论邮政监管派出机构的法律地位

吴 凌 畅

(中国人民大学 法学院，北京，100872)

为了完善省级以下邮政监管体制，国务院办公厅于2012年1月20日印发《关于完善省级以下邮政监管体制的通知》(国办发〔2012〕6号)，在27个省及自治区按照地级市的行政区划设置了332个邮政管理局，除此之外，还在4个直辖市(北京市、天津市、上海市、重庆市)及海南省(不包括三亚市和海口市)跨区域设置了25个邮政监管派出机构。

自组建以来，25个派出机构在保障邮政普遍服务、规范邮政市场秩序、保障行业安全、保护用户合法权益等方面发挥了重要作用。但其开展地方工作尚未完全展开手脚，而且一直以来是用省级邮政管理局的名义开展行政执法工作，未以自身名义独立履行执法职责。由于行政执法以省级邮政管理局的名义开展，因此相关行政复议案件由国家邮政局直接受理，行政诉讼案件则由省级邮政管理局直接应诉，复议、诉讼层级明显上移。因此，应明确邮政监管派出机构的法律地位，尤其是在行政主体资格的基础上探讨其在行政复议及行政诉讼中的地位。

一、 邮政监管派出机构的行政主体资格

所谓行政主体资格，指的是法定行政机关和法律、法规授权的组织，通过法定程序所依法获得的关于行政主体的法律地位。从理论上来说，行政主体资格是行政主体法律地位的充分必要条件：从充分性来看，一个组织如果具有了行政主体资格，那么也就享有行政主体的法律地位；从必要性来看，一个组织如果想要享有行政主体的法律地位，则必须具有行政主体资格。根据行政法理论，行政主体资格的确立需要具备行政权归属、以自己名义行使职权、独立承担责任，即“权”“名”“责”三方面的要素。但在目前省级以下邮政监管体制改革中，主要制度障碍在于邮政监管派出机构是否能以自身名义行使行政职权的“名”以及邮政监管派出机构在行政复议以及行政诉讼中的“责”，所以问题的关键在于邮政监管派出机构的职权分析。

(一) 行政职权分析

行政主体职权的取得，包括固有职权与授予职权两条途径。

从固有职权来看，我国行政主体固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法及各级政府的“三定”(定职能、定机构、定编制)方案而确定。具体来说，固有职权行政主体资格的取得具有如下六个特点：其一，行政机关的组成方案，需要获得有关机关的批准；其二，行政机关具体的名称及处所等事项，亦须经有关机关的批准；其三，行政机关相关的行政职权，已经由法律进行了规定；其四，行政机关具有法定编制，并按照编制设置了内部机构与内部人员；其五，行政机关可以获得独立的财政经费预算开展活动；其六，行政机关的成立事项已进行了公告。[1]80—83

而从授予职权来看，授予行政主体资格的取得必须具备如下要件：第一，被授权组织行政主体资格的取得必须经特别的授权；第二，经授权取得行政主体资格的途径，或者由有关法律、法规直接授权，或者由法律、法规规定的有权机关依法授权；第三，取得行政主体资格的对象一般是行政机关所属的行政机构和社会组织。

(二) 固有职权途径

结合邮政监管派出机构，在固有职权取得方面可满足以下要件：邮政监管派出机构成立的依据为国务院办公厅于2012年1月20日印发的《关于完善省级以下邮政监管体制的通知》(国办发〔2012〕6号)，其成立获得了国务院的批准；邮政监管派出机构拥有自己的名称、行政负责人及办公场所，其中天津市邮政管理局及海南省邮政管理局下设的派出机构还进行过更名；中央编办《关于省级以下邮政监管机构设置人员编制的通知》(中央编办发〔2012〕3号)及中央组织部《关于完善邮政管理体制组织人事工作有关问题的通知》(组通字〔2012〕20号)为邮政监管派出机构设置了编制并配备了相关人员。

但是，从固有职权途径认定邮政监管派出机构的行政主体资格，依然具有法律上的障碍。其一，《邮政法》第4条第2款规定“省、自治区、直辖市邮政管理机构负责对本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理”，同条第3款规定“按照国务院规定设立的省级以下邮政管理机构负责对本辖区的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理”。对于邮政监管派出机构究竟应适用第2款还是第3款的问题，虽然在全国人大常委会修法决定、全国人大常委会法工委意见汇总、全国人大法律委审议结果报告、全国人大财经委审议意见、国务院提案和起草说明等正式立法文献中均未排斥25个派出机构的履职依据具体适用第3款，但立法文献并非正式立法，应对二者予以区分。对法条进行严格的文义解释，邮政监管派出机构由于其具有“派出机构”之名，仅为省级邮政管理局根据实际需要针对邮政特定行政事务派驻到某区域、代表省级邮政管理局行使邮政职权的工作机构，不能将其认定为“省级以下邮政管理机构”而适用第3款，意即《邮政法》中并不存在对于邮政监管派出机构行政职权的明确规定。其二，邮政监管派出机构的人事、财务等工作，原则上由省级邮政管理局管理，并未完全获得独立的行政经费预算。从国家邮政局2017年部门预算来看，纳入国家邮政局 2017 年部门预算编制范围的二级预算单位包括了设立派出机构的4个省级邮政管理局，而在三级预算单位中只有重庆市邮政管理局一分局、二分局、三分局3个派出机构位列其中。

(三) 授予职权途径

从现有情况来看，认为邮政监管派出机构的行政主体资格是经由授予职权而获得，可能更为适合。依据行政法法理并结合《行政诉讼法司法解释》第20条的相关规定，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论，在有法律法规明确授权的前提下，派出机构可以成为授权性行政主体且有权以自己的名义行使行政权力。但该解释路径又会存在问题：上文中的“法规”既指行政法规也指地方性法规，《国务院办公厅关于完善省级以下邮政监管体制的通知》虽为国务院颁布，但从《立法法》及《行政法规制定程序条例》的角度严格分析却并非行政法规，会使得邮政监管派出机构由于缺乏法律及法规的明确授权而不具有行政主体资格。

二、 邮政监管派出机构的行政复议地位

目前，各邮政监管派出机构网站建设有着较为统一的模板，在“邮政局执法信息公开”的“当事人权利救济方式途径”都写道：当事人对邮政管理部门做出的行政强制措施、行政处罚决定不服，可以在决定作出之日起60日内向上级邮政管理部门申请行政复议。然而，所谓“上级邮政管理部门”，究竟应以派出机构自身为基准还是以设立派出机构的省级邮政管理局为基准，在实践中应该予以确定。

(一) 法条解释

同样对于派出机构以自己名义作出的具体行政行为，《行政复议法》及《行政复议法实施条例》关于行政复议规则有着特别的规定。根据《行政复议法》第52条第2款的规定，如果该具体行政行为是派出机构依照法律法规规章的规定作出的，那么行政相对人应向设立派出机构的行政机关或者该行政机关的本地地方人民政府申请行政复议，派出机构自身作为行政复议的被申请人。根据《行政复议法实施条例》第14条的规定，当派出机构作出具体行政行为未经法律法规授权时，设立派出机构的行政机关作为行政复议的被申请人。

通过上述法条可以看到，对于邮政监管派出机构行政复议中的地位分析是一个层层深入的过程。首先，邮政监管派出机构须以自己的名义作出具体行政行为，行政相对人对该行为不服的，才有可能以邮政监管派出机构作为被申请人，这实际上符合前述行政主体资格中“名”的一面。其次，邮政监管派出机构作出具体行政行为的职权，需要有法律、法规的明确授权，否则由设立邮政监管派出机构的省级邮政管理局作为行政复议的被申请人。最后，在邮政监管派出机构作为行政复议被申请人的情况下，行政相对人既可向设立派出机构的省级邮政管理局申请行政复议，也可向该邮政管理局的省级人民政府申请行政复议。这种复议管辖模式既不同于“条条管辖”，也不同于“条块管辖”，体现了行政复议管辖中的关于派出机构的特殊规则。

(二) 管辖研究

目前，有学者建议简化以派出机构为复议被申请人的复议案件的管辖规则。具体来说，当行政相对人进行行政复议的申请对象为政府部门设立的派出机构时，由设立派出机构的政府部门本级人民政府对该复议案件进行则更为合理。原因在于，虽然派出机构自身具有行政主体资格且以自身名义作出了具体行政行为，但从实质性的法律地位来看，其与政府部门的内设机构并无太大差别。如果由设立派出机构的政府部门作为复议机关的话，一则无法避免部门保护主义之弊端，二则也不利于复议资源的有效使用。[2]

由于邮政监管派出机构是2012年省以下监管体制改革的产物，所以于2008年发布的《国家邮政局行政复议暂行规定》对派出机构的行政复议管辖未做规定。参考其他职能部门关于行政复议的部门规章，大部分仿照《行政复议法实施条例》第14条的规定，认为就算派出机构是以自己名义对外作出具体行政行为的，但只要该行为未经法律、法规授权，那么也应以设立派出机构的行政机关作为行政复议被申请人。具体来看，《人力资源社会保障行政复议办法》第18条、《税务行政复议规则》第30条、《环境行政复议办法》第6条第3款以及《安全生产行政复议规定》第10条，都有相关的类似规定。

在派出机构具有法律、法规明确授权之时，其行政复议管辖在各部门规章中的规定也不尽一致。例如，根据《国土资源行政复议规定》第14条第1款的规定，对于国土资源主管部门派出机构的具体行政行为不服而申请行政复议的，设立该派出机构的国土资源主管部门为行政复议的受理机关。另外，根据《公安机关办理行政复议案件程序规定》第15条第1款的规定，无论公安机关派出机构的具体行政行为为法律法规授权抑或超出法定授权范围的，均可向设立派出机构的公安机关申请行政复议。与此呈现不同的是《交通运输行政复议规定》第5条的规定，仿照《行政复议法》的规定，认为针对派出机构的行政复议，既可以向设立派出机构的交通运输主管部门提出申请，也可以向该交通运输主管部门的本级人民政府提出。

首先要解决的第一个问题是，部门规章关于行政复议管辖的规定是否一定要照抄《行政复议法》？应当认为，《行政复议法》使用了“或者”字样，认为复议管辖对象可以在“设立该派出机构的部门”和“该部门的本级地方人民政府”二者中择其一，只要管辖对象最终在这二者之中，便可与上位法保持一致。根据“法无授权不可为”的行政法基本法理，“或者”字样实际上是为行政机关确定复议对象提供了授权性基础，而行政机关在自身部门规章中对这道“二选一”的选择题作出选择，无疑明确了行政相对人进行行政复议的申请对象，避免行政机关之间出现相互推诿的现象，有利于行政相对人合法权益的保护。

其次要解决的问题是，在可选择的前提下，邮政监管派出机构的行政复议管辖究竟应选择设立派出机构的省级邮政管理局，还是省级地方人民政府，还是二者兼具？这一选择应结合当前邮政管理体制而定。根据国办发2012年6号文，邮政管理体制由过去的中央垂直管理，调整为以中央为主的中央和地方双重管理，省级及市级邮政管理局由上级邮政管理部门与所在地人民政府双重管理，而机构编制、邮政业务、行政财务等事项以上级邮政管理部门管理为主。但是中央与地方的双重管理体制并不意味着在行政复议管辖问题上也须双重管辖，更应该看到当前邮政管理体制仍然以中央为主，且在邮政业务上以上级邮政管理部门管理为主。可资借鉴的是当前国地税合并改革，《国税地税征管体制改革方案》明确国税地税机构合并后实行以税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制，与邮政管理体制颇为类似。而最新修订的《税务行政复议规则》则规定“对各级税务局的具体行政行为不服的，向其上一级税务局申请行政复议”，使得过去针对地方税务局行政复议的“条块管辖”成为历史。

综合以上分析，将邮政监管派出机构行政复议的管辖机构单独确定为设立派出机构的省级邮政管理局，可能更为合适。国家邮政局可对《国家邮政局行政复议暂行规定》进行修订并加入此条款，该条款并不与现行《行政复议法》相抵触，因此部门规章的修订也不存在法律层面上的障碍。

三、 邮政监管派出机构的行政诉讼地位

(一) 法条分析

《行政诉讼法》对于派出机构在行政诉讼中的法律地位并未明确涉及，但在第2条规定了“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”也被包括在被诉行政行为之中，可认为派出机构因授予职权而成为行政诉讼的适格被告，更加具体的规定可见于《行政诉讼法司法解释》第20条。依照该司法解释的规定，对于行政诉讼中究竟应以派出机构还是以设立派出机构的行政机关为被告，分两种情况进行区别：如果派出机构实施行政行为有法律、法规或者规章的授权，但超出法定授权范围的，以派出机构为被告；如果派出机构实施行政行为没有法律、法规或者规章授权的，该种情况属于《行政诉讼法》第26条所规定的委托，以设立派出机构的行政机关作为被告。

可见，派出机构是否能成为行政诉讼中的适格被告，关键是看该派出机构实施具体行政行为是否有法律、法规或者规章的授权。法律、法规或者规章授权派出机构行使职权的，该派出机构在授权范围内具有行政主体资格，能够成为行政诉讼被告；即使派出机构超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，仍然以实施该行为的派出机构作为被告。

(二) 学理分析

从上述分析可得，行政诉讼适格被告的职权来源于立法(包括法律、法规、规章)的赋予，行为人必须有立法赋予的行政职权，并因为行使或不行使职权而成为行政诉讼的被告，这在行政法学界被称为行政诉讼被告资格的“立法授权说”。

除此之外，学界还认为行政诉讼被告要有独立承担责任的能力，其中的重要内容就是要有独立的财产，此可称为行政诉讼被告资格的“独立财产说”。依据《行政诉讼法司法解释》第20条第1款的规定，派出机构虽然由行政机关组建并以自身名义行使行政管理职能，但在其不具有独立承担法律责任能力的前提下，仍然应以组建派出机构的行政机关作为被告。法院在审判实践中判断一个机构是否有独立承担责任的能力，关键是看该机构是否有独立的财政户头及财政预算。

结合上述理论进行分析，可以得出与前文类似的结论：邮政监管派出机构的成立依据为国办2012年6号文的通知，并非严格意义上的行政法规，立法授权存在一定问题；更为关键的是，当前大多数派出机构并未纳入国家邮政局三级预算单位的范围，很有可能会使得法院认为派出机构不具有独立承担法律责任的能力而将设立派出机构的省级邮政管理局列为被告。虽然当前有学者提出“行为主体说”，认为应以实施行为的主体为标准来认定行政诉讼被告资格。在此学说下，派出机构因为在法律或事实上已经独立，则应当承认其行为者地位，从而具有行政诉讼被告资格。[3]但该学说并未成为学界的通说，在司法实践中依然存在着法院将省级邮政管理局列为行政诉讼被告的法律风险。

四、结语

邮政监管派出机构的法律地位，涉及行政主体资格、行政复议地位及行政诉讼地位，但三者相互关联、实为一体，主要体现为“权”“名”“责”的明确界定。目前邮政监管派出机构未能以自身名义独立履行执法职责，因此主要的制度障碍在于行政职权的授予与行政责任的承担上。

从行政职权的授予来看，虽然依据《行政诉讼法司法解释》，由法律、法规、规章授予职权即可成为行政诉讼适格被告，制定或修改规章(包括部门规章和地方政府规章)对派出机构进行授权可为目前最简便的措施。但从《行政复议法实施条例》来看，单纯由规章进行授权仍存在省级邮政管理局被作为行政复议被申请人的法律风险。因此，由法律或者法规对邮政监管派出机构进行授权，是更为稳妥的办法。对此，可以考虑以下三种授权途径，其操作难度由易到难，而法治意义亦由浅入深。

其一，由设派出机构所在省、直辖市的人大及常委会制定地方性法规，在地方性法规中对邮政监管派出机构进行授权。例如，重庆市人民代表大会常委会于2012年公布的《重庆市邮政条例》第4条第2款规定:“市邮政管理部门按照国务院规定设立的邮政监管派出机构，在市邮政管理部门的领导下，负责其所辖区域的邮政普遍服务、特殊服务和邮政市场的监督管理工作。”《海南省邮政条例》虽在2014年5月30日进行了修正，却未对派出机构进行明确授权；北京市、上海市及天津市未制定相关地方性法规。可与上述四地省级人大常委会进行沟通，推动相关地方性法规的修订或出台。

其二，由国务院层面严格依据《行政法规制定程序条例》制定对邮政监管派出机构进行授权的行政法规，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。国务院于2018年2月7日的第198次常务会议通过了《快递暂行条例》，但遗憾的是，在该条例中亦未对邮政监管派出机构进行明确授权。对该条例短时间内进行修改不太可行，可建议国务院层面制定更为上层的、保障邮政普遍服务和特殊服务的《邮政条例》或对1990年颁布的《邮政法实施细则》进行修改。参考其他监管职能部门的做法，烟草专卖行政主管部门在重点地区设立的派出机构得到了《烟草专卖法实施条例》第45条的授权，药品监督管理部门设置的派出机构得到了《药品管理法实施条例》第74条的授权，邮政监管部门可以提请国务院根据新修订的《邮政法》制定《邮政法实施条例》，并在条例中对邮政监管派出机构进行授权。

其三，在全国人大及常委会层面，修改《邮政法》，仿照《证券法》第7条第2款的规定，将“省、自治区、直辖市邮政管理局按照国务院规定设立的派出机构，按照授权负责其所辖区域的邮政普遍服务、特殊服务和邮政市场的监督管理工作”写入《邮政法》。

除了行政职权授予外，还须保证邮政监管派出机构的行政责任承担能力。具体来说，应借鉴重庆市邮政管理局一分局、二分局、三分局的经验，将全体邮政监管派出机构均纳入国家邮政局三级预算单位范围。在保证独立预算的同时，也要坚持“派出机构”的性质、地位不变，坚持省级邮政管理局对于派出机构的垂直管理体制不变，加强省级邮政管理局对于所设派出机构的预算控制。

在保证上述两点的情况下，支持邮政监管派出机构以自身名义进行行政执法，不仅有利于增强派出机构依法行政能力并充分利用现有行政资源，也有利于在源头上化解行政争议，化解复议、诉讼层级明显上移的难题，还可对当前邮政监管工作继续向下延伸至县域有所助益。应该看到，支持派出机构独立履行行政执法职责，是邮政法对于各级邮政管理部门职权法定的制度安排，也是完善省级以下邮政监管体制的重要措施。