粤港澳大湾区空间发展特征、存在问题与优化提升探讨

林先扬

(1.中共广东省委党校 决策咨询研究中心，广东 广州 510053；2.中共广东省委党校 粤港澳大湾区研究院，广东 广州 510053)

资源在全球范围内转移与配置以及重组将极大地带动了区域城市化与城市区域化。[1]142-145粤港澳大湾区战略有利于丰富一国两制的实践，保持港澳长期繁荣稳定；由于粤港澳大湾区具有海洋经济特征，其海港和空港连动通道效应初显，是深化实施国家“一带一路”战略的重大平台，可以参与国际产业结构调整以及向外转移资金技术，形成了较高的经济发展水平。空间发展格局是区域各种要素的相对位置和空间分布形式，面向未来构建科学合理的空间发展格局对于粤港澳大湾区优化配置区域空间资源、提升区域竞争优势以及促进区域城乡协调发展等具有重要意义。

一、粤港澳大湾区空间发展特征

(一)实现多样化与规模化发展

进入21世纪后包括湾区城市群在内的城市都通过城镇与产业的融合发展，促进各类产业集聚与扩散，形成了从内部从垂直分工到水平分工以及产业链分工的转变。[2]40多年的改革开放加速了中国融入全球的步伐，无论广度与深度上都形成了更加开放的格局，特别是改革开放的粤港澳大湾区内部的珠三角与港澳的互补关系，造就了其独特的产业体系以及空间发展。粤港澳大湾区内部突破了不同经济制度和经济体制的限制，在物资、资本、技术、信息、人才的双向交流，各类领域进一步深度融合与发展，产业的多元化发展加速了城镇间的联系与发展，也推动了湾区多样化和规模化发展，发展成为中国高密度开发地区，以不到1%的土地、5%的人口创造了约占全国12%的发展体量。

(二)核心及节点城市地位突出

改革开放40多年来，粤港澳大湾区城市化进程加快，大多数城市均在交通走廊上和交通交汇点处，环珠江口的核心城市的分布也相对集中，城市间的有形和无形的空间联系加强，粤港澳大湾区核心城市不断调整和优化产业结构，逐渐形成了资金、人才、管理、技术、环境等优势，全面参与国际竞争的能力不断得到增强。快速城市化发展的效果明显。随着区域经济竞争战略平台的构建，粤港澳大湾区在中国经济的地位还能提升，甚至在东亚的经济核心地位还能提升，加上健全的基建和日趋完善的投资环境，这些核心城市依托强大的制造业，也发展成为现代服务业强市，香港更是成为国际金融、贸易和航运中心，广州成为世界重要的商贸中心，深圳成为重要的创新产业基地，这些核心城市也引领粤港澳大湾区逐渐发展成为潜力巨大的消费品以及服务业市场。其中，2019年香港、广州、深圳和佛山等GDP均破万亿元，显示出强大的发展规模与经济实力。

(三)城镇体系网络化状态初显

粤港澳大湾区经过改革开放40年的快速工业化与城镇化，不仅各个中心城市功能不断提升，集聚人口与产业的能力不断增强，而且城乡空间结构进入网络化发展阶段，呈现大中小城市形成网络化发展的格局。2018年粤港澳大湾区整体城镇化水平超过87.5%，达到发达国家的水平，常住总人口达到7111万人。至2019年年底，粤港澳大湾区形成了有2个千万以上人口的城市，有2个500—1000万人口的城市，5个100—500万人口的城市，7个50—100万人口的城市，4个20—50万人口的城市，23个10—20万人口的城市，48个5—10万人口的城市，整体上城市化达到促进区域人口合理布局。

(四)形成若干重要发展轴带

发展轴带是湾区经济辐射和扩散的主动脉，也是承载湾区城镇与产业发展的主战场。粤港澳大湾区内部空间上已经形成了七条明显的发展轴带：(1)珠三角环线 香港—澳门—珠海—江门—鹤山—四会—花都—增城—东莞—深圳—香港的发展轴带；(2)从深圳市的蛇口起，经深圳市的西乡、沙井、东莞市的长安、虎门、厚街、至广州市的黄埔、芳村的广深高速公路沿线的轴带；(3)从深圳市的盐田起，经深圳市的布吉、东莞市的凤岗、塘厦、清溪、樟木头、常平、石龙至广州经济技术开发区广深铁路的轴带；(4)从佛山的北滘起，经伦教、容桂至中山、珠海的105国道的轴带；(5)从佛山市的黄歧起，经佛山市的盐步、大沥、张槎、南庄、西樵、乐从、龙江、九江至江门的325国道的轴带；(6)惠澳大道沿线的轴带；(7)京九铁路沿线的轴带。[3]75这些轴带构筑了粤港澳大湾区强大国际竞争力和区域辐射力的完整城镇与产业空间体系。

(五)各类专业镇特色明显

专业镇经济与农村城镇化联动发展产生了巨大的社会经济效益，成为支撑粤港澳大湾区投资增长、农村城镇化和社会经济全面发展的动力源泉之一。粤港澳大湾区专业镇发展大多起步于20世纪80年代初，依托大城市并与之形成密切相联系的生产配套体系，加上自身在土地、劳动力、物流、资金等的成本优势，迅速成长起来。如今粤港澳大湾区拥有175个专业镇，其产业主要为纺织服装、金属制品、建筑材料、家具、皮具、鞋业、花卉等传统优势产业，这些企业从几百至几千家甚至上万家，形成了企业集群效应。这些专业镇他们充分利用原来的产业基础、当地资源和市场，把产业规模做大做强，使专业镇经济蒸蒸日上，产品在全省乃至全国占有率达到20%—30%。专业镇产业规模从20亿至100亿元不等，呈密集分布状态。粤港澳大湾区专业镇经济以特色专业化市场、服务配套以及特色产业作为依托，形成产业集聚与集群效应，极大地促进了经济繁荣发展。

二、粤港澳大湾区空间发展存在问题

(一)核心城市功能与品质有待提升

粤港澳大湾区内部逐步形成了广佛肇都市圈、深港都市圈、江中珠都市圈，并以这些都市圈为基础，打造“高铁、城际和公路”多层次的枢纽体系，促进区域辐射力提升。这些都市圈借助快速交通体系的构建，枢纽功能也进一步突显。然而以核心城市形成的都市圈不仅需要的是枢纽集散功能，还需要附近有辅助的配套功能，特别是还没有形成与高附加值与高品质地区的共存，缺少水系与绿化的渗透，需要通过多层次多维度的空间打造，形成有落差与有层次的景观。粤港澳大湾区核心城市正从单一的向心集聚向向心集聚与离心扩散同时并存演进，城乡空间形态正由单体城市向大都市区转型。特别是两个相邻大都市边界的弱化，在同城化发展上还没有形成便捷的交通、产业、形态、功能与品质的接合。

粤港澳大湾区核心城市进一步城市化与工业化的双重驱动，其土地开发强度均超过30%，但也面临着环境约束与品质提升困境。像广州、深圳等作为高密度城市开发地区，新技术、新产业、新模式与新业态仍然对城市空间具有更高的要求，而这些城市形态仍无法与之相适应和相匹配，特别是高质量产业、人才、项目与资本对城市环境与生活品质提出更高的需求，然而城市公共配套设施规模小、分布不均衡以及城市中心度不高，空间增长极不够明显和品质不高等问题突出，需要进一步改变与改善。粤港澳大湾区核心城市连绵分布的专业镇、新城、新区、产业园区以及各区、镇城市建设相对扁平化、碎片化，未形成强大的城市核心地区。

(二)区域空间失衡状态突出

经过改革开放四十年的发展，粤港澳大湾区也经过了以“农业—工业—服务业—新经济”发展阶段，整体上带动周边经济的发展。通常大量的跨界经济活动打破了传统的行政空间边界，使得巨型城市区域包括大湾区在内都会呈现出边界模糊的特征。[4]显然，这也是区域均衡发展的最佳状态，然而从粤港澳大湾区内部空间发展来看，还存在着较大的差距，这不利于整个大湾区经济的发展，容易形成发展的失衡效应。对比粤港澳大湾区东部四市与西岸四市过去二十年的总量变化，两地经济总体上保持稳步发展，而且东岸与西岸的差距不断缩小，但也不难发现，总体上还有一定的差别，在4倍以上(见表1)，这不利于整体空间的持续发展。

表1 粤港澳大湾区东岸四市与西岸四市GDP总量对比

另外，粤港澳大湾区存在环珠江口核心区与边缘区发展发展的差距，边缘区由于经济区位、发展基础、专业人才、产业载体、物流成本、资源利用等多方面的不足，并且差距也较大，达10倍左右。

(三)环境与空间约束陡增

粤港澳大湾区经济发展形成的以“两头在外”、“大进大出”的出口导向发展模式正受到严重挑战。[5]粤港澳大湾区高密度开发带来在土地成本、人力成本、交易成本、资源耗费成本等不断上升形势下，投资“报酬递减”和产业比较优势势必下降。粤港澳大湾区产业发展相匹配的矿产资源与能源相对匮乏，需要从外部大量输入。值得一提的是粤港澳大湾区水资源分布与区域经济发展水平不匹配，资源性缺水和水质性缺水并存，东部的经济总量达到60%，东部的东江流域水资源开发利用程度接近38.3%，西部的经济总量仅为40%，西部西江流域水资源丰富但实际利用程度仅有1.3%左右，大量的水资源没有得到应有的利用。

粤港澳大湾区除去农业保护、水源保护等不可建设用地，可建设用地总量相当有限，加上人口的迅猛增长和城市土地的不断开发利用，发展空间越来越局促。粤港澳大湾区空港、铁路站线、港口资源的统一规划与整合还没有付诸实践，这与粤港澳大湾区产业发展与空间发展不相适应，经济空间成长挑战巨大。另外，粤港澳大湾区正推动产业结构高级化，势必需要更多的专业技术人才，而粤港澳大湾区创新创业环境如融资渠道、知识产权保护、企业登记注册、学习和生活环境等与高品质发展需求还不匹配。

(四)与周边互动略显不足

粤港澳大湾区参与全球中高端领域的竞争，离不开周边的支持与配套。粤港澳大湾区整体经济在过去的十五年得到了快速发展，整体上增加了近三倍，2018年接近11万亿元，也成为中国经济发展的重要晴雨表和标杆地区。然而，由于粤港澳区域经济发展也存在较大的差距，经济发展过分集中在粤港澳大湾区地区，其中粤港澳大湾区占84.6%，其他地区仅为15.4%。粤港澳大湾区分别是粤东地区、粤西地区和粤北地区的16.52倍、14.76倍和18.72倍(见表2)。事实上粤港澳大湾区对周边地区的虹吸效应明显，同时由于粤港澳大湾区同周边联系通道供给不足，基于不同时长的一体化的服务与生产配套体系还没有建立起来，造成了在环粤港澳大湾区地区存在着一些塌陷地带，不利于整体空间的协调发展。进一步优化提升空间发展格局，需要同“一核一带一区”联合起来，共同创造互动多赢的发展。

表2 粤港澳大湾区与广东其他经济区域发展比较

三、新时代粤港澳大湾区空间优化提升策略

未来粤港澳大湾区从内部构建点轴网络系统，加快空间合理分工与协作，同时，以整体向外拓展、辐射带动周边地区发展，形成多层次、多圈层发展的局面。

(一)增强核心城市引擎带动能力

粤港澳大湾区进入新的发展阶段，对空间发展上更加协调、分工合理、功能互补、错位发展等方面提出了更高的要求。[6]粤港澳大湾区需要突出核心城市的枢纽功能与节点城市的配套功能，形成不同层次的形态、功能与品质。随着大型基础设施与交通网络建设、重点项目及城镇转型升级都重构粤港澳大湾区核心城市的地域空间，也进一步重构地域功能，将会形成若干个重要的增长极。同时，需要用宜居宜业宜创新的高品质现代化国际化大城市的战略定位引领核心城市，核心城市可以探索推进产业飞地或城市飞地切入点带动外围发展，通过共建共享区域共有战略平台，形成以3小时粤港澳大湾区的生产配套圈与优质生活圈。

(二)促进内部的城市分工与联合

粤港澳大湾区本身的内部城市分工与协同发展，不仅是城市之间、城乡之间、区域之间都需要构建起空间融合发展的新机制。作为粤港澳大湾区的城市，应有相应的功能分工，并且能够彼此联系。有序引导一些产业相似度较高的城市产业转型与升级，重点推动核心城市与节点城市的互动，基于粤港澳大湾区产业链分工角度，通过确立不同的城市产业发展重点(见表3)。其中，以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，更要突出科技、人才、交通与产业枢纽功能；节点城市是粤港澳大湾区的重要一环，粤港澳大湾区作为世界级制造业基地，离不开这些节点城市的贡献。从产业链分工来看，是粤港澳大湾区先进制造业与现代农业的承载地，具有强大的发展活力。

表3 粤港澳大湾区节点城市发展取向

(三)加快发展轴带提质扩容

粤港澳大湾区正从双中心到多中心再到网络化发展的过程中，在这过程当中，立体化的海陆空交通网络能够为粤港澳大湾区城乡网络化融合发展提供强大的支持。推进重大的交通基础设施建设，特别是港口体系联动城市体系，形成内外联动的轴带，共同建立高效连接的网络化城市与产业空间。未来粤港澳大湾区这些多元化、多方向发展的轴线，需要核心城市经济力量沿轴线向外辐射和扩散，来增强整个湾区内城镇间的联动效应，缩小整个大湾区内部发展差距。与此同时，粤港澳大湾区内部的各核心城市的企业完全可以将其工厂沿交通干线以梯度或等级扩散的形式向外转移，向外输出发展能量，带动沿轴线地区的发展。这样不但可以推动核心城市产业转移形成粤港澳大湾区与外围地区的产业链、技术扩散链和市场分工链的融合与拓展，更重要的是进一步促进了全球体系与本地体系的接合。

(四)推进城镇网络协同发展

立足于粤港澳大湾区城镇体系发展的现实基础和未来需要，从点、轴、带、面协同呼应，并以城乡区域协同发展来优化城市发展格局，建立结构合理、功能互补、支撑带动、辐射显著的湾区城镇体系。一方面要控制大中城市的过度扩张，努力提高其集约水平。另一方面针对中小城镇，以中心城区和中心镇带动城乡集约与协调发展。在粤港澳大湾区的核心城市，通过打造更高质量的多层级的城市中心，引导城镇功能与形态更加均质化发展。打破行政区划的约束，集约发展粤港澳大湾区各个层次的区域性中心城镇，形成网络化发展的城乡空间发展体系，优先提升发展各类城镇的主城区，在一些中小镇进一步推进零门槛落户，并提供可支付性住房或公租房，引导人口迁移与集聚。同时，通过完善不同层次城镇的教育、医疗、文化等生活配套设施，促进不同要素的空间有序集聚与扩散。针对粤港澳大湾区的乡村开展分类分级的全域人居环境综合整治，形成高质量的具有湾区特色的乡村聚落景观。

(五)强化区域辐射带动与拓展

粤港澳大湾区东岸与西岸在空间上的差异性，需要突出发挥港珠澳大桥、深(圳)中(山)通道、深(圳)茂(名)铁路、南沙大桥、虎门二桥等重要交通设施，不断完善的便捷与多样的空间连联通道将会实现粤港澳大湾区东西发展的联系，促进东西两岸协同发展。这也将加速全新的产业分工和产业链条的形成与发展，共同推动整体发展，这也必将提升粤港澳大湾区的整体竞争能力。[7]与此同时，作为环粤港澳大湾区的地区不仅是粤港澳大湾区的直接腹地，也是粤港澳大湾区重要的农产品支持地，未来这些地区发展也会考虑主动融入粤港澳大湾区中来。通过构建与这些地区的3小时生产与服务配套圈以及交流圈，可以为“一核一带一区”空间发展提供扎实的支撑体系。与此同时，作为泛珠三角的8个省区相继进入高速工业化的发展时期，在整个“9+2”框架中，粤港澳大湾区可以充分利用自己独特的区位优势、对外贸易优势、外资企业集中的优势、招商引资的优势、国际会展多的优势，努力为合作区域内各地特别是这些地区招商引资和建立深度合作提供帮助。特别是粤港澳大湾区利用对外高速通道，将进一步拓展至华中地区，辐射全国，进一步增强了其影响力和辐射力。随着我国“一带一路”战略推进，粤港澳大湾区参与全球分工的程度将不断加深，也有机会有能力在更广的全球地域范围内整合更多的高端资源，并加速整合与利用这些资源，成为全球分工与竞争的高地。[8]