发达国家生育支持政策及启示

吕世辰，许团结

(山西师范大学 政法学院,山西 临汾 041004)

发达国家在进入人口转变的第三阶段之后，人口开始零增长甚至负增长，长期陷入“低生育率陷阱”。发达国家为了鼓励人口增长，扭转人口下降的走势，纷纷出台鼓励生育的政策，以实现人口与经济的可持续发展。发达国家在生育支持政策的制定、实施和改革方面积累了丰富的经验，研究发达国家的生育支持政策对构建我国的生育支持政策体系具有重要的借鉴意义。本文介绍了瑞典、英国、澳大利亚、日本、德国五国现有生育支持政策的内容，分析了生育支持政策实施的效果和不同发达国家实施生育支持政策的效果存在差异的原因，为未来我国生育支持政策的构建和完善提出建议，以促进我国二孩生育政策目标的顺利实现，从而带动我国人口生育进入世代更替的新常态。

一、发达国家生育支持政策的内容

(一)瑞典生育支持政策

瑞典生育支持政策有父母补贴、父亲陪产假、临时性父母补贴，而且育龄夫妇可以获得高达480天的带薪产假；为了体现男女性别平等，让父亲分担育儿责任，瑞典福利法还规定，父亲至少要休60天产假。当孩子生病需要父母照顾时，父母可以为每一个孩子(12岁以下)每年最多申请60天的护理时间，并为此领取临时性父母补贴。在孕妇健康权利保护方面，妇女怀孕期间，负担较重工作或者工作对胎儿有危险性，孕妇可以要求雇主为其调换岗位，如果雇主不能为其调整安排新的工作，孕妇可获得长达150天的怀孕补贴。[1]240在儿童补贴方面，自孩子出生月份起，至孩子满16岁，政府每月支付给家庭1050瑞典克朗，儿童补贴会随着家庭结构的变化而调整，孩子越多，领取的家庭补贴就相应增加。针对孤儿、残疾儿童、单亲儿童，瑞典政府提供领养补贴、单亲生活补贴、残疾儿童护理补贴就相应增加。在儿童保育服务方面，瑞典被列为最佳国度之一，瑞典儿童自1岁起，可以享受各类公共保育服务，而且公共保育服务大多免费，主要有全日制托儿所(1—6岁)、幼儿园(4—6)、开放式学前学校、家庭托儿所等。

(二)英国生育支持政策

英国生育支持政策有产假津贴、生育津贴、孕妇健康补助金、儿童福利金、儿童信托基金、儿童税收抵免等，构建了完善的生育支持政策体系。在产假制度方面，英国的怀孕母亲可获得39周的法定产假，产假工资相当于平时工资的90%；没有资格领取法定产假津贴的孕妇可以领取39周生育津贴，可在怀孕满26周后申请生育津贴；新生儿父亲可以休2周带薪法定父亲陪产假，而且新生儿父亲也可以获得最长时间为26周的额外父亲陪产假，在孩子5岁前，父亲可以再休假13周，但没有补贴。[2]259在儿童津贴补助方面，英国政府根据家庭儿童的胎次顺序，每周给予家庭一定儿童福利金，儿童福利金的发放没有条件限制，是一项普惠性制度。英国政府还给每位儿童一个信托基金账户，并给一笔启动资金，然后由该儿童家庭每年缴存资金，封闭运行至该儿童年满18岁，在封闭运行期间，政府可以将账户交给专门的市场化运作的投资机构，确保资金的保值增值，保证每一个孩子在未来都有一笔可供支配的财产。[2]263在孕妇营养补助方面，英国政府给予孕妇一次性补助作为孕妇怀孕期间的营养补助，以改善新生儿的健康水平，只要妇女有身孕，都能得到营养补助金，没有条件限制，是一项普惠性政策。在育儿税收优惠方面，英国政府还通过实行税收抵免来缓解家庭抚养儿童的经济压力，但英国儿童税收抵免建立在家计审查的基础上，不是所有的家庭都能享受税收优惠。

(三)澳大利亚生育支持政策

澳大利亚生育支持政策有婴儿奖励金，产妇免疫津贴，带薪育儿计划，育儿补助金，托儿津贴，儿童保育退税，工作、教育与培训的托儿费用补助等。政府为了鼓励和支持家庭养育婴儿，分担新生婴儿的成本，支付分娩或领养2岁以下儿童的家庭一定津贴。[3]215生育孩子的妇女及其婴儿及时按期进行疾病免疫也可以得到政府提供的产妇免疫津贴，没有限制条件。从事全职、非全职的临时工、季节工、合同工和自雇者等，父母都可以享受政府资助的18周带薪育儿假期，资助标准为全国最低工资标准。政府对孩子的托管费用和照顾费用给予补贴，为祖父母、亲戚或保姆照看孩子也提供费用保障，祖父母照看儿童可以享有津贴补助，每周发放高达50小时儿童照看费用的津贴补助。

(四)日本生育支持政策

日本生育支持政策有社会福利津贴和儿童、家庭福利制度。日本政府为初中以下所有儿童，按年龄层发放不同金额的儿童津贴，领取儿童津贴必须获得居住地市町村长的认定。儿童津贴由企业、中央国库和地方政府各自按一定比例出资。对于被雇佣的员工，企业拿出7/10，中央国库拿出2/10，都道府县和市町村分别分担1/20；对于自谋工作的员工，中央国库拿出4/6，地方政府拿出1/6；针对因父母离婚等原因没有与父亲共同生活的儿童，政府提供儿童抚养津贴，国库拿出3/4，地方拿出1/4。[4]394

在法律制度方面，《儿童福利法》《儿童权利公约》《儿童宪章》《母子及寡妇福利法》共同支撑起保护儿童和家庭的法律基础。在儿童福利服务方面，日本政府设立了从中央到地方严密的家庭福利系统结构，并设置助产设施、婴儿园、保育所、儿童养护设施、儿童家庭支援中心、母子福利中心、母子休养所、母子保健中心等系统的服务设施。

(五)德国生育支持政策

德国生育支持政策有：儿童津贴、联邦父母津贴、联邦儿童看护津贴以及保障职业妇女怀孕期间的健康权、产假、父母假，生育保险金等政策。凡家里有年龄不超过14个月的孩子，父母可以领取政府给予的看护津贴，以弥补父母因照看新生儿而减少的家庭收入。家庭中有18周岁以下孩子的父母可以领取儿童津贴补贴孩子的教育和生活等方面的开支。德国的《职业妈妈保护法案》规定：所有在德国工作的妇女，无论是全职的合同雇员，还是临时雇员、家庭雇佣工、实习生，在怀孕后都不能被解雇，而且，为了保障妇女健康，怀孕和哺乳期间的职业妇女，享有远离危险工作环境的特权。[5]342在产假制度方面，怀孕的妇女在生产前6周到产后8周为法定产假，法定产假期间妇女不能被解雇；如果发生新生儿死亡，仍然可以享受产后3周的产假。夫妻双方在孩子3岁前，如果正在工作，可以向雇主申请“父母假”，并享受“解雇保护”。[5]344德国生育保险作为妇女医疗保险的一部分，由企业主或者职业妇女自愿缴纳医疗保险费，当妇女享受医疗保险的时候，生下孩子后可以到当地的卫生部门领取生育保险金。

二、发达国家生育支持政策的效果

本文主要从生育支持政策对人口总和生育率、人口增长率、老龄化系数和总抚养比系数的影响角度，分析生育支持政策的效果。观察表1可以看出，生育支持政策效果显著的国家有瑞典、英国、澳大利亚，不显著的国家有日本、德国。从表1经济合作与发展组织官方数据可以发现：第一，2005—2014年瑞典、英国、澳大利亚三国的总和生育率连续10年保持在1.8以上，接近人口更替水平(2.1)，日本、德国的总和生育率连续10年在1.3—1.4之间徘徊，远低于人口更替水平。第二，瑞典、英国、澳大利亚的人口增长率为正值，人口呈正增长趋势，瑞典、英国人口增长较为缓慢，澳大利亚保持较高的人口增长速度，澳大利亚人口增加较快的原因在于较高的人口自然增长率和较高的净迁入率所形成的叠加效果，而日本、德国的人口增长率长期处于负值，人口处于负增长或者零增长。第三，2005—2014年发达国家整体的老龄化程度都在缓慢增加，说明实施生育支持政策并不能扭转人口老龄化的趋势，只能减缓老龄化的速度，而且不同国家在老龄化程度方面却也存在差异，瑞典、英国、澳大利亚的老龄化系数都低于20%，其中澳大利亚的老龄化程度最低，老龄化系数低于15%，而日本、德国的老龄化系数均高于20%，截至2013年，日本的老龄化系数已经超过25%。第四，在总抚养比方面，截至到2013年，瑞典、英国、澳大利亚、日本、德国总抚养比均超过了50%，日本、瑞典、英国的总抚养比较高，其中日本的总抚养比远高于其他国家，总抚养比超过了60%。日本总抚养比高的原因在于人口长期处于负增长，出生的人口少，少儿抚养比变化比较平稳，而快速的人口老龄化增加了老人抚养比，从而造成总体抚养比比较高。德国、澳大利亚的总抚养比较低。截至2013年，澳大利亚的总抚养比刚达到50%，其他几个国家的总抚养比最晚在2006年已经超过了50%。瑞典、英国、澳大利亚的总和生育率、人口增长率高于日本和德国，而它们的老龄化系数要低于日本和德国。因此，从整体上看，瑞典、英国、澳大利亚生育支持政策的效果要好于日本和德国。

表1 发达国家总和生育率、人口增长率、老龄化系数和总抚养比系数

注：经济合作与发展组织官方数据(http://www.oecd.org/std，27-Jan-2016 2:32:14 P)。

三、影响生育支持政策效果的因素分析

为什么同样实施生育支持政策，不同发达国家政策的效果差异如此之大？本文尝试从劳动力市场参与状况和幼儿养育模式两个角度着手，分析生育支持政策效果产生差异的原因。

从表2不同发达国家女性与男性参与劳动力市场差异程度可以发现：2010—2016年，瑞典、英国、澳大利亚妇女参与劳动力市场的比例均远高于德国、日本。截至2016年，瑞典妇女参与劳动力市场的比例接近70%，澳大利亚、英国妇女参与劳动力市场的比例接近60%，德国女性参与劳动力市场的比例接近55%，日本的女性参与劳动力市场比例刚达50%。瑞典、英国、澳大利亚较高的总和生育率、人口增长率和较高的妇女劳动力市场参与率说明瑞典、英国、澳大利亚生育支持政策更加注重平衡妇女工作与家庭的冲突。此外，瑞典、英国、澳大利亚女性与男性参与劳动力市场程度的差距小于日本、德国，说明瑞典、英国、澳大利亚生育支持政策更加注重男女平等地参与工作。妇女较高的劳动力市场参与率表明，在社会保障充分完善的情况下，人们逐渐改变养儿防老、多子多福的观念，妇女生养孩子成了社会工作和社会义务，是社会分工的一部分，是一种生育爱国的表现。综合以上，我们认为同样实行生育支持政策，效果出现差异的原因之一在于生育支持政策是否突出平衡妇女工作与家庭的冲突以及性别平等理念。

表2 发达国家男女就业率(单位：%)

数据来源：Data extracted on 26 Jun 2018 09:29 UTC (GMT) from OECD.Stat。

从表3可以发现：瑞典、英国和澳大利亚0—2岁儿童入托幼园率高于德国和日本。瑞典0—2岁儿童入托幼园率连续10年保持在45%以上，英国10年间平均托幼率达34.48，澳大利亚的数据不完整，仅有的2008、2011、2014年0—2岁儿童入园均在30%以上。2013年之前，德国0—2儿童的入托幼园率长期低于30%，但德国0—2岁儿童入托幼园率在10年内变化比较明显，从2006年的13.6%提高到2015年的32.9%。2013年之前，日本0—2岁儿童的入托幼园率也低于30%，2007—2013年日本0—2岁儿童入托幼园率缓慢提升，到2014年刚达到30.6%。结合表1和表3可以发现，人口总和生育率、人口增长率和0—2儿童入托幼园率呈高度正相关，即人口总和生育率和人口增长率较高的发达国家其0—2岁儿童的入托幼园率也较高，人口总和生育率和人口增长率低的发达国家其0—2岁儿童入托幼园率也较低。从0—2岁儿童入托幼园率还可以引申出两点：一是早期儿童抚养模式，二是早期儿童教育公共资源供给情况。从早期儿童抚养模式来看，日本、德国早期儿童抚养注重家庭养育，早期儿童抚养社会化程度低。在德国、日本家庭中，生育和照顾孩子应该是妇女天生的、不可推卸的职责，妇女就应该负责孩子的照顾和教育工作，而男性则负责为家庭提供经济收入。德国3岁以下的婴幼儿，只有很少一部分进入全天、半天的看护中心，德国儿童看护中心非常缺乏，3岁以下的儿童主要在家庭养育，妇女生育后很长一段时间难以回到工作岗位。2013—2015年日本2岁儿童入学注册登记率在0.5%左右，而澳大利亚保持在54%以上，瑞典保持在87%以上，英国保持在20%以上。[6]这些表明：瑞典、英国、澳大利亚早期儿童抚养社会化程度比较高，日本和德国早期儿童抚养社会化程度比较低。从早期儿童教育公共资源供给情况来看，早期儿童抚养社会化程度高的国家，相应的早期儿童教育公共资源供给也比较高。所以，瑞典、英国、澳大利亚在早期儿童教育公共资源的投入高于德国和日本。总之，我们认为生育支持政策效果出现差异的原因之二与早期儿童抚养模式和早期儿童教育公共资源供给状况有关。因此，生育支持政策应该加强政府和市场对早期儿童教育公共资源的供给，改变早期儿童抚养模式，提高早期儿童抚养社会化程度。

表3 发达国家0—2岁儿童入托幼园率(单位：%)

数据来源：Data extracted on 26 Jun 2018 11:33 UTC (GMT) from OECD.Stat。

四、发达国家生育支持政策的启示

我国正处于生育转折的十字路口，全面二孩放开后，总和生育率既有可能回升到世代更替水平，也有可能继续下降，陷入低生育率陷阱，为了应对各种可能，我们应该进行政策储备。全面放开二孩政策已经三年半多了，2016年增加人口1876万人，2017年增加1823万人，人口增长数量不升反而下降，这表明我们生育支持政策应该向少子化方向倾斜，在我国生儿育女也由家庭事务逐渐转化为社会事务的情况下，我们认为应该在以下几个方面做好相应的政策储备：

(一)建立和完善生育支持政策相关法律制度

发达国家在生育支持方面坚持立法先行的原则，通过制定完善的法律制度为生育支持政策提供法律依据。例如，1945年英国通过《家庭津贴法》，[2]53对拥有第二个孩子以及上的家庭提供固定数量的津贴，1975年又通过了《儿童福利法》；1954年联邦德国实施《家庭补贴法》[5]33，从第三个孩子开始提供家庭补贴，次年，改变为从第二个孩子开始提供家庭补贴。我国应该以《人口与计划生育法》为核心，建立和完善保护妇女、儿童、青少年、老年人等法律制度，构筑起生育支持法律体系，特别是要强化对妇女的支持，女性生孩子是为社会尽义务和做贡献，要对妇女的健康、教育和就业实行政策倾斜。

(二)生育支持政策向发展型政策转变

发达国家生育支持政策更多的是补缺型政策，主要是政府向目标群体提供经济援助，并不是从提高家庭发展能力的角度帮助目标群体，补缺型生育支持政策存在着滋生懒惰思想的弊端。20世纪90年代，以詹姆斯5梅志理为代表的学者提出了“发展型社会政策理论”，注重增加弱势群体的人力资本，强调弱势群体和福利接受者的权利和义务，把社会政策当作一种社会投资。我国未来的生育支持政策应该向发展型生育支持政策转变，注重增强家庭发展能力和妇女的发展能力，进而化解生育决策的障碍因素，将生育意愿转化为实际生育行为。

(三)生育支持政策突出“性别”平等

传统文化认为生育和养育子女主要是家庭妇女的责任，男人主要负责赚钱养家，在养育子女方面投入较少的时间和精力。随着女权运动的兴起，男女平等的观念开始逐渐深入人心。发达国家生育支持政策非常突出“性别平等”，强调男性应该在儿童养育方面投入更多时间和精力，以减少妇女养育儿童的负担，有利于减少妇女在劳动市场中遭受性别歧视，并重新回到劳动岗位上。我国的生育支持政策应该突出“性别平等”，实现家务和养育孩子夫妻共担，让妇女顺利地走向社会。

(四)营造家庭友好型社会

现代社会家庭生育呈现出社会化趋势，生育不再仅仅是家庭个人的私事。人是社会实践的主体，人口的可持续发展影响到国家、社会组织、企业、社区的可持续发展。国家、社会组织、企业、社区需要为家庭生育子女营造良好的家庭友好型社会氛围，以解决妇女在家庭与工作之间的冲突，化解生养子女的现实困境和难题，实现子女养育的社会化，使孩子从小开始适应社会化，成长为一个正常的社会化的人。

(五)生育支持政策注重系统性和整体性

我国现有的生育支持政策呈现碎片化的特点，缺乏整体性和系统性。生育支持政策分散在各个部门，且各个部门出台的生育支持政策缺乏有效的衔接，没有形成支持生育的合力效果。未来生育支持政策应该建立起以家庭为中心的生育支持体系，充分整合各部门的资源优势，加强各部门出台的生育支持政策的合力效果，促进二孩生育政策的顺利落实，由社会承担起养育孩子的一系列责任。

(六)生育支持政策应突出普惠性

我国现有的生育支持政策是特殊性政策，涉及的对象主要是独生子女家庭、双女户家庭以及计划生育特殊扶助家庭，面向所有育龄夫妇及其子女的生育支持政策很少。不管是农村还是城市的家庭都面临巨大的生育压力，普遍面临着“想生但不敢生，养不起”的困顿局面。切实实行适度普惠性生育支持政策，特别要强化对农民家庭和城市较贫困家庭的支持，他们可能是今后我国二孩生育的主要家庭，这样才能化解影响人们生育的障碍，实现人口与经济的可持续发展。

(七)加强早期儿童教育公共资源供给

我国0—3岁儿童抚养和教育主要由家庭提供，特别是在农村0—3岁儿童，在日常的生活实践以及政府的政策安排中，将0—3岁儿童的照料、教养等视为“家庭自治”的主要内容而缺乏公共关注。[7]70目前尚未形成独立、专门的针对儿童早期发展的支持政策，针对0—3岁儿童及其家庭的公共投入不足，公共服务较少，手段比较单一，尤其缺乏普遍的公共托育服务。中国的幼儿园主要接受3—6岁的儿童，3岁以下的儿童被排除在公共托幼服务体系之外。因此，生育支持政策应该加强早期儿童教育公共资源的供给。

(八)生育支持政策应突出税收优惠

我国的生育支持政策应该体现在税收差别之中，对生育子女两个以上的家庭，应该提高税收起征点或免除部分税收，因为家庭生儿育女是为社会承担劳动力的培养任务。最近，国家在税收政策改革中，养育孩子成为减免税收的内容之一，但这项政策不惠及广大农民和城市较贫困家庭，这部分家庭是二孩生育的主要家庭，他们可能会因生育二孩使家庭进一步陷入贫困，政府应该针对这部分家庭出台优惠政策。