集聚区域，在科技创新环境、科技活动投入和产出、高新技术产业化和科技促进经济社会发展等方面处于全国领先位置。[6]当前，江苏正以打造具有国际竞争力的世界先进制造业集群为目标，重点培育新型电力装备、工程机械等行业发展；上海则聚焦自贸区建设，着力打造具有“国际市场影响力和竞争力”的“特殊经济功能区”；海南则在逐步探索建设自由贸易港。

东部地区创新活力从何而来？党和国家的政策支持是关键因素。改革开放初期，党中央决定将深圳、珠海、汕头、厦门和海南建设成为经济特区，同时也将上海、湛江、广州、福州等确定为沿海开放城市，从而在长三角、珠三角等东部沿海地区率先迈出了开放的脚步。正是依靠党中央的政策支持，东部地区才获得了“率先发展”的战略机遇，从而进入了几十年高速发展的轨道。

在特定的政策支持下，沿着“摸着石头过河”的中国特色的发展模式，东部地区形成了优良的创新创业环境，为创新发展提供了“温床”和“孵化器”。在清华大学2013年发布的《中国城市创新创业环境评价研究报告》中可以发现，东部地区城市创新创业环境长期保持领先优势。在中国城市创新创业环境排行前10的城市中，东部有7个；在前50的城市中，东部有29个；在前100的城市中，东部有55个。其中，广东的深圳、广州两市占据创新创业环境全国前二；江苏和山东各有13个地级以上城市进入全国百强；浙江的杭州、宁波排名分列全国第3和第7，另有5个城市排名进入前50。另外，东部地区的深圳和苏州是全国唯二高新技术产业产值规模过万亿的城市。[7]

应当看到，东部地区通过在经济社会各领域的转型升级，正稳步推进创新发展。通过日益深入的摸索，东部地区不但实现了区域经济社会的高速发展，更重要的是走出了一条朝气蓬勃的创新发展道路，为我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了先行先试的宝贵经验，这正是党的十九大报告对于东部地区“率先发展”定位的意指所在。

(二)东部地区创新发展往何处去

近年来，在国际政治经济不确定性因素明显增多、国内经济下行压力较大的背景下，东部地区以京津冀、长三角、珠三角为代表的发达省市作为我国高新技术产业发展的核心力量和我国参与国际竞争的中流砥柱，正面临用人成本提升、企业传统竞争优势部分流失的困境，区域创新发展遇到了一定的阻碍。

针对创新发展中的问题，习近平总书记进行了战略性的考虑，并在多个场合数次作出了科学论断。2013年9月30日，他在北京中关村以实施创新驱动发展战略为题举行的第九次集体学习中指出，要着力“推动科技创新与经济社会发展紧密结合”“增强自主创新能力”“完善人才发展机制”“营造良好政策环境”“扩大科技开放合作”五个方面入手，进一步解放思想，加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新驱动发展的观念和体制机制障碍。[8]2018年7月，他在主持召开中央财经委员会第二次会议时指出，关键核心技术是国之重器，对推动我国经济高质量发展、保障国家安全都具有十分重要的意义，必须切实提高我国关键核心技术创新能力，把科技发展主动权牢牢掌握在自己手里，为我国发展提供有力科技保障。[9]

在党中央的正确引导下，东部地区作为我国经济发展中关键的增长极，正以新旧动能转换为着力点进一步加快创新发展的步伐，改革的成效也是显而易见的。其中，一是进一步强化科技创新能力建设，不断推动产学研的协同创新，有力支撑传统产业的转型升级。最近几年，东部地区各省市在财政上明显加大了对于AI、大数据等高新技术产业领域的投入力度。二是进一步推动政府职能转变，简化审批环节，创造使要素自由流动的良好环境。当前，各省市正不约而同地发力构建适宜创新发展的制度环境，以此加强本区域省市在国内国际竞争中的实力，在这其中浙江的“最多跑一次”改革是知名度较高的成功范例，上海自贸区所推行的一百多项制度创新成果也取得了良好的成效。[10]三是深入推动区域一体化，加强区域内上下游产业的协同发展。京津冀、长三角、珠三角三个城市群作为东部地区区域一体化发展的典型代表，正通过全方位的体制机制创新实现跨越式的协同发展，向新的高度迈进。

二、地市级政府综合绩效的特点

政府综合绩效是评价各级政府的基本标准。就2014年度东部地区所辖地市级政府综合绩效而言，一是区域政府综合绩效整体水平稳居全国第一，二是区域内政府综合绩效均衡发展状况表现优异，三是地市级政府综合绩效排名表现亮眼。

(一)区域政府综合绩效整体水平稳居全国第一

数据显示，东部地区所辖地市级政府综合绩效整体水平继续稳居全国第一。图1显示，2014年度东部地区所辖地市级政府综合绩效平均得分为5.66分，大幅度领先于东北地区的5.15分、中部地区的5.02分以及西部地区的4.96分。另外对比近三次评估数据(2010年，2012年，2014年)可以看到，东部地区领先于全国平均水平的分差，由2010年的0.68分，降至2012年的0.53分，进而降至2014年度的0.50分。以上数据说明，东部地区地市级政府在2014年度的综合绩效虽长期领跑于全国四大区域，但领先优势正在不断缩减。

图1 全国各地区所辖地市级政府综合绩效平均得分与标准差

(二)区域内政府综合绩效均衡发展状况表现优异

研究发现，东部地区所辖各地市级政府之间综合绩效的均衡发展状况表现优异。图2中可以看到，与2012年相比，2014年度东部地区地市级政府综合绩效中一等绩效数量由31个增至32个，三等绩效由13个降至10个。虽然稍显遗憾的是，四等绩效由1个增至2个，但这不足以掩盖2014年度东部地区在均衡发展方面的优异表现。

图2 全国各地区所辖地市级政府综合绩效等级数量与比例分布情况(2014年)

(三)地市级政府综合绩效排名表现亮眼

2014年度东部地区地市级政府综合绩效排名表现十分出色。数据显示，本年度东部地区包揽了全国前12位中的10个名额，仅仅留给其他地区2个位置(西部的新疆乌鲁木齐与中部的安徽芜湖)。可以看到，浙江、山东、江苏三省所辖地级市在本年度综合绩效排名中继续着抢眼表现。其中，作为东部地区地市级政府综合绩效前3名，浙江嘉兴、山东威海、浙江湖州三市包揽了全国前3。江苏苏州、山东东营、江苏无锡、江苏镇江、浙江舟山、江苏常州、山东滨州依次位列全国第4、5、7、9、10、11、12。就排名前列的数量和质量而言，东部地区无疑对中部、东北、西部三个地区形成了巨大的领先优势。

另一方面，就东部地区地市级综合绩效后10名来看，河北、广东二省表现欠佳。其中，河北承德、广东云浮皆排在全国前150名之后，河北沧州、广东梅州、河北张家口、河北衡水、广东河源、河北邢台更是排在全国前200名开外。可以看到，虽然东部地区没有出现全国倒数的地级市，但河北、广东在区域内的排名状况的确比较尴尬，客观而言，这不得不“怪罪”于浙江、山东、江苏过于出色的表现。其中就广东省而言，作为我国改革开放先行先试的排头兵，广东的广州、深圳、东莞等市的确在经济发展等方面走在了全国前列，但就评估结果而言，此种良好的发展态势并非囊括全省地级市，这从云浮、梅州、河源等市“不给力”的表现中可见一斑。另外值得注意的是，与日常新闻舆论中的低调形象相一致，福建省既无前10名也无后10名，虽未能占据“鳌头”但也不“拖后腿”，成为东部地区的“佛系”代表。

三、地市级政府分职能领域绩效的特点

作为评价各级政府的另一类重要标准，政府分职能领域绩效也是本项评估的关键内容之一。本研究将政府职能划分为对外职能管理和内部管理两大部分。在对外职能管理中，又将其细化为经济发展职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能和平衡发展职能；内部管理职能则包括依法行政、行政效能、行政成本、行政廉洁和行政公开等5项评估指标。

通过与全国各地区所辖地市级政府分职能领域绩效平均得分比较发现，东部地区分职能领域绩效有亮点也有遗憾。其中，经济发展、平衡发展与内部管理绩效均名列全国第1，公共服务名列全国2，市场监管名列第3，社会管理位列全国倒数第1。围绕六大职能领域，本节将对中部地区及其各省、各地市级政府的政府绩效进行分项评估。

(一)经济发展绩效：各层面全面领先，苏浙表现上佳

分析发现，东部地区所辖地市级政府经济发展绩效大幅度领先于全国其他地区。数据显示，东部地区所辖地市级政府经济发展绩效平均得分为6.57分，远远高于中部地区的5.11分、东北地区的4.86分和西部地区的4.25分，高于全国平均水平1.48分，稳居全国首位。对比东部地区综合绩效分等发现，东部地区在经济发展绩效的表现比其综合绩效表现还要出色。一、二等绩效数量达70个，占全部76个地市级政府数量的92.11%，四等绩效数量为0。同时，东部地区不但在经济发展综合绩效上表现出色，在经济增长、经济结构、经济效果三个经济发展细分领域中的表现也一样出色。

具体到地市级政府经济发展绩效的表现上，东部地区依然继续着高光表现。在全国经济发展前12名中，东部地区占了10个名额，分别是江苏的无锡、常州、镇江、扬州、南通、苏州，浙江的绍兴、嘉兴，以及广东的中山、东莞。其中，江苏表现尤为出色，包揽了全国经济发展前6名中的5个。东部经济发展后10名地市级政府包括广东的8个和河北的2个。应当看到，广东作为我国改革开放的桥头堡，在经济建设领域取得了耀目的成绩，但在本次经济发展评估中，广东虽然在前10名有中山和东莞，但在后10名中的表现非常糟糕，这需要政界学界从经济发展的各个层面进行综合分析。另外，观察山东省在前10名和后10名排名中的“隐身”表现可以发现，该省近期在新旧动能转换方面的动作不无原因。

(二)市场监管绩效：整体表现暗淡，部分省内两极分化

数据显示，在全国各地区所辖地市级政府市场监管绩效平均得分中，东部地区所辖地市级政府市场监管绩效平均得分为5.17分，位居全国中下游，低于东北地区的5.84分和中部地区的5.34分，仅高于西部地区的4.78分，居全国四大区域中的第三位。在六大职能领域中，市场监管是东部地区除了社会管理之外表现较差的领域。

从东部地区所辖地市级政府市场监管绩效前10名和后10名中可以看到，东部地区各省在市场监管绩效方面形成了一定的均衡，没有表现特别出色的，也没有特别差的。广东在前10名中占据东莞、湛江、梅州、肇庆4个位置，在后10名中也有惠州、河源、清远3个。江苏在前10名中有镇江、徐州，在后10名中有南通、常州、扬州、无锡。山东前有东营、泰安，后有莱芜、淄博。浙江前有衢州，后有温州。应当看到，广东、江苏等省所辖地市级政府在市场监管领域的绩效表现呈现出明显的两极分化态势。相比之下，福建和河北二省则表现得不温不火，没有特别出彩的地市级政府，也没有表现很差的地市级政府。

(三)社会管理绩效：最大短板，缺乏亮点

本项评估综合考虑了学界现有理论成果和我国的现实情况，认为所谓社会管理职能，是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。进而，社会管理职能可划分为三个方面：社会组织与人口管理、社会安全管理以及社会保障和就业，在此基础上可计算各指标得分和综合得分。数据显示，东部地区所辖地市级政府社会管理绩效整体水平位居全国中下游。可以看到，东部地区所辖地市级政府社会管理绩效平均得分为4.71分，落后于东北地区的5.97分和西部地区的5.30分，也与全国平均水平有0.35分的差距，仅高于中部地区的4.66分，位居全国第3。对比2012年数据可以看到，2014年度东部地区中一等社会管理绩效政府数量为6个，占比为7.89%，远远落后于东北地区的46.88%和西部地区的20.31%，仅略高于中部地区的3.70%。整体来看，东部地区地市级政府的社会管理绩效表现不容乐观。

在地市级政府绩效排名上，2014年度东部地区表现也很不理想。数据显示，东部地区地市级政府社会管理绩效方面排名最高的山东省滨州市仅仅位列全国第21名。相比而言，山东和浙江的表现较之其他省份要好一些，都有4个地市级政府进入地区前10名。就地区后10名来看，河北和江苏的表现较差，分别有5个和3个地市级政府掉入地区后10名。另外值得一提的是，东部地区本年度有7个地市级政府位列全国前300名开外。结合东部地区在社会管理上的投入来看，以上数据有些出乎意外。

(四)公共服务绩效：中规中矩，浙粤差距显著

所谓公共服务职能，就是指政府提供公共产品和服务的职责和能力。一般来说，公共服务在广义上应包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、发布公共信息等，维护宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序，为社会公众生活和参与社会经济活动提供保障和创造条件，等等。下文根据目前我国地方政府提供公共服务的实际内容，将这一职能的范围划分为四个方面：基础设施、科技教育、医疗卫生以及文化体育，进而计算各指标得分及综合得分。分析发现，东部地区所辖地市级政府公共服务绩效整体水平位居全国中上游。数据显示，东部地区所辖地市级政府公共服务绩效平均得分为5.68分，低于东北地区的5.95分，高于中部地区的4.85分和西部地区的4.68分，居全国第2。应当看到，东部地区地市级政府的公共服务绩效与东北地区尚存在一定差距，但与中部、西部地区已经拉开了一定的距离。

在东部地区所辖地市级政府公共服务绩效前10名中，浙江占了5席，山东占了3席。浙江省在公共服务上的亮眼表现实际上已持续多年。在2010年评估中，浙江省各地市级政府公共服务绩效突出，排名全国第1，除了衢州和台州以外，省内其他地市级政府的公共服务绩效都在全国前50位之内。可以看到，尽管浙江“最多跑一次”改革是从2016年才开始实施，但浙江各地市级政府在公共服务上的深厚基础为改革的成功提供了重要助力。

(五)平衡发展绩效：整体表现出色，各市成绩均衡

所谓平衡发展职能，是指通过转变发展思路，调整政策方式和工具，以此促进经济社会协调发展。本项评估以环境保护、城乡平衡发展以及区域平衡发展三项指标作为平衡发展的代理指标和变量，进而计算各指标得分并综合排序。分析发现，东部地区所辖地市级政府平衡发展绩效整体水平位居全国第1。数据显示，东部地区所辖地市级政府社会管理绩效平均得分为5.87分，高于中部地区的5.34分、东北地区的5.23分和西部地区的4.68分。另外，东部地区的标准差也是四大区域中最低的，这说明东部各地市级政府在平衡发展中具有较强的均衡度。

在全国各地区所辖地市级政府平衡发展绩效等级数量与比例分布中，东部地区有一等绩效的地市级政府23个，占比30.26%，显著高于其他三个地区(东北地区18.75%，中部地区17.28%，西部地区7.03%)，四等绩效仅1个。同时，东部地区所辖地市级政府平衡发展绩效前10名中有5个进入了全国前10，表现出色，其中浙江占了3席，江苏占了4席。而在后10名中，河北一个省就占了6席，且其中有5个地市级政府位列全国前200名以外，继续着2010年在平衡发展领域的糟糕表现。

(六)内部管理绩效：各市成绩均衡，河北表现不佳

加强政府自身建设，积极推进政府绩效评估，全面提升政府管理的科学化、制度化和规范化水平，具有相当大的迫切性和现实必要性。本项评估从依法行政、政府效能、行政廉洁、行政成本和行政公开等5个领域近20项客观、可量化、以结果评估为导向的具体指标角度，对中部地区地市级政府内部管理绩效进行了全面的测量、评估和分析。数据显示，东部地区所辖地市级政府内部管理绩效整体水平位居全国第1。数据显示，东部地区所辖地市级政府内部管理绩效平均得分为5.54分，高于西部地区的5.10分、中部地区的4.90分和东北地区的4.33分。另外，类似于平衡发展领域，东部地区在内部管理领域的标准差是全国四大区域中最低的，这说明东部地区各地市级政府在本领域的绩效表现是比较均衡的。

就东部地区所辖地市级政府内部管理绩效具体排名而言，江苏表现比较出色。就前10名来看，江苏的苏州、宿迁、无锡成为东部仅有的3个进入全国前10的地市级政府；就后10名来看，河北再次上榜，有6个市位列倒数，且全部位于全国前200名开外。结合河北在社会管理、平衡发展领域的表现可以看到，该省无论是政府对外职能管理绩效，还是内部管理绩效，都有待进行深入的改进和完善。

四、结论与思考

通过东部地区综合绩效和分职能领域理解的评估结果，可以从中得出如下三个方面的结论，值得进一步深入思考。第一，从经济发展这一关键指标来看，新旧动能转换是发展的必然选择；第二，对比各分职能领域绩效表现来看，社会保障与就业管理工作压力显著；第三，对比省域内各地市级政府绩效表现来看，区域一体化应进一步加强。

(一)新旧动能转换是发展的必然选择

本次评估重点关注了山东省地市级政府绩效的问题。作为长期以来外界印象中的经济发达地区，山东的经济到底存在什么问题？应当看到，山东和东北的经济结构的确较为相似，两地的传统工业和重工业占比非常高，山东重工业占比超过70%。山东高新技术产业占比仅1/3，高耗能、高污染企业较多。从国家统计局提供的一组数据可以进一步看出端倪。2014年山东实际GDP增速为8.7%，远高于全国平均增速；随后4年逐年递减，由8.0%、7.6%、7.4%一直降到18年的6.4%，低于全国6.7%的平均增速；经济衰退之快令人担忧，和东北当初情况非常相似。

习近平总书记指出，“创新驱动、新旧动能转换，是我们是否能过坎的关键。关键技术、核心技术、高新技术，要靠自己，发挥我们的制度优势，集中力量办大事。”[11]2018年6月12日至14日，总书记在考察山东青岛、威海、烟台、济南等地时强调，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，要坚持“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的思路。[12]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中则进一步明确，要“推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度”。[3]这都为山东省的经济发展指明了方向。

联系到山东省近期的一系列动作和经济数据可以看到，当前该省以供给侧结构性改革为切入点，大力推动产业转型升级，深入贯彻落实新发展理念。2018年1月3日，国务院正式批复全国首个以新旧动能转换主题的区域发展战略——《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，同意设立山东新旧动能转换综合试验区。[13]战略实施以来，山东省2018年全年工业机器人、服务器产量增长率达到100%、76.2%，相比之下，生铁产量仅增长1.8%，水泥产量则下降4.5%。[14]可以看到，山东省通过全面贯彻落实十九大精神，深入推进新旧动能转换，已经为下一步创新发展夯实了基础，铺开了大路。

(二)社会保障与就业管理工作压力显著

作为重要的民生工程，社会保障与就业管理工作关系到社会稳定和国家长治久安的大局，值得高度关注。党的十九大报告提出，增进民生福祉是发展的根本目的，要通过实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。[2]近年来，东部地区经济社会发展迅速，在民生改善方面取得了长足的进步，也有很多亮点，但仍然存在诸多问题，社会保障与就业管理工作就是其中的一个关键点。一方面，东部地区人口多，密度大，带来了较大的社会保障压力；另一方面，东部地区高等院校众多，就业压力也远远高于其他地区。

本项研究的第一次评估(2010年数据)中曾经提出，社会管理绩效是东部地区地市级政府的短板。评估指出，东部地区地市级政府社会管理绩效仅略高于中部，居全国第三，而且其综合绩效平均得分在全国平均水平之下，是该地区地市级政府唯一失去先导优势的职能绩效。本次评估继续关注了这一问题。在本次评估中，社会管理绩效的确又再一次成为东部地区的短板，东部地区所辖地市级政府社会管理绩效整体水平依旧落后于东北地区和西部地区，也与全国平均水平有0.35分的差距，继续位居全国第3仅高于中部地区的4.66分。在分职能领域，上一次评估结果显示，东部地区地市级政府在社会保障与就业管理领域排名倒数第二。本次评估显示，东部地区地市级政府在社会组织与人口管理领域和社会安全管理领域的绩效居全国中游，但是在社会保障与就业管理领域排名进一步下滑至倒数第一。评估结果在一定程度上说明，东部地区在社会管理尤其是社会保障与就业管理领域存在一定困境。

当前，东部地区在社会保障与就业管理工作方面的确面临较大压力。为了完善覆盖全民的社会保障体系，健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，一方面要健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平，另一方面要实施就业优先政策，创造更多就业岗位。[2]这为东部地区社会保障和就业管理工作的深入推进指明了方向。

(三)区域一体化发展应进一步加强

随着全球城镇化与经济全球化进程的不断加快，区域一体化发展已成为世界各国经济发展的总体方向，城市群已成为各国参与全球竞争中的关键角色。区域一体化发展，既是区域经济发展的内在逻辑，也是高质量发展的迫切需要。21世纪以来，随着全球经济和城市的发展，城市群正以国家竞争的核心单元和主阵地的崭新角色出现在世界舞台，深刻影响着当前和未来的政治经济版图。[15]

当前，作为世界第二大经济体的经济发达区域，东部地区各省正全力推动一体化发展。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，要构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。[3]以京津冀地区为例，近年来北京市着力疏解非首都功能，制定实施了新增产业禁止和限制目录，河北省则加快推进雄安新区建设，改革完善住房、户籍及人才等制度，加强承接产业转移能力。再如“长三角”地区。2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时概括了推动长江经济带发展需要正确把握的整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能以及自身发展和协同发展五大关系，对区域发展作出了重要指示。[16]2019年5月13日，中共中央政治局会议审议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，通过政策的出台肯定了区域城市集群发展的趋势。该区域在2019年5月召开了长三角主要领导座谈会，明确提出要在长三角地区率先构建区域协同创新共同体，加快长三角区域协同创新网络建设，合力推进建设重大科技基础设施集群，持续推进科技联合攻关和资源开放共享，努力建成具有全球影响力的科技创新高地。

本研究的结果即在一定程度上印证了区域一体化为区域内各省市发展带来的强劲动力。以广东为例，对比“珠三角”地区(2008年底，国务院下发《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，规划涉及广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州共9个城市)范围内的7个地级市(不包括广州、深圳两个副省级市)与该省其它12个地级市的政府绩效排名可以看到，在地市级政府绩效全国总排名的变化上，虽然广东省地市级政府在本次评估中整体表现不佳(被福建超越)，但本次评估相比上次评估政府绩效全国总排名实现提升的仍有佛山、江门2个地级市，而这2个市都属于“珠三角”区域7市之内。总体上看，“珠三角”区域内的地级市发展步伐明显较快，发展潜力明显较强，这与广州、深圳2市的带动作用是分不开的，与各市之间在产业结构上的紧密分工协作也是分不开的。