政治体制改革的基本规律——以国家监察体制改革为例

李少文

(中共中央党校，北京 100091)

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国国家制度和国家治理体系的显著特点，[1]是中国特色社会主义民主政治发展的总体框架和基本规律。党的十九大报告指出：“三者有机统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[2]36那么，这一框架如何作用于我国的政治体制改革？民主政治实践如何反映这一规律？纵观改革开放40多年的历史，政治体制改革虽从未淡出视野，但大规模的制度性变革却不多见。已经取得很大成绩、完成阶段性任务的国家监察体制改革十分典型。作为“事关全局的政治体制改革”，回顾并解析其过程将是理解政治体制改革规律的重要方式。本研究旨在通过分析国家监察体制改革的实践，说明坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是具体的，表现为共同体现、不同侧重、动态平衡的特点，在此基础上进一步提出重视宪法的政治体制整体改革方案能够有效地坚持三者有机统一。

一、人民当家作主的制度建设

在我国，人民是国家权力的拥有者，实现一切权力属于人民是所有政治的目标。这是中国特色社会主义民主政治的根本属性，也体现在中国共产党的政策之中。[2]35-36国家监察体制改革的直接内容是实现人民当家作主，它既是人民行使国家权力的有效表达，也是通过国家机构体系实现权力分工和权力监督的反映。

(一)丰富和发展人民代表大会制度

监察委员会是人民的监察委员会，“在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。”[3]这一宣示并不是抽象的，而是具体的，关键在于它提供了人民行使权力的新通道。这是证成国家监察体制改革推进人民民主的最主要依据。

人民民主是社会主义的生命。[4]123这一论断揭示了社会主义制度的本质，它继承了近代以来人类政治文明的重要思想和先进成果。问题在于，人民如何体现国家主人的地位？这就构成了现代制度设计的根本性问题。它在社会主义国家也不例外。恩格斯认为：“无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[5]239对无产阶级来说，他们必须“把民主共和机构保存起来作为他们运动的工具”[5]460。列宁进一步论述了人民代表的意义，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要是全民的按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的和立宪的会议。”[6]519新中国成立后，我们开始建设人民代表大会制度，它在1949年《共同纲领》中就已被确认、在“五四宪法”中正式建立起来，是我国的政体形式和根本政治制度。“这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。”[7]这也为现下政治实践所确认，党的十九大报告中指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”[2]37

人民代表大会制度的内涵是极为丰富的，人民代表大会是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关。国家监察体制改革直接针对人民代表大会制度，所以它是针对宪法保留事项的改革。[8]从内容上看，改革“将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系”[3]，说明监察委员会是人民代表大会制度之中的国家机构。它有两层含义：其一，监察权力是一种国家权力，而不是社会权力、政党权力；其二，监察权力并不是最高的权力，而是由最高权力派生出来的一种权力，它服从于最高权力。这表明监察委员会还必须接受人民的监督，对人民负责，进而演化出一系列针对监察权的控制方式，表现在制度上就是宪法第126条规定的“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”这些皆可以视为人民代表大会制度的内容。问题在于，目前各级人大对同级监察委员会的监督是否充分，对此存在着较大的争议。[8]这也是对于人民代表大会制度是否完备的争议。

(二)权力分工与权力监督

国家监察体制改革的直接效果是在国家机构体系中组建了一套新的国家机关——监察委员会。宪法明确规定，作为国家的监察机关，监察委员会依法独立行使监察权，对所有行使公权力的公职人员进行监督。可见，社会主义宪法主张权力受到监督，[9]105监察委员会本身就是一种独立的监督权力设计。

国家权力配置是一个复杂的系统，任何权力体系的设计都要遵从一定的逻辑。在孟德斯鸠看来，一切有权力的人都容易滥用权力，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[10]185。马克思和恩格斯在批判资产阶级统治时明确指出了权力滥用的恶果。马克思主义认为，在阶级社会里，从社会分离出来的国家是阶级矛盾不可调的产物，国家权力必然用来维护统治阶级的利益。“这些机关，而其中主要的是国家权力，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主宰。”[11]227这样一来，权力就异化、变质了，拥有权力的人开始追求自己的特殊利益。马克思主义也承认权力之间相互制约和监督的必要性。马克思深切地认识到，分权学说作为资产阶级统治的“永恒规律”是因为“王权、贵族和资产阶级为夺取统治而争斗，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说”[5]99。他肯定分权学说带来的进步意义，并指出分权的实质“是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工”[12]224。马克思高度赞扬了1831年《黑森宪法》确立的分权体系，“没有哪一部宪法对执行机关的权限做过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权。”[13]596-600马克思认识到，在权力滥用和腐败的情况下，人民的自由和权利就会受到侵犯。

在马克思主义的指导下，合理配置国家权力同样是社会主义国家政治建设的重要任务。人民代表大会制度之下的不同国家机构之间实现的是分工协作、相互配合。我国的国家机构设置延续了结构性分权的基本逻辑，形成了一元制之下的权力分工模式。改革之前的权力分工体系并没有独立的监督权，而是将这一权力类型分散到不同机构之中。改革之后，由全国人民代表大会产生“一府一委两院”(实际上是国家主席加中央军委主席加“一府一委两院”)，并由全国人大保留立法权、重大事务决定权以及人大的监督权等，在进一步凸显最高权力的同时，也形成了立法、行政、监察与司法的分工架构。从性质上看，监察委员会是一种基于功能、目标和专业性而展开的权力配置方案，属于功能性分权的新形式。单独行使的监督权符合功能性分权的基本特点，正是因为它的目标非常明确和专业，带有强烈的业务独立属性。推动国家监察体制改革是“权力必须受到制约和监督”的具体要求。正是因为权力必须受到监督，所以才需要推动改革，而新设立的监察委员会行使的就是一种监督权。

二、全面依法治国的具体实践

因为涉及到制度与立法，国家监察体制改革在目标、内容和方式上皆与法治直接相关，在多个层次上体现了法治的进步。这种进步既包括通过改革依法反腐败，进而贯彻有限政府的原则，也包括监察制度本身贯彻法治原则，推动监察权规范化、程序化和制度化。本次改革是全面依法治国的一次具体实践。不过，在实践中，关于改革的法治争议一直存在，这体现了改革面对的法治责难以及法治元素在改革过程中的地位问题。

第一，反腐败工作的制度化。国家监察体制改革的直接目标是更有效地反腐败，是“总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要”[3]。问题在于，如何才是最有效的反腐败方式？改革首先寻求“形成强有力的反腐败机构”[3]。具体来说，从国家机关之间的关系来看，由人大产生的监察委员会对人大负责，但不需要报告工作，避免形成对抗结构和紧张关系。[14]从党政关系来看，监察委员会实际上是党组织和国家机构的合体结构，所谓纪委监委的合署办公，既是指人员、机构的合一，也是权责的合一，从而让党的领导方式和组织原则输入到国家机构内部，而党组织的运行逻辑带有强烈的集中统一、令行禁止的色彩。从内部结构来看，监察委员会奉行民主集中制的组织原则，将党组织活动原则和国家机构组织原则结合在一起，并以反腐败的工作业务为主线，是鲜明的权力集中结构。这些由立法确认的关系共同塑造了反腐败机构“强有力”的结果。

第二，有限政府的形式化。改革的一个重要任务是落实习近平总书记所要求的“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[15]。“把权力关进制度的笼子里”蕴含着一种有限政府的理念，而它作为宪法精神，对于控制权力、塑造宪法秩序来说发挥了至关重要的作用。改革在形式上实现了有限政府的要求，体现了法治精神。这主要涉及到两个层面的问题。其一，监察机关是“把权力关进制度的笼子里”的执行者，它行使的监察权的任务之一就是确保有限政府。所以，改革的直接目标是实现“全覆盖”——“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[3]。当然，这里存在着一个逻辑上的“鸿沟”，即对公职人员的监察与对权力分支的监督之间是不同的，有限政府原则的直接要求并不是指向公职人员。不过，在我国目前的公职人员管理体系以及公权力的运作过程中，这种监督促成有限政府的意义仍是显著的。其二，监察机关自身的权力是否是有限的，这是一个让学者很担忧的问题。[16]从逻辑上看，监察权当然是有限的，这种有限性既表现在监察机关是人民代表大会制度的一部分，监察权只是人民主权的延伸，也表现在监察权受制于宪法和法律的明确约束。[17]不过，在实践中，监察权的有限性仍需要通过具体制度加以展现，既要为监察机关及其工作人员划定行为的程序边界，也为相对人提供合理充分的对抗性权利，凸显宪法权利的反向制约作用。

第三，国家监察制度的法治化。一方面，监察机关运作贯彻形式法治原则，具备了法律依据。这主要是指国家监察立法逐渐完备，宪法也为此做了修改。另一方面，监察制度输入法治价值，从而塑造制度本身的合法性。其中最主要的问题在于我们如何看待目前监察制度的法治化程度。因为腐败本身是无价值的，造成的危害十分严重，所以反腐败能够聚集正当性因而成为一种明确的追求。作为一项目的明确的活动，反腐败工作以效率和成效作为衡量标准。问题的关键在于反腐败如何与分权、法治、程序保障和人权保障等诸价值保持平衡，让反腐败工作遵循法治与人权保障的基本要求，这是本次改革解决的法治难题，在监察机关具体权力运用之中体现出来并引发了争论。[18]

第四，依规治党与依法治国的统一。改革带来了意想不到的法治效果，那就是通过依规治党实现依法治国的目标。它既表现为以“国法”约束党的机关的行为——因为纪委监委合署办公，这就是监察权专责机关纳入国家机构体系的重要意义，也表现为以党纪约束国家机关的问题，党内法规成为各级监察机关的重要规范依据和约束。在实践中，一方面，《中国共产党纪律处分条例》和《监察法》作为反腐败制度设计的两部基础性规范同时发挥作用。“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[19]6在改革工程师看来，权力以及行使权力的人都要守规矩，反腐败作为追求政治正义的事业当然也要有“规矩意识”。不过，这里的“规矩”却是复合的，并不单纯只有国家法律，而是包括了党内法规的。甚至可以说，党内法规先行、先定是我国反腐败模式的重要特征。这也是理解目前监察制度的基础。另一方面，不同于其他立法，《监察法》和《公职人员政务处分法》的特点是它们在法律条文中直接呈现了党的领导的根本性原则、党政合署办公的某些特点以及对公职人员的宽泛界定等。这就使得国家监察立法本身呈现出特殊性。实际上，对于《监察法》的明确性存在的一些争议可以从这个方面加以理解。例如，形式法治要求规则的明确性和自洽性，[20]75-77但理论界对于监察制度的自洽性也产生了一些疑问。有学者提出留置作为监察委的调查措施无法取代作为党纪措施的“两规”。[21]面对这种理论上的困惑，必须结合合署办公这一特殊形式来考虑。合署办公作为本次改革的重要特点乃至前提，它是全面的、实质的而非形式的。合署办公既带来了权力性质的复合性，也构成了党规国法同时约束党的机关和国家机关的格局。所以，留置的法定化虽然没有改变“两规”的党内法规基础，却在实际运作中替代了后者，这也是留置取代“两规”的真实涵义。事实上，党的纪律检查机关的运作特别是带有限制人身自由的调查措施受制于《监察法》，用留置取代“两规”正是在这个意义上体现出来的。

三、加强党的全面领导的顶层设计

前文讨论了国家监察体制改革在人民当家作主的制度建设、全面依法治国的具体实践两方面取得的成绩及其存在的争议，尝试揭示本次改革体现的人民民主和法治元素。尽管这两者都非常重要，但它们仍不能显示改革的全貌，特别是无法展现改革的根本动因与主要任务，亦非改革取得的最大成就。作为一场政治体制改革，国家监察体制改革与作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党密切相关，根本目的是“加强党对反腐败工作的集中统一领导”[22]。

(一)改革体现为党的建设的展开

本次改革看起来是针对国家机构的，其影响却超出了国家机构。这一方面是因为它通过党政合署办公实现了纪检监察的一体化，宪法上独立成节的监察委员会在现实实践中并未体现出完整的主体性，新创设的国家机构必须要同党的纪律检查机关结合在一起考虑。在所有的国家机构中，只有中华人民共和国中央军事委员会是这样的设计。另一方面，改革始终着眼于党的领导这一要求的实现与体制机制的完善，国家监察体制改革直接作用于党内监督，而党内监督与国家监察共同构成的监督体系是党的领导的重要依靠。所以，改革内容与党的自身建设是一体两面的关系。

党的建设是中国共产党重要的法宝。[23]606在长期执政这一前提条件之下，如何始终保持党的长期执政能力，关键就是党要做到自我监督、实现自我净化，始终确保党的先进性。[2]62十九大报告提出，新时代推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，[2]62形成了党的建设的具体任务。纵观国家监察体制改革的起始与内容，可以称为党的建设的展开，始终作为全面从严治党的一部分内容。

第一，国家监察体制改革的范畴是加强党的纪律建设。改革之初，时任中纪委书记王岐山指出：“国家监察委员会就是国家反腐败机构，制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。”[24]这揭示了机构设置和立法的本质内容。它仍是在党的纪律建设的范畴之内展开的，因为在改革推动者看来，监察体制改革的首要目标就是更有力地、更深入地反腐败。这是强化党的纪律建设的现实安排，前面提到的很多改革内容皆可以从此视角进行理解。例如，改革需要重塑反腐败机构。在党的体系中，纪委承担了党内监督的主要任务，但党内监督仍有无法覆盖的领域，在实践中还会遇到机构之间权责不清的问题。当国家存在着大面积的腐败现象，关键就在于如何提升反腐败的效率，“整合反腐败力量”成为改革的重要动因。它主要表现在两个方面，其一是“构建了集中统一、权威高效的监察体系”，其二是“实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖”[3]。所以，改革尝试的是组建国家监察机关，同时推行纪委监委合署办公，从而呈现出加强党的纪律的功能。

第二，国家监察体制改革的实质是加强党的政治建设。政治建设是党的根本性建设，是党的建设的统领内容，也是首要内容。[2]62国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，[3]这是国家反腐败制度形式的新特点，也是党的政治建设的新实践。它反映了政治建设的具体要求及其意义，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，能够把制度优势转化为治理效能。”[3]改革之前，反腐败的重任一直主要是由党来承担的，各级纪委与各级行政监察部门的合署办公就是表现。业已建立的反腐败制度体系被学者概括为“三驾马车”，却存在着各自的难题：党内纪检委的纪律审查难以覆盖党外公务员；行政监察工作的“全覆盖”最多可达行政系统内部全体部门；检察院司法检察以党内纪检为前置，且限于现实因素难以发挥应有作用。[25]改革试图对反腐败体制机制做出调整。如何强化反腐败机构的正当性、合理性以及有效性，不仅关系着反腐败效果，也影响着国家权力的正常运作。在这种情况下，强调加强反腐败制度和机构建设，就会生发出有关形成新的制度形式的思路，重塑反腐败的制度体系，为维护正常的秩序提供保障。设计一个专业的反腐败机构，形成一种独立的监督性权力，是相较于“三驾马车”结构的制度创新。将党的监督力量和国家机构的监督力量合一，“既完善党的自我监督，又加强对国家机器监督”[26]，既推动全面从严治党向前发展，又加强对公权力的监督，更加深入地实现了通过中国共产党管党治党实现社会主义民主政治发展的基本逻辑。

第三，国家监察体制改革的外在表现是加强党的制度建设。改革促成了党内监督与国家监察之间一体两面的关系，通过党内监督实现国家反腐任务和目标，通过国家监察为党内监督提供更为充分有效的法律制度条件。这就使得纪委监委合署办公之后，监察权力同样部分覆盖了党内监督权力，从而实现反向的体制化——实现监督权的国家化。与监督权力国家化类似的是，监察委员会的组织也实现了“政党化”，从而形成党对监督权的有效领导。

(二)改革强化党与人民的同一性

党的自身建设具有外溢的社会主义民主政治发展的意义，突出表现在政治建设和纪律建设增强无产阶级政党的统一性、革命性和纯洁性，进而实现中国语境下的“民主同一性”，即中国共产党始终与最广大人民的根本利益保持一致，中国共产党执政就是表达最广大人民的意志和利益。党的制度建设又是将党与人民始终同一进行制度化的方式。这种同一性就是国家监察体制改革通过加强党的全面领导所发挥的社会主义民主政治发展的根本性作用，它贯彻了政治保障的逻辑，即为中国特色社会主义民主政治发展和国家治理现代化提供更加充分完善的政治保障。

同一性是民主的根本内容。卢梭在阐释人民主权和社会契约时说：“使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”[27]19简单地说，根据社会契约建立的国家所要实现的正是“人民自己统治自己，人民自己服从自己”。这种人民主权式的民主观奠定了近代以来的政治基础，也深刻影响了马克思主义民主观，后者同样强调人民的主权。[28]不过，马克思进行了阶级划分。在马克思主义看来，无产阶级才是国家政权的掌握者，人民民主才是真正的民主，这就是民主的阶级性主张。问题在于，在制度上如何实现人民民主？自巴黎公社以后的马克思主义实践表明，人民作为统治阶级必须牢牢掌握政权。因此，坚持中国共产党领导是社会主义民主政治发展的最根本要求，也是始终确保人民民主和法治的政治保障。

在中国特色社会主义民主政治发展的实践中，关键仍在于如何始终确保人民民主，即始终保持这种真正的民主同一性。这就是加强党的全面领导的民主实践价值，它不同于文章第一部分所讨论的人民当家作主的制度实践，而是从另一个角度间接实现的人民民主，植根于党的领导所能提供的政治保障。在理论上经常遭遇的挑战是党的领导如何与人民民主相协调而不是相冲突。这也是三者有机统一的难题。这个问题在国家监察体制改革中也有所体现，那就是加强党的领导如何仍然体现民主属性。回到党与人民的同一来理解本次改革、发现改革的政治逻辑，才是答案。质言之，本次改革是通过改革加强党的领导，从而表达出社会主义民主的功能。在中国共产党的话语体系中，党的根基在于人民，血脉系于人民，力量源于人民。习近平总书记强调指出：“如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”[15]国家监察体制改革正是要重新把握党的这种“人民性”。正是因为加强监督削弱乃至消除了党的自身利益、公权力的特殊利益，增强了党的群众性基础，党的人民属性才能得到保证。这具体表现在：改革强化党内监督和国家监察，是党的自我革命、自我净化的反映，增强了党的先进性和纯洁性，从而体现了党与人民的同一。

四、三者有机统一的不同侧重与动态平衡

国家监察体制改革的实践是复杂的，前文分析了改革进程中的党的领导、人民民主与法治元素。中国特色社会主义民主政治发展强调坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，构成了政治体制改革的总体逻辑预设和制度条件。这一论断在国家监察体制改革之中仍然凸显出来，只不过它的表现形式更为多样。

(一)三者有机统一在同一改革中的共同体现与不同侧重

第一，三者有机统一共同体现在改革实践中。如前文所述，加强党的全面领导、推动人民当家作主的制度建设、推进全面依法治国皆是我们推进国家监察体制改革时的考虑。在加强党的全面领导作为主要目标之下，人民民主和依法治国仍然在中国特色社会主义事业中占据着基础性地位，在民主政治发展中发挥了关键性作用，影响着改革过程与新建立的监察制度。

第二，三者在同一改革实践中有不同侧重。国家监察体制改革过程中存在着加强党的领导、人民当家作主的制度建设和推进全面依法治国三个实践面向，它们在改革所涉及的具体内容等方面存在着相互冲突的可能性。例如，突出改革作为党的政治建设的一面，它可以透过中国共产党与人民的同一性增强人民当家作主的内容，但可能会与依法治国所要求的有限政府原则产生龃龉。事实上，在实践中，党的领导、人民当家作主的制度建设和依法治国的要求是具体的，然而，这三个面向的重要性程度在每一项具体实践中并不是同等的。从整体上看，改革的最主要任务是加强党的领导，这贯彻在改革的目标和任务之中。改革作为人民当家作主制度建设的内容同样表现突出，尽管存有不同认识，但在中国特色社会主义民主制度的概念之下，改革是对人民代表大会制度的丰富和发展，特别是进一步完善了人民行使权力的通道，形成了更合理的权力分工和权力监督体系。与此同时，在法治方面，改革尽管作为全面依法治国的具体实践，但存在的法治争议是明显的，前文也有阐述。换言之，改革在党的领导、人民民主方面的意义是显著的，在推动法治进步的过程中可能存在着一定的缺憾，特别是改革过程中出现了宪法收缩的现象。[8]三者有机统一要求改革不能忽视法治，所以监察制度的制度化程度和法治化标准依然是改革深化的重点，甚至在很大程度上影响着改革的权威性和认受性。

第三，改革存在的法治责难需要通过三者有机统一进行解答。因为法治元素更多地体现在细节之中，它往往会成为制约改革推进的因素，呈现出规范与现实之间的张力，这也是政治体制改革通常面对的问题。解决法治责难，必须回到中国特色社会主义民主政治发展的全局性角度来认识。这是因为，改革的正当性与合法性主要来源于加强党的领导和人民当家作主的制度建设，党的领导、人民民主是支持改革的政治基础。不仅如此，在我们的改革语境之中，推动全面依法治国也是改革的目标和任务，但这里的法治元素同样是从整体上进行理解的，是相较于改革之前的反腐败工作特点而言的，它并不是从某个单独的法治细节来界定的。从效果上看，改革的确也推动了法治发展，包括前文所述的促进反腐败工作制度化、有限政府形式化、监察制度法治化以及依规治党和依法治国的统一，尽管它并不是那么完美。所以，加强党的领导、人民当家作主的制度建设和全面依法治国的具体实践都是改革的正当性与合法性基础，并且这三个方面都是从中国特色社会主义民主政治发展的角度展开的。

(二)三者有机统一在历史进程中的动态平衡

避免机械地理解有机统一，既是指同一改革实践——如国家监察体制改革的具体措施会呈现出三项元素的不同权重，也是指在判断一个时期、一个阶段的政治社会发展面貌时，要看到这个时期和阶段的主题，不能将三者不分轻重、不加条件地同一对待。例如，2018年宪法修改将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入第一条，其目的就是加强党的全面领导。对此，关于宪法修正案草案的说明中说得非常清楚：“……宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效地把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。”[29]这也从侧面反映出过去一段时间的改革发展进程中可能存在弱化党的领导的问题，需要在接下来的改革中进行一定的纠偏。与之相联系的是国家监察体制改革有效地贯彻和体现了这一逻辑。所以，加强党的全面领导可谓是这一个阶段的主题，它的重要性会压倒人民当家作主的制度建设和依法治国的具体实践。

尽管如此，它并不意味着我们在这个阶段就放弃了三者有机统一。一方面，在任何阶段，三个元素都缺一不可，尽管改革过程中会有不同侧重，但不能完全忽视任何一个元素。纵使国家监察体制改革的根本目标是加强党的全面领导，但它依然要符合人民民主和法治的标准，构成人民当家作主的制度建设和全面依法治国的具体实践内容。另一方面，一个阶段的主题侧重并不会导致中国特色社会主义民主政治发展的失序，因为从长远历史角度来看，三者仍然是有机统一的。在改革开放40多年的社会主义民主政治实践中，不同历史阶段的主题是鲜明的。

回顾40多年来的改革历程，在一段时间里，我们也曾将人民民主作为重要的改革逻辑，大力推动人民当家作主的制度建设就是其中一个表现。改革开放之初，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，……要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[30]339所以，在制定“八二宪法”的过程中，宪法工程师们加强了全国人大常委会的地位与功能，这使得人民代表大会发挥了更大的更有效的作用。与之同时，宪法也规定了县一级人大设常委会。做实、做强、做大人民代表大会，是人民当家作主制度建设的具体表现。

在一段时间里，我们又将法治作为重要的改革逻辑，大力推动依法治国的具体实践就是其中一个表现。[31]这是因为法治建设是当时迫切且重要的任务。1997年，党的十五大报告明确了“依法治国，建设社会主义法治国家”是党领导人民治理国家的基本方略。1999年，依法治国又被写入宪法。党的十八届四中全会是一次关于全面依法治国的中央全会，从顶层设计上提出了法治建设的一系列目标、方略，被认为是社会主义法治国家建设的又一个里程碑。[32]概言之，20多年来，我国的法治建设成就显著。

党的十八大以来，我们将加强党的全面领导放在了突出位置，这是十八大以来政治发展的主要线索，[33]国家监察体制改革、现行宪法第五次修改过程都是具体表现。在这一阶段，我们将加强党的全面领导作为改的革主题和重点，这并非是将三者割裂开来，正是因为之前的政治发展忽视或者弱化了这一点，所以今天的改革才特别重视它。因此，加强党的全面领导正是体现了历史进程中的三者有机统一，反映了三者动态平衡的规律。[8]

那么，如何始终确保三者有机统一而不是因为时代或阶段主题就忽视三者中的任何两个或一个元素？实际上，在理解和适用坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一时，要避免的错误认识是三者或任两者的对抗式结构，不能将党的领导与人民当家作主、依法治国对立起来，同样也不能利用民主、法治的部分特征元素消解党的领导的要求。历史上就曾出现过类似的情形。在现行宪法通过之后的第二天，《人民日报》社论指出：“……在人民中间，包括在一部分共产党员中间造成一种错觉：人民建立了自己的政权以后，似乎法制是可讲可不讲的，法律是可有可无的。十年内乱从反面给我们上了一堂应该说是终身难忘的法制课：无产阶级一旦掌握政权，就要加强法制建设，用法制保证无产阶级和广大人民的利益。不讲法制，有法不依，无法无天，只有利于坏人，而不利于人民。”[34]这一论述颇为深刻，它揭示了法治对于社会主义国家的意义。我们在“十年内乱”时期忽视了法治建设，实际上就是忽视乃至放弃了三者有机统一，这是历史带给我们的惨痛教训。同样，在我国政治生活中，党是居于领导地位的。[2]36党的领导始终是根本，我们的一切政治体制改革都要坚持这个前提，如果背离了这个前提，社会主义民主政治就失去了根本保障，也偏离了方向，改革必然就会失败。由于党的领导是与人民当家作主紧密结合在一起的、党是与人民民主结合在一起的，所以人民民主也势必会弱化，那些推动人民民主的改革措施也就偏离了方向，最终走向失败。20世纪80年代的政治体制改革就出现了这样的危机。所以，在任何时候任何阶段，都必须要坚持三者有机统一。

五、重视宪法的政治体制改革方案

“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[2]36这是大家耳熟能详的关于三者关系的陈述。不过，如前所述，实践中的三者有机统一并不容易达成共识，既有历史进程中的不同主题，也有同一改革中存在的不同侧重。所以，必须在政治体制改革中设定一个中国特色社会主义民主政治发展的有效方案，关键在于重视宪法。这是本文的论证终点。

(一)现行宪法包含三者有机统一

从逻辑上看，在推动政治体制改革、适用这三个元素时，某个或者某两个因素存在全有或者全无的两种情形。这当然就不是三者有机统一了。具体来说，我们加强党的领导，就可能存在着忽视人民民主、法治的问题，如果不去推动人民当家作主的制度建设和推进依法治国，那就不叫“三者有机统一”；我们推动人民民主，如果在这个过程中弱化了党的领导，不遵循法治，那也不叫“三者有机统一”；我们推动法治建设，如果在这个过程中弱化党的领导，忽视人民民主的制度建设和具体实践，同样也不是“三者有机统一”。出现这些情况时，我们的政治体制改革就面临风险，社会主义民主政治发展就会出问题。

我国现行宪法可谓是一部三者有机统一的宪法。序言和宪法第一条皆强调了坚持党的领导，这是我国特殊的法权结构。[35]政治宪法学认为，“中国共产党领导中国人民”是“八二宪法”的第一根本法。[36]同时，现行宪法也是一部人民民主的宪法，第二条直接宣示了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，并且通过总纲、基本权利、国家机构条款建立了人民当家作主的制度体系。宪法同样贯彻了法治逻辑，序言最后一段称：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”可见，党的领导、人民民主、法治三个元素皆是我国宪法的规定，构成宪法确立的中国特色社会主义民主的基本形式。站在政治体制改革的角度，它是宪法秩序的核心结构图，也是宪法维护的社会主义民主政治发展的底线。

这个逻辑可以进一步从内部和外部两层结构进行观察：三者都是宪法的要求，也都围绕着宪法展开并发挥作用；同时，它们之间也相互作用，并以“有机统一”作为底线。宪法是三者关系的中心，是集中统一之归宿：中国共产党领导是宪法民主性(或宪法确认的民主形式)的根本内容，并且党的领导直接表达人民民主的内容；宪法设计的人民代表大会制度是具体的民主制度形态；宪法规定依法治国的具体要求和主要内容。从外部结构来说，中国共产党主导各级人民代表大会及其常委会，在组织人事、工作内容、程序等各个方面控制人民代表大会；人民代表大会衍生出国家机构体系，包括立法、行政、监察、司法机构，共同构成依法治国的基础；党必须在宪法和法律的范围内活动，依法治国也要求将党的活动纳入法治轨道。具体结构可见右图：

不过，以上只是浅层次的民主结构。实际上，我国宪法所设计的这一民主形式和关系更为复杂，其核心逻辑是所有的权力关系都处在相互约束之中，共同构成最高权威，而任意单独一项均不体现宪法秩序的全貌。

从宪法的角度来说，中国共产党的领导是宪法明确规定的民主性之内容，但宪法的价值与功能正是控制民主；宪法设计人民代表大会制度，全国人大亦可通过修改宪法以及立法、解释宪法等方式发展宪法；宪法确立了依法治国的逻辑，但法治正是为了贯彻宪法，包括了宪法的实施。从外部结构的角度来说，人民代表大会制度是实现人民当家作主的制度形式，它与党的领导具有目标一致性；全国人民代表大会供给法律，但法治要求民意表达方式和民意机关也要在法治之中；法治约束政党，也为党的领导提供基本方式。于是上图可以更进一步复杂化为如上图形式：

(二)全面贯彻实施宪法

可见，我国宪法设计的社会主义民主制度形式是一个元素繁多、相互约束的结构，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一作为一个整体存在于宪法之中，构成了国家的根本政治结构。离开任何一个元素，就意味着宪法秩序的变革。比如，离开党的领导，社会主义事业就少了保证，这是“改旗易帜的邪路”；离开人民当家做主，社会主义事业缺少了本质，我们就会失去方向，这也是“改旗易帜的邪路”；离开依法治国，社会主义事业就偏离了路线，这是“封闭僵化的老路”[2]17。维护坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一就是维护宪法的内容，而三者有机统一也就是宪法所设定的民主政治发展的底线。坚持“全面”贯彻实施宪法，就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这也是“全面”一词的意义。在任何时候，政治体制改革都要受到宪法的控制，国家监察体制改革就提供了一个范例。[8]

就政治实践来说，必须以宪法为中心，全面贯彻实施宪法，始终坚持依宪治国，是最容易达成共识的现代化的中国特色社会主义民主政治发展方案。习近平总书记在总结新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程时指出：“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”[37]这是长期实践中得出的“宝贵启示”，反映了宪法的根本地位。宪法凝聚了人民的共识，[38]所以，重视宪法的政治发展能够取得最大公约数。中国特色社会主义民主政治发展与国家治理体系现代化是紧密结合在一起的，最能体现现代化要义的正是宪法实施和依宪治国，所以以宪法为中心的政治发展符合现代化的发展方向。实际上，这一判断也与国家监察体制改革相关，一个直接表现就在于改革始终没有离开宪法讨论的范围，最后还通过修改宪法的方式来完成。宪法控制是确保改革成功的关键。[8]

总而言之，重视宪法，推动宪法实施，坚持以宪法治国，是政治体制改革的核心要义，也是中国特色社会主义民主政治发展的根本出路。如此改革方略，体现了政治体制改革的整体性特征，可称得上“整体改革观”(reform as integrity)。