浅议我国人民检察院派出机构体制改革

邱加吉

摘 要 继公安机关设置派出所，人民法院设置派出人民法庭之后，检察院迈出机构改革的重要一步，设立检察院派出机构。改革是体制永葆生命力的源泉，也是检察事业进一步发展腾飞的关键。在检察院派出机构设置的初期，借鉴派出所和人民法庭的经验，摸着石头过河，难免出现许多的问题。加强对检察院派出机构的研究，从不同的层次和角度，剖析人民检察院派出机构的设置和运行，探索检察院派出机构改革和完善方案，是体制建设和改革必不可少的关键因素，也是新时期检察事业发展的重要举措。

关键词 机构改革 人员编制 派出机构 经费保障

在新农村建设中，检察机关是维护和促进社会主义新农村建设的一支重要力量，检察机关工作中心下移，设置乡镇检察院派出机构也是检察机关落实十七届三中全会提出的服务新农村建设的新举措，是检察机制改革中的一个新生事物，符合中国国情，具有重要的理论和实际意义。但目前我国人民检察院派出机构建设存在法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全等问题，因此，对检察院派出机构的研究也成为必然。

一、人民检察院派出机构设置法律依据

基层检察机关的派出机构，一般称之为“派驻检察室”或者是“派出检察院”，主要是指区、县一级基层检察院依据检察院组织法和检察工作的实际需要，在特定区域设置的代表机构。依法合理设置派出机构，符合检察机关强化法律监督的需要，有利于检察机关加强群众工作，有利于检察职能的有效发挥。

我国现行的《人民检察院组织法》第二条第三款规定：省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。其中，派出机构又可分为“派出检察院”和“派驻检察室”两部分。其中派出检察院包括监所派出检察院、林业检察院、油田检察院、坝区检察院、开发区检察院、科学城检察院和铁路运输检察院等；派驻检察室包括派驻监狱、看守所、劳教所等监管场所检察室、乡镇检察室，驻街道检察室和林业检察室等。这一规定是关于检察机关派出机构设置的基本法律依据，三十多年来对此未曾修改和完善。

湖北省人民检察院在《关于加强检察机关群众工作的意见》中要求全省检察机关“充分利用乡镇检察室贴近群众、掌握民情、了解民意的优势，进一步明确工作职能，转变工作重点，使之真正成为检察机关联系群众、服务群众的纽带和桥梁，反映群众诉求、开展群众工作的窗口和平台。”该《意见》充分肯定了乡镇检察室在基层所发挥的重要职能，在处理群众纠纷、开展犯罪预防、强化监所检察以及开展法制宣传、社会治安综合治理等方面的积极作用，也为检察院派出机构的设置提供了法律和现实依据。

二、人民检察院派出机构存在的缺陷和问题

（一）法律地位不明确，缺乏严格的法律规范

目前，对于检察机关派出机构的设置，仅仅是在《人民检察院组织法》的第二条第三款之规定基础上进行的探索，即“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”，对于什么是“工作需要”，该做何理解，没有明确、具体的规定，就容易造成实践中的执行偏差甚至混乱。同时，对于基层的乡镇派驻检察室以及镇（街）检察室则仅仅是在最高人民检察院通知下发《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》下设立的，没有严格的法律规定。而对于这两项规定能否成为设立监所派出检察院以及各类派驻检察室的法律依据，一直是存在争议和分歧的。在检察工作实践中，监所派出检察院、驻所检察室和乡镇检察室的设立和管理，多是依据最高人民检察院制定的“文件”来进行，未能得到国家法律层面上的认可。

（二）人员编制不合理，缺乏相应的激励机制，检察干警缺乏工作积极性

《人民检察院组织法》第二十四条规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院设置的工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由派出的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。《工作条例》是农村检察室人员配备的依据。其第5条规定：“乡（镇）检察室配备检察员、助理检察员、书记员若干人，设主任一人，根据需要可设副主任一人，主任、副主任由检察员担任。” 但是目前，全国大部分镇（街）检察室或类似机构都没有独立编制和固定人员，经费基本上由派出它的检察院负责，人员则基本由派出它的检察院的人员兼任。这就给派出检察院增加了很大的负担，尤其是对于本身人手不够，经费不足的不发达地区的检察院而言，较难承受。派出机构的人员职位没有相应完善的职位晋升保障以及工资奖金激励机制，很多干部不愿意到条件艰苦的农村乡镇（街）等基层服务，缺乏工作积极性，即使到了基层，也不能很好地解决基层矛盾，调解纠纷，行使检察监督职能。

（三）保障机制不健全，检察权行使缺乏相应的基础

铁路、林业、油田、农垦区等检察院人员编制是由所驻单位负责，检察院的人员编制、干部任免、行政装备、干部福利等都由所驻单位负责，人员编制属于企业编制，未能纳入统一的政法编制，所需经费也是由所驻单位解决，由于经济体制改革的深入以及企业的历史遗留问题等众多原因，近些年来林业、工矿等企业的经济效益欠佳，直接影响了这些派出检察院的经费保障。监所派出检察院的经费也没有实行一级财政，没有独立预算和直接拨款，经费单一来源于派出检察院按人头拨付，无法保证日常办公费，办案工作更是难以正常进行；监所派出检察院未设置党组和检察委员会等机构，领导机构设置的欠缺严重影响了派出检察院重大问题的决策和整体功能的发挥。

三、人民检察院派出机构的改革及完善基本构想

（一）加强检察派出机构相关立法工作，明确派出机构法律地位

目前，对于检察院派出机构的法律依据，最具有法律权威的也就是《中华人民共和国人民检察院组织法》中第二条的规定，以及最高人民检察院的通知条例等文件，但是法律效力明显不高。因此，可以建议最高人民检察院在对检察机关派出机构设置和管理情况进行充分调研的基础上，推动人民检察院组织法的修改，在该法中明确检察机关派出机构设置的法律地位，或者是由立法委员会根据现实情况设立相应的法律法规，对检察院以及公安派出所、法院派出法庭等派出机构进行统一的规定，从而解决目前监所派出检察院以及派驻检察室设置法律依据不足的问题。

（二）严格规范检察院派出机构设置和审批权限

《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，可“根据工作需要”设置相应的派出机构，以更好地行使检察监督权。但是对于在什么情况下可以设置机构，没有很明确的规定。应当从法律上明确规定派出检察院的审批资格和程序。省级检察院设置的派出检察院必须由最高人民检察院审批同意方可设置，地市级以及县级人民检察院派出机构的设置应该严格由省级检察院审核批准设立，并报最高人民检察院备案，如此，方可解决目前存在的乱设派出机构、机构混乱、职责不明的情况。

（三）完善人员任免、职务晋升激励机制

根据检察院组织法的规定，“省一级人民检察院和县一级人民检察院设置的工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由派出的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免”，“乡（镇）检察室配备检察员、助理检察员、书记员若干人，设主任一人，根据需要可设副主任一人，主任、副主任由检察员担任”。应该通过完善的法律法规或者制度，对人员任免以及检察干警的职务晋升激励机制予以规定，以提高基层检察干警的工作积极性。

（四）理顺派出检察机构的管理体制完善经费后勤保障机制

一方面，对于企业办司法，应该严格进行限制，为了从制度上保证检察院依法独立公正地行使检察权，派出检察院应该在管理上与企业完全脱钩，人员编制统一纳入中央政法专项编制。另一方面，要理顺派出检察机构的管理体制，对派出机构的人、财、物实行“谁派出、谁管理”的方针，经费纳入派出它的检察院的同级财政预算，其他派出检察院也应实行一级财政，独立预算和直接拨款。派驻监管场所的检察室和派驻镇（街）检察室等派驻检察室所需的经费也应纳入派出院的经费预算中，由地方财政统筹解决。

（五）改革监所检察派出制度

派驻监狱、劳教所的检察院与派出检察院的监所检察部门实行“院处合一”体制，或者改制为派驻检察室。目前在监狱、劳教场所设置的派出检察院都没有对应设置法院，在启动刑事诉讼程序时，仍由派出它的检察院或者交由其他临近的县级检察院向对应的法院提起诉讼。鉴于此，可以考虑在监狱、劳教场所设置的派出检察院，改由地市级检察院派出，并由派出它的检察院内设的监所检察机构实行“院处合一”，或者撤销派出检察院，改建为派出检察室。

四、结语

在国家法治建设和发展的这一关键时期，推进检察工作体制机制的改革，尤其是加快检察机关派出机构改革，对实现国家法治进步和发展，具有重要的法律价值和现实意义。将法律工作下移，大批法律工作者深入农村和基层，提升全民法律素养，既有利于加强自身权益保护意识，在城镇化进程中自觉维护自己的合法权益，更为重要的是，结合我国国情，提升全民法律知识和法律素养，是国家预防腐败和犯罪最根本出路和最有效的保障。

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（作者单位：中南财经政法大学）