乡镇食品安全监管派出机构的法律地位及职能权限的思考

乔雁

摘要：新修订的《食品安全法》增加了“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构”。这使得乡镇食品安全监管派出机构成为乡镇一级除公安派出所和工商所以外，由国家法律规定的第三个基层执法派出机构。认真研究和剖析其法律地位和职能权限，对于今后的食品安全监管工作具有重要的意义。

关键词：派出机构；法律地位；职能权限

一、派出机构的定义

目前，派出机构在我国法律上并没有明确的界定，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条对各级政府的派出机关做出了规定，但并未提及派出机构。结合实践来看，派出机关是指特定的地方人民政府依照宪法和组织法设立的，负责指导和协调辖区内各市、县、乡镇等政府工作的行政组织，包括省、自治区政府设立的行政公署、县政府设立的区公所，及不设区的市和市辖区设立的街道办事处；派出机构则是指地方政府或政府（包括中央政府）职能部门为了实现对某一行政事务或特定区域内行政事务的管理而设立的行政组织。因此得出，派出机构的定义是地方政府及其职能部门根据实际需要在一定区域内设立，授权实施某方面行政管理职能的工作机构。

二、乡镇食品安全监管派出机构的法律地位

派出机构能否以自己的名义独立实施行政行为要取决于单行法律、法规或规章的具体规定，这里涉及到有关派出机构的法律地位问题。在此列举了《行政复议法》以及最高人民法院的司法解释。

《行政复议法》第十五条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔2000〕8号）第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义做出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”

从《行政复议法》和最高院的司法解释可以看出，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。一般情况下，派出机构不具有行政主体资格，也就是说既不能以自己的名义实施具体行政行为，也不能以自己的名义承担独立的法律责任。关于这里的乡镇食品安全监管派出机构，从地方上的试点来看，一般是以其设立机关，即以县级食品安全监管部门的名义实施具体的行政行为，并以其名义承担法律责任。

三、乡镇食品安全监管派出机构的职能权限

机构改革之后，乡镇食品安全监管派出机构将承担基层一线的行政执法工作，但是目前还没有像公安派出所、工商所这样已有较为成熟的职能权限的规定。在执法实践中，其能否行使行政许可、行政处罚、行政强制、执法监督检查等行政执法权，哪些具体行政行为可以由派出机构自己的名义做出，将直接影响到执法的成本和效率。因此对于其具体的职能权限，只能参考同为行政机关派出机构的公安派出所和工商所。

公安派出所和工商所均以自己的名义实施如日常监督检查、证据收集和事实认定等方面的具体行政行为，而实施行政处罚权则来源于法律法规的授权。例如《治安管理处罚法》第九十一条和《工商行政管理所条例》第八条均明文规定了公安派出所、工商所的执法权限：公安派出所可以以自己的名义做出警告和500元以下罚款的行政处罚，工商所可以以自己的名义对个体工商户和集市贸易中的违法行为做出除吊销营业执照外的行政处罚。结合实践来看，公安派出所和工商所在授权范围内以自己的名义做出行政处罚决定，授权范围外则必须回到所属机关盖章。

由此可见，机构改革后乡镇食品安全监管派出机构将如何行使职能权限，在新修订的《食品安全法》中第三十一条、七十七条规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行职责可以采取的措施：包括对食品生经营行政许可，实施现场检查，抽样检验，查阅复制有关合同、票据、账簿及相关资料，查封扣押违法产品、工具、设备、场所等。作为食品药品监管部门的派出机构，可以派出它的行政机关的名义采取上述措施。关于行政处罚的问题，按照《食品安全法》第八十四条至九十一条的规定，均是“由有关主管部门按照职责分工”进行行政处罚，尽管没有明确是哪一级主管部门，但纵观《食品安全法》全文及《行政处罚法》关于行政处罚立法权限的规定，除非有法律法规或规章的明确授权，否则行政处罚权限应当理解为县级以上质监、工商、药监等部门的职权，而非派出机构。

结合地方关于乡镇食品安全监管派出机构职能权限的规定细则，大致归纳了其主要职责：贯彻落实上级食品安全监管的方针政策和法律法规，负责辖区内食品、保健品等有关情况的摸底调查，建立相关经营企业的诚信档案；对辖区内生产、流通、消费环节的食品安全性进行日常检查和巡查，对发现的违法违规行为进行整治和处罚；做好辖区内食品监管工作的组织协调和示范创建工作；协助食品药品协会组织辖区内食品药品企业人员参加集中学习和培训；开展食品药品安全宣传活动，普及食品药品安全知识，提高消费者的食品药品安全意识；完成上级部门交办的其他工作。

四、强化乡镇食品安全监管派出机构依法行政工作的建议

各地在基层建立食品安全监管派出机构的同时，应明确派出机构的监管职责，赋予派出机构更多的执法权限，强化派出机构的行政执法工作，切实做到依法行政。

一是应当细化派出机构的职责。由于对派出机构的职责界定太过抽象宽泛，为了保证农村食品安全监管工作的顺利展开，必须细化乡镇食品安全监管派出机构的职责，使其拥有与监管任务相匹配的监管权力。各级食品安全监管部门可以参照《工商行政管理所条例》，结合食品安全监管的实际情况进行规定，以规章的形式对派出机构的监管职责做出具体的规定，制定好有关派出机构以自己名义或派出单位名义履行职责的管理规定，使得派出机构在法律法规或是规章明确授权的范围内，以自己的名义实施行政行为；没有明确法律法规规章明确授权的，以派出它的食品安全监管部门的名义实施行政行为，在提高监管效率的同时，避免行政违法。

二是应当明确赋予其相关的执法权限。比如，在行政处罚权方面，警告或者1000元以下的罚款及没收违法产品和违法所得可由食品安全监管部门的派出机构决定；在行政许可职权方面，特别是对食品流通、餐饮服务等量多面广的行政许可，法律法规可明确授权给派出机构实施，便于提高监管效率。

参考文献：

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