何去何从：分享经济冲击下的公共服务供给转变
——基于武汉市公共自行车退出的分析

2019-03-04 03:52王茂福

山西师大学报（社会科学版） 2019年2期

郑军，王茂福

(华中科技大学社会学院，武汉 430074)

2016年初以来，“共享单车” 作为分享经济的一种新形态，以“无桩停靠、随借随还”为卖点迅速成为短途出行市场的资本宠儿。各单车企业不仅相互之间竞争激烈，同时在客观上还对传统“以桩借还、固定停靠”的公共自行车带来了严重的市场冲击，致使其固有缺陷和不足越发突出，用户流失严重，经营成本和竞争压力不断加大，使用率和市场占有率大幅下滑。而一旦公共自行车无法成为满足城市短途出行需求的主要服务供给，其作为一种公共服务所具有的公益性就无法实现，支撑其发展的政府财政就毫无效率和意义，并将造成国有资产的极大浪费和流失。在我国经济处于新常态的历史时期，以公共服务领域内的供给侧结构性改革为背景，结合共享单车实证对比分析城市公共自行车的现有状况，探究短途出行需求变化下政府退出供给的必要性就具有巨大的经济效益和积极的现实意义。这既有利于我们根据短途出行需求的具体变化，在交通出行领域促进资源节约，优化供给结构和扩大有效供给，推动公共交通领域内的供给侧改革；而且能进一步促进政府职能转变，减轻财政负担和优化国有资本布局，提高公共服务效率，全面提升政府服务水平。

一、政府在公共服务供给中的地位和作用

“政府是公共物品的单一供给主体”构成了早期公共物品供给理论的全部内容，成为以政府为单一供给主体的公共物品政府供给模式的理论基础。英国学者霍布斯[1]一方面指出国家是一种具有公共品性质的社会契约，另一方面认为政府的职能就是为个人提供公共服务。休谟[2]直接论述了人的“搭便车”倾向和公共物品的本质特征及由此产生的政府的必要性。魏特夫[3]、马克斯·韦伯[4]、卡尔·马克思[5]等以公共工程为例阐明了政府存在的原因，指出供给公共物品是政府的必要职能。英国古典经济学派则从国家职能的角度论述了政府供给公共物品的适当界限及其作用。认为凡是利润能够补偿其费用的一切经济活动，都应该交给市场，只有那些利润不能补偿其费用但为社会所必需的事业，才由政府通过公共支出来提供。[6][7][8]

曼瑟尔·奥尔森[9]的“集体行动的逻辑”，以人的自利性为理论基点，论证了公共物品消费的不可分割性和非排他性与人的“搭便车”倾向之间的矛盾导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象，这决定了政府进行生产和供给的有效性，政府成为公共服务唯一的生产者和供给者。

20世纪60年代以来，科斯和公共选择学派开始对政府作为公共物品唯一供给者的合理性提出质疑，并开始论证市场供给公共物品的可能性，关注私人部门在公共事务中的作用。科斯的研究表明，公共服务可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何种形式提供，取决于“交易费用”的高低。[10]以美国经济学家布坎南为代表的公共选择学派明确指出将“市场失灵”作为公共物品必须由政府提供的理由是不充分的，将经济领域的理性“经济人”假设引入政治领域对政府管理活动进行分析，把政治家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人，运用经济学理论和逻辑分析方法对当代民主政体下的政府行为进行了实证分析，得出了“政府失灵”的结论，说明公共物品的市场失灵不能成为政府提供的充分条件。[11][12][13][14]

从20世纪七八十年代以来，主张公共服务供给主体多元化的理论纷纷兴起，如马斯格雷夫和制度分析学派把公共物品的“提供”与“生产”分开的公共服务分离理论；[15][16][17]新公共管理理论和新公共服务理论强调将竞争机制引入公共服务供给中，减少公共服务供给中的垄断性，让更多的私人机构参与到公共服务的提供中；[18][19]第三部门理论将第三部门视为一支独立的第三方力量，在公共产品提供上实现公平与效率的最优结合，能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义；[20][21][22]奥斯特罗姆夫妇[23][24]创立了多中心治理理论，他们赋予“多中心”更丰富的含义，认为利维坦和私有化都不是公共服务供给的有效模式，在公共服务供给的过程中，应该在政府和市场之外寻找新的途径，包括政府部门、市场中的私人机构、社会组织、公民个人在内的许多供给中心，共同构成公共服务供给的多元主体。

国内学者在吸收借鉴西方已有经典理论和公共服务供给经验的基础上，形成了我国公共服务供给主体多元化发展的三个研究路向：第一，对于我国公共服务供给现状和存在问题的研究，针对公共服务政府供给中普遍存在的成本高、效率低、质量差等问题提出建议措施。[25][26][27]第二，研究政府在公共服务市场化、社会化等多元化服务供给中的责任，代表性研究有：何修良[28]的《行政服务中心运行的多重博弈分析》，何水[29]的《服务型政府:争议中的透视》，周俊[30]《政府购买公共服务的风险及其防范》，任广浩、解建立[31]《公共服务中责任政府构建的模式创新:由单中心到多中心》等。第三，关于公共服务供给模式的研究，依据供给主体及相互间关系的实际状况分别总结归纳出不同类型的公共服务模式。[32][33][34]

综上所述，国内外众多研究者通过对公共服务供给主体在理论和经验上的深入研究和分析，提出了许多富有创见的观点，共同促进了公共服务单一供给主体理论向日渐完善的公共服务多元化供给主体理论的转向。但这些研究仍然存在着不足之处，首先，政府在公共服务供给中作为服务“提供”者的主导作用是否具有多种实现形式的相关研究明显不足并缺乏实证的经验分析，使人们容易对政府供给角色转变产生简单化的“服务提供与生产分离”的认识；其次，公共服务供给主体(模式)的分析强调总体原则和指导框架，忽视了特定公共服务在类别属性和内在特征上的异质性；最后，这些研究在分析公共服务供给主体的多元化和供给模式的多样化时主要是从政府、市场或社会组织“失灵”对服务供给效果的制约作用着手，忽略了公众需求状况、经济发展水平以及社会文化制度等因素对公共服务供给的影响。

本研究针对这些不足，试图通过对城市公共自行车服务退出问题进行分析来探讨政府从“公共服务生产退出”到“公共服务提供退出”的现实可能性和必要性，并将这一分析置于共享单车迅猛发展和服务需求急剧变化这一社会经济背景之下，既是公共服务供给主体多元化理论在公共交通服务领域内的具体应用，也是从社会学视角探讨分享经济如何影响政府职能转变和提高公共服务效率的有益尝试。

二、城市公共自行车退出的社会背景：以武汉市为例

(一) 武汉市公共自行车和共享单车的综合对比分析

1.运营模式。目前我国公共自行车服务的运营模式主要有两种：第一种是以杭州、太原为代表的“政府投入+国企运营”模式，第二种是以武汉为代表的“政府主导+民企运营”模式。随着武汉鑫飞达公司经营不善退出，“武汉模式”从2009年维持到2014年就宣告失败，转而由武汉环投公司采用“杭州模式”接手重启。公共自行车项目的运营以追求公益服务性为宗旨，采用的是“免费+低收费”的收费模式，项目利润远远低于政府财政补贴。早期由于投放车辆少，加之缺乏竞争对手，公共自行车严重供不应求，运营方不仅无须通过市场营销推广使用，而且还在申办资格、使用方式、服务时间上设置了很多限制条件，如只允许武汉市本地居民办理借车卡、只能用借车卡刷卡用车、限时段提供租车服务等。

共享单车采取的是资本推动下的自主经营、自负盈亏运营模式，私人公司在市场需求催生下自主开展服务项目，通过政府行政部门审批后以市场化手段自行建设和维护，是一种企业自我主导、逐利而动的模式。该模式遵循“投资—获利—再投资扩大规模—再获利”的资本循环流动过程。[35]对共享单车企业而言，其盈利的途径或模式不是我们通常所认为的单车租赁收费，这只是一种典型的单边供需交易或者说单边租赁模式。获得巨大资本投入的单车企业不可能以此为盈利模式，其实现巨额利益回报并获得风投资金青睐的原因在于与这种单边租赁交易紧密联系在一起的“使用押金”模式。共享单车的盈利模式是通过分时租赁来部分变现，更主要的是通过收取押金来实现现金回流并进行扩张。对单车企业而言，单车租赁的直接收益无足轻重，关键是用户成为注册会员缴纳的押金沉淀。不着眼直接的租赁盈利，而是解决现金流，通过收取押金来弥补现金流，再通过现金优势进行疯狂投放和营销补贴进一步挤占市场、增长用户数量并吸纳更多押金，正是共享单车最精明的经营之道。

调查数据显示，在对单车使用的影响因素进行多项选择时，有6.7%的被调查者选择“是否收取押金”，有5.2%的被调查者选择“押金数额大小”，86%的被调查者承认商家的营销活动会影响使用选择。关于收费标准，高达95.7%的人认为两者差异不大。同样的观点也反映在访谈资料中：

我选择单车的时候，不会考虑押金问题，更不会管具体多少，反正最后都会退还给我的。我考虑的是想用车的时候就有用的，所以我下了好几个单车APP，就是做多手准备。(W2，女，26岁，自由职业)

公共自行车贵不贵我不知道，反正我骑小黄车从没花过钱，基本上都是免费白骑，而且还可以参加很多骑行优惠活动拿红包。前不久，我就通过骑车集齐了五张小黄人卡得了77.77元红包呢！(M4，男，21岁，大三学生)

2.布局规划。公共自行车是城市公共交通出行系统的组成部分，主要满足公共交通末梢中的“最后一公里”出行，其服务站点的规划布局依据“公交点、公建点、居住点、游憩点、校园点”五原则，服务范围已覆盖武汉市七个中心城区。

我们公共自行车是政府为老百姓提供的无偿非营利性服务，和共享单车不是一回事，也没他们资本雄厚。我们主要是定位于城市公共基础交通配套，为市民提供免费骑行，通过有序规划来保障自身稳定发展。(M8，男，34，环投公司职员)

截至2016年底，武汉市拥有2000个服务站点，投入使用站点1611个，公共自行车4万辆；2017年底将完成2800个服务点和6万辆单车投放，总体规划在2018年完成3000左右个站点和8万辆单车投放，基本保障每间隔三百米至五百米有一个站点，平均每平方公里内有4—5个站点。

武汉各共享单车由于依靠先进的智能化移动通信技术实现了“无桩”随借随还，投放区域不再局限于常规公交服务辐射点，从中心城区的地铁、商业中心、大型居民区扩展到人员较为集中的城郊结合部及部分郊区行政中心。据统计，六成以上共享单车集中于二环以内，两成多集中在二环与三环之间，一成左右投放在三环以外，分布范围广泛，对公共交通起到了有益的支撑和补充作用，丰富了市民出行选择。(注：资料来源于《2017武汉共享单车出行报告》)

我们是租车做生意，哪里有需求，哪里人多，我们就会投放车辆。而且我们不需要固定服务站点，投放成本和要求也不高，能多投放就多投放，反正车一多，用户肯定会多。( M7，男，26岁，某共享单车运营人员)

由此对比可见，公共自行车由于技术受限，只能依靠固定桩点租用还车，极大限制了单车投放的规模和空间区域，同时方便快捷性程度又落后于共享单车；但“有桩”的固定服务点却有利于车辆规范管理和有序停放，共享单车的“随借随还”反而造成了任意乱停乱放，严重影响市容市貌和破坏城市正常交通秩序。

3.市场份额。武汉公共自行车早期使用量大，损坏严重，平均每天报修车辆达1500—2000 辆，而且霸占车辆现象严重。截至2011 年5 月，霸占车辆不归还而被暂停服务的租车卡多达 8000 余张，严重制约了公共自行车的使用推广，租车用户数量大幅减少。[36]重启后的公共自行车市场投放约为4万辆，拥有25万用户；与此同时，截至2017年9月，共享单车市场投放量约70万辆，用户共计700万，市场占有率明显高于公共自行车。在日均使用率上，公共自行车约为20万人次，最高曾突破30万人次，而共享单车日平均使用率都保持在100万人次左右，是公共自行车的5倍以上。调查数据也反映出这一明显差异，详见表1：

表1 公共自行车与共享单车使用频率构成表(%)

由此可见，在城市短途出行市场的争夺中，公共自行车在共享单车的冲击下，尽管其投放规模在扩大，便民措施在不断推广，但由于投放数量的不足和有桩停靠带来的使用限制，使用频率显著较低，已经无法承担满足广大市民短途出行需求，日益受到冷落，市场占有率不断降低。

武汉最早推广公共自行车的时候，我就跟着办理了借车卡。最开始图新鲜，很多人不管有没有需要都去骑，反而真正有需要的人没车用，慢慢地时间一长，车子坏的也越来越多，加上维修更新没跟上，可用的车更少，所以不少人就退卡了。后来市里重新又搞起来，比以前好，车子多了很多，但还是不够用，上下班高峰完全抢不到车，即使骑上车，到了目的地要是没服务点或没空车位，车还还不了。所以有共享单车，我就不会用公共自行车了。实在没用的，再用公家的。(W1，女，42岁，公务员)

我没用过公共自行车，现在的共享单车不是很多吗！公共自行车好像还要去办什么借车卡，停放还要在固定位置，多麻烦呀！共享单车手机就可以注册交押金，用车还车都很方便。再说大街上好像公共自行车骑的人好少，应该数量也不多吧！我就是想用，说不定也没车用。(M3，男，25，商业服务者，2017-07-23)

4.用户特征。武汉市交委提供的数据显示，在武汉市近25万公共自行车用户中，16至35周岁占比25%、36至45周岁占比30%、46至65周岁占比45%，重点使用人群为46—65周岁的中老年人；而在共享单车约700万的用户中，25周岁以下占比22%、26—35周岁占比56%、36—45周岁占比22%，重点使用人群为20—35周岁的年轻群体。

本文通过对调查对象的性别和年龄数据进行简单描述统计，得出公共自行车用户和共享单车用户在以上两个变量上的分布构成，以此进一步明确两者用户所具有的人口学特征差异。调查发现公共自行车和共享单车的用户在性别构成上差异不大，男女比例接近1∶1；但在年龄构成上两者差异明显，公共自行车的用户年龄多在35周岁以上，比例高达93%，而共享单车用户普遍较为年轻，18—35岁年龄段的用户比例达到82%，年轻用户更偏向使用共享单车，而中老年人相比而言则更多使用公共自行车。共享单车设计时尚、选择余地大，方便实用应该是吸引年轻人的主要原因，中老年人因为在手机配置、移动网络支付等基本条件上的受限，只能以常规的办卡租赁形式使用公共自行车，故使用者较多。

现在大街上的很多不同颜色的自行车(共享单车)越来越多，我也想试试，听使用的年轻人介绍要手机上网支付才能用，可我的手机就是一老人机，除了打电话发短信，别的啥都干不了！想想也是没必要，现在的新玩意我们这些人玩不来。还是借车卡好用。(M5，男，58岁，个人)

5.成本构成。公共自行车从本质上来说是通过决策、筹集资金并安排和监督生产所提供的一种公共服务供给，包括设计、建设、制造、维护和经营等多个环节，会由于耗费不同种类资源而形成其供给成本，必然包括单车生产成本、单车维修成本、服务站点建设维护成本、运营调度管理人工成本、数据中心系统维护成本等。而公共交通服务的公益性，又使公共自行车不可能以租金模式大幅提高使用价格，只能是免费或以超低费用服务城市居民，因而成本压力注定成为其在运营发展过程中的决定性因素。环投公司其实也面临着同样的成本难题，除了项目重启时用于购买单车和前期设置站点的一次性政府财政投入，每年运营的成本支出依靠广告经营权、租车费用、商业开发根本无法实现收支平衡，最后都需要政府通过财政补贴来填补资金缺口。对此，公共自行车公司和普通老百姓却有不同的看法。

老百姓都认为公共自行车的钱都是政府出的，我们是稳赚不赔的，其实我们和其他公司一样有很大的成本压力，虽然为老百姓做事不应该赚钱，但也不能一直亏钱吧！最后亏大了，政府也顾不过来了，还是办不下去。(M8，男，34，环投公司职员)

公共自行车是政府办的，本来就是方便老百姓出行，是做好事，(政府)不可能靠它赚钱，就算再差也有政府撑着呢！(W6，女，34，工人)

不同于公共自行车，共享单车由于配备了智能定位系统和具备移动信号传输功能，可随借随还，不仅拓宽了骑行空间，还相应减少了设置固定服务站点和“桩式”锁车位的建设成本，只用负担必需的其他运营成本。同时共享单车的大量投放带来的规模经营效应在一定程度上降低了平均成本继而提高了经济效益。因此，如果包含相应的服务配套在内，一辆公共自行车的综合成本约为3500元，一辆共享单车的造价则在300—1000元之间，公共自行车的平均运营成本远高于共享单车。

6.发展趋势。武汉公共自行车作为一种城市公共交通服务，不论采用何种运营模式，政府都处于主导地位，政府财政支出在公共自行车的建设、运营和后续发展中都起着重要的扶持作用。公共自行车传统“有桩停靠借用”的固定站点服务模式，一方面，会因为使用程序的不便性和站点布局的有限性忽视用户偏好进而制约用户选择；另一方面，固定站点的设置涉及城市公共用地，极易受到城市规划的限制而影响后期项目建设。更为重要的是，公共自行车项目在扩大发展和资金扶持方面处于尴尬的两难境地。为满足居民日益增大的短途出行需求，公共自行车必须依据城市现有规模和公共交通服务水平，延伸公交末梢范围，建设发展相配套的服务网络，并要随着城市化水平的提高不断扩展完善。但巨大的运营成本和公共服务的公益性，使公共自行车难以通过市场化经营实现收支平衡，缺乏自我造血生存功能，只能依赖政府财政扶持，而政府财力总是有限的，并会随着项目的发展扩大导致补贴压力逐步增大最终无力支撑。

反正如果政府不给钱，光靠我们自己是肯定不行的，别说新建项目点了，现在的日常运营都困难，好多站点和车辆的报修一直都顾不上。不过也没办法，这是民心工程，不能不搞。(M8，男，34，环投公司职员)

共享单车因为其环保、便捷、高效，能有效满足人们出行需求、缓解城市交通压力，不仅政府大力扶持，而且受到资本市场的大力热捧，从开始营运至今已完成了近十轮融资，融资额高达数亿美金。雄厚的资本支撑了共享单车从国内到国际短途出行市场的快速扩张和激烈竞争。而对于共享单车竞争加剧带来的乱停乱放、挤占公共用地、破坏交通秩序等社会反响较大的问题，政府也陆续出台了各种监管措施和指导意见，使共享单车管理逐步有序化和规范化。此外各单车企业也先后与政府签订一系列战略合作协议，以便在车辆有序停靠、数据共享、车道建设方面得到政府支持，促进自身发展。

虽然现在暂停投放车辆，但政府的目的是更好管理不是限制，市场规范了，我们这样的公司比小公司更有优势。只要政府支持，武汉这么大，人这么多，绝对不怕没生意，就看会不会做了。(M7，男，26岁，某共享单车运营人员)

(二)供给侧改革背景下公共自行车退出的必要性

第一，短途出行需求与供给失衡下的必然选择。经过近十年的发展，以杭州、武汉为代表的城市公共自行车获得了长足发展，不同城市的公共自行车系统相对于拥堵的城市交通和短途出行需求实现了从“供不应求”到“基本适应”的转变。但从需求和供给两端来看，城市短途出行的发展依旧面临供给“相对不足”问题，人民群众对出行便利化的需求同城市基建设施不足、单车使用效率低下等问题之间的矛盾日益突出，突出表现为有效供给不足，“低质量重复供给”问题严重。因此必须通过供给侧结构性改革，在现有短途出行领域，实现由低水平供需基本平衡向高水平供需平衡的转变，同时，减少无效和低端服务供给，扩大有效和高端供给，增强单车出行服务供给结构对出行需求变化的适应性和灵活性，提高公共服务领域全要素生产率。结合武汉市短途出行领域的实际情况，保留发展更具市场竞争力和广阔前景的共享单车，淘汰效率低下和市场认可度不高的公共自行车是改革的必然选择。

第二，缓解政府财政压力的现实选择。武汉市公共自行车目前的运营模式是政府出资采购自行车及配套系统等设备，然后委托国有企业公司来运营，强调“以市场化运作保障公益性服务”。但作为一种公共服务，公共自行车的公益性使其市场化运作的效果并不理想，巨大的运营成本压力导致项目运营入不敷出，不得不严重依赖政府财政支出以填补运营资金缺口，给政府造成极大的财政负担。审计报告显示，武汉市政府对于公共自行车的财政补贴主要包括：站点建设成本补贴，已用于项目建设财政资金约为13000万元，站点数量2038个，平均每个站点投入6.38万元；每年运营成本财政补贴，2015—2017年三年间，环投公司累计获得财政补贴5800万元。可以预料的是，随着投入车辆和建设网点的增加，运营维护成本将不断增加，政府将面临更大的财政压力。所以，在公共自行车和共享单车产品功能高度同质化的前提下，在共享单车已经取得短途出行市场绝对竞争优势的情况下，公共自行车退出是缓解政府财政压力的现实选择。

第三，优化国有资产布局的理性选择。全权负责武汉市公共自行车项目运营工作的环投集团成立于2014年11月，注册资金6000万，是经武汉市委、市人民政府批准，由武汉环境投资开发集团有限公司投资组建的国有独资企业。自2014年底接手重启武汉公共自行车以来，在政府的大力支持下，极大促进了武汉公共自行车的壮大发展，有效解决了广大市民的出行需求，一定程度缓解了交通出行拥堵、公共交通效率低下、机动车尾气排放严重、自然资源消耗过度等城市交通问题，为武汉市“两型社会”的建设做出了突出贡献，充分发挥了国有企业在促进社会经济发展、提供公共服务产品、保障公民基本权益方面所起到的重要作用。但随着共享单车的蓬勃兴起和出行需求市场的急剧变化，公共自行车已失去了竞争优势和市场主动权，公共服务供给无法有效满足居民需求，公益目的难以实现。公共自行车的退出有利于提高国有资本流动性，增强国有经济整体经济效率和提升市场竞争力，是优化国有资本布局的理性选择。

第四，转变政府职能、更好发挥政府作用的根本选择。政府职能转变是实现供给侧结构性改革的重要途径，其实质是处理好政府与市场的关系。供给侧结构性改革要解决的供给方面问题，实际上与政府的宏观政策有关。大量过剩供给不是市场机制对资源配置的结果，而更多的是政府主导下用行政手段配置资源的产物。要使市场发挥决定性作用，就必须明确政府与市场的边界，突出其“服务”和宏观调控的属性。在市场化手段无法提供社会所需公共服务时，政府主导的服务供给是及时、必要的，政府这时不能当“甩手掌柜”；但当政府服务供给无法使社会福利达到最大化，在一定的技术条件和制度安排能引致“排他成本”降低的情况下，公共服务通过市场化途径由私人提供不仅可行且更有效率。直接的政府管制未必会带来比市场和企业更好地解决问题的结果。[37]此时，公共自行车退出市场有利于政府转变职能并致力于营造公平竞争的市场环境以降低供给成本，增加有效供给，推动市场经济良好有序进行。

三、结论