致贫理论视阈下我国教育精准扶贫的路径探讨——基于国外经验的思考

赵红霞，王文凤

(石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832003)

贫困是一种与人类社会发展进程相生相伴的现象。20世纪60年代，美国经济学家从社会阶层继承和地位获得研究范式中提出贫困代际传递的概念。此后，阻断贫困代际传递成为治理贫困的关键。研究表明，提升子代的受教育程度可增加其收入，从而发挥教育对贫困代际传递的阻断作用。[1]通过教育提高贫困地区的人力资本质量，打破贫困代际传递的“恶性循环圈”是治理贫困的根本途径之一。我国的教育扶贫模式在由粗放型向精准型的转变过程中，应借鉴国外教育扶贫的实践经验，基于不同致贫原因相应构建科学合理的教育精准扶贫体系。

一、教育精准扶贫的提出

消除一切形式的贫穷仍然是人类面临的最大挑战，据联合国开发计划署(UNDP)的最新统计数据显示：在全球范围内，目前仍有8亿多人每天生活费不足1.25美元。中国和印度等国虽然国内经济增长迅速， 已帮助千百万人脱贫， 仍存在脱贫进展不平衡的问题。[2]联合国和世界经济组织等国际权威组织认为，贫困不仅仅是物质方面的贫困，还包括人类发展最基本的机会和选择权利的缺失。改革开放以来，我国在反贫困事业上取得了举世瞩目的成就。从1978年到2017年，我国农村贫困人口减少7.4亿人，年均减贫人口规模接近1900万人；农村贫困发生率下降94.4个百分点，年均下降2.4个百分点。[3]为保障全面建成小康社会目标的顺利实现，扶贫方式也在适应社会发展、满足民生需求的过程中不断调整提升。

2015年11月，中央召开扶贫开发会议明确提出把“发展教育脱贫”列入“五个一批”脱贫举措中，做到“治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱”[4]，赋予教育重要使命。

教育扶贫方式要实现由粗放型向精准型转变的关键是精准。目前我国正处于打赢脱贫攻坚战的决胜时期，精准识别扶贫对象，精准实施教育帮扶，精准动态监管，充分发挥教育在精准扶贫体系中的基础性和根本性作用有利于让贫困家庭的子女享受公平而有质量的教育，从而阻断贫困代际传递，推动我国全面建设小康社会工作的顺利进行。

二、致贫理论及国外教育扶贫实践分析

国外学者从经济、文化和环境等方面分析了贫困代际传递的原因，逐渐形成了能力贫困理论、文化贫困理论和人力资本贫困理论，并基于这些理论提出了阻断贫困代际传递的对策。自20世纪中期起，各国政府在探索治理贫困的道路上认识到，教育具有促进个体知识技能等方面发展和推动社会政治经济发展的双重功能属性，使其在解决失业与贫困等社会问题上发挥着不可替代的作用。美国、英国和澳大利亚等发达国家率先制定实施了一系列的教育扶贫政策，展开了一场涵盖学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等各学段的教育消除贫困之战。

(一)能力贫困理论

1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚5森(Amartya Sen)提出了著名的权利贫困理论，他在其著作《论经济之不平等/不平等之再考察》中指出，贫困的实质是一种“能力缺失”。贫困不仅是指个体无法满足其基本需求，即个体生活必需物品和服务等公共资源的被剥夺，更深层的含义是指个体取得某种生活内容和取得相应的能力的被剥夺，使其缺失选择的权利和机会。[5]在阿马蒂亚5森看来，物质贫困只是暂时的，而一个人能力的贫困却是长久的，这种能力的缺失是导致贫困的根本原因。

根据能力贫困理论，教育扶贫应赋予贫困人口基本的受教育权利，通过提高人口基本素养和知识技能重塑个体的可行能力。20世纪90年代，美国公立教育落后，私立教育费用高昂。克林顿总统通过实施“希望课扣除税”和 “终身学习课税扣除”政策，为工薪家庭和中低收入群体子女的大学前两年免除了1500美元的课税，使480万美国家庭节省了350亿美元的教育开支，[6]同时改革公立学校提高教育质量，为贫困人口提供享受高质量教育的权利。澳大利亚政府也非常重视对贫困地区的教育投入与支持，根据身心残疾、偏远地区学生的不同情况实行学生需求本位制来分配教育经费。对在校学生家庭收入低于平均收入的50%以下和37.5%以下的学生家庭进行分类，按其分别占在校学生总数的比例再乘以相应的权重，确定每位学生的教育资助经费。[7]通过教育政策倾斜赋予贫困人口享受公平教育的基本权利，传授科学知识和专业技能提高个体的基本可行能力，帮助其摆脱贫困从而达到教育扶贫的目的。

(二)文化贫困理论

1940年，美国学者贡纳尔5默达尔(Gunnar Myrdal)通过研究指出，贫困的黑人群体形成了一套相互转化的因果关系，即“贫困的恶性循环”。教育匮乏限制了就业机会，从而导致生活水平降低，由此带来了一系列医疗、食品、住房以及下一代的教育贫困问题。这种贫困模式显示，个人可能在这个因果循环中任一点进入，然后陷入无止尽的贫困恶性循环之中。[8]随后，奥斯卡5刘易斯(Oscar Lewis)贫困文化理论，认为穷人独特的居住环境和生活方式促进了穷人间的集体互动，从而使得与其他人在社会生活中相对隔离，产生一种脱离社会主流文化的贫困亚文化，这种亚文化通过“圈内”交往而得到加强，并在贫困环境中被“代代相传”形成恶性循环。[9]

基于文化贫困理论，阻断贫困代际传递的关键在于打破贫困群体交往的文化圈并帮助其重塑摆脱贫困的信心。19世纪50年代末，美国经济急剧衰退，当时国内的教育理论家普遍认为贫困是文化环境所致。总统约翰逊提出消除贫困“最有力的武器”是更好的学校、更好的健康、更好的家园、更好的培训和更好的就业机会，人们将通过学习找到摆脱贫困的办法。[10]他于1964年签署的《经济社会法》标志着“向贫困宣战(War on Poverty)”的开端，该法规定每年拨款3亿美元用于贫困学生的贷款补助和为在校学生安排就业机会。[11]同年，科尔曼报告(Equality of Educational Opportunity)指出：在一定程度上，影响学生学业成就的差异最重要的一个变量是家庭教育和社会阶级背景，第二大变量是学校里其他儿童的教育和社会阶级背景。[12]这为解决贫困的黑人儿童及其他贫困儿童从底层学校转移到主流教育环境中提供了理论依据。1965年，“启蒙计划”开始推行，这是美国联邦政府所支持的最早的儿童早期教育计划，具体指为0-5岁的低收入家庭的儿童(后期包括流浪儿童和残疾儿童)以及他们的家庭提供综合性的教育、医疗、营养服务，鼓励家长尤其是母亲参与其中。[6]该计划一直实施至今，被称为美国20世纪下半叶最重要的社会和教育实验，它不仅通过改善贫困儿童成长环境提高家长及孩子的受教育程度和经济收入，对减少社会犯罪率和福利支出也有一定的贡献。

(三)人力资本贫困理论

人力资本理论的提出者舒尔茨认为，人力资本是促进国民经济增长的主要因素之一。它是与物质资本相对存在的另一种资本形态，具体表现为知识、技能、经验和健康等个体所拥有的资本，用以满足人类生活的基本需求。[13]人力资本的积累是现代社会经济增长的源泉，而贫困人口由于经济和教育发展水平相对落后未能享受公平而有质量的教育，造成人力资本质量较低从而陷入贫困的恶性循环。教育扶贫不仅通过合理分配公共教育资源为贫困地区提供物力和财力支持，更重要的是通过教育为贫困人口传授科学知识与专业技能，从而提高人力资本质量，让物力资本投资与人力资本投资相互协调达到收益最大化，为贫困地区的经济增长提供稳定的可持续发展动力。

1997年，英国新工党上台后确立了优先发展教育战略，从各教育阶段进行改革，力图培育多技能、创新型人才来推动技术进步、提高就业收入。在学前教育阶段，新工党政府于1998年出台“全国儿童保育战略”，建立“儿童卓越中心”为家长及儿童提供优质的早期教育服务，并设立早期教育从业者技能和资格考核。投入更多的儿童救济金，为每周工作时间16小时以上的家长减免税收，让贫困家庭的儿童接受公平优质的教育。在初等和中等教育阶段，设立严格的课程考核标准提高教学质量，增加学校助教人员并加强对教师的在职培训，提高其专业技能和素质。在高等教育阶段，对低收入家庭背景的学生提供助学金，取消提前支付全部学费的规定，加倍投入额外资金资助弱势学生。[14]可以看出，西方发达国家都将人才战略作为国家的重要发展战略，提高人力资本的质量不仅可以帮助个体摆脱贫困状态，更有助于促进国家经济的可持续发展。

三、我国教育精准扶贫的实施路径

虽然我国扶贫开发取得了举世瞩目的巨大成就，但贫困人口数量仍然很大，贫困家庭子女在义务教育阶段的辍学率比较高，高中之后教育水平与整体文化素质较低。教育扶贫在基础教育投入分配、办学质量、师资水平和教育管理等方面仍存在问题。[15]我国教育扶贫方式从粗放型向精准型转换的过程中应借鉴发达国家的教育扶贫经验，尊重教育规律和教育改革的自身需求，结合贫困地区的实际情况因地制宜，建立一套精准识别、精准管理、精准监督的精准扶贫科学体系。

(一)精准识别扶贫对象，增强受教育意愿

教育精准扶贫是一项逐级细化具体到帮扶个人的扶贫工程，教育扶贫对象精准性直接影响政策实施的效果，是实现脱贫攻坚目标的基础和前提。在甄别扶贫对象时不仅要考虑到贫困地区和建档立卡的贫困学龄人口，更应该识别被忽视的城市贫困家庭子女、农村留守儿童和流动儿童，做到 “扶真贫”。

第一，科学划分贫困标准，建档立卡。目前我国主要以居民的人均年收入作为衡量贫困的标准，评价标准过于单一不利于全面识别扶贫对象。教育精准扶贫应从学生的身心健康状况、学业成绩，学校的基础设施、教学水平、教育资源，学生家长的收入、健康状况、受教育程度、住房等方面综合考量，结合教育规律和教育改革需求构建多维度教育扶贫对象识别体系。在识别扶贫对象的过程中应坚持入户调查、实地考察，了解住户的基本生活情况，通过广纳民意、公示公告、建档立卡，建立教育扶贫信息系统。

第二，关注“边缘化”群体，查漏补缺。由于教育扶贫对象主要从国家划定的贫困县和已经建档立卡的农村贫困人口子女中挑选，而忽略了城市贫困家庭子女、难以统计监管的留守儿童以及流动性较大的随迁子女，使得这部分群体处于边缘地带无法纳入教育扶贫体系。根据民政部2016年11月份发布的农村留守儿童摸底排查结果显示，目前我国农村留守儿童为902万，其中805万人由家中祖父母、外祖父母和亲戚朋友监护，31万人的父母一方外出务工另一方无监护能力，36万人处于监护状态。此外，目前仍有超过21万的农村没有将留守儿童登记为常住户口，[16]这为识别留守儿童作为扶贫对象带来一定的困难。各省市区应通过摸底排查工作将未登记入户、无监管能力或无人监管的留守儿童分类识别并录入全国农村留守儿童信息管理系统。完善随迁子女的异地就学政策，将城市贫困家庭子女、留守儿童和随迁子女纳入教育扶贫对象识别范围，争取让每一个家庭贫困的孩子享受到公平而有质量的教育。

第三，增强受教育意愿，打破循环。基于文化贫困理论，教育扶贫阻断贫困代际传递的关键在于打破贫困的恶性循环，增强个体的受教育意愿。[17]我国教育扶贫应着力转变贫困地区学前儿童家长的落后观念，由村委会妇女组织或社区为其普及正确的家庭教育观念从而达到提高学前儿童受教育机会的目的。此外，高等教育成本较高、教育回报的滞后性、家境贫困的学生在就业方面的不利地位等问题致使贫困家庭对子女的教育期望降低，减少甚至放弃教育投资。高等院校可适当降低入学门槛和教育成本，依据当地的人文环境和传统风俗增设与民间文艺、体验农业、乡村生态旅游等有关的地方特色专业，以创新教育途径的方式提高学生的入学意愿和学习主动性。

(二)精准建立管理机制，加强立法监督

合理有效的教育法规是教育精准扶贫顺利实施的制度保障。我国应借鉴美国、英国等发达国家通过立法强制保障教育扶贫实施的经验，构建和完善相关教育精准扶贫的法律法规，对实施过程和效果进行动态监督与评估，将我国的教育精准扶贫上升到国家意识的高度，强力保障贫困家庭子女的受教育权利。

第一，构建教育精准扶贫法律体系，强化制约。我国应构建具有中国特色社会主义的教育精准扶贫法律体系，用法律的形式将教育精准扶贫的指导原则、实施规范、操作流程、经费标准、管理监督、效果评估等确定下来，为贫困人口子女接受公平而有质量的教育提供强有力的法律保障。各地方政府应在遵守国家法律的宏观规划下，依据当地的经济与教育发展水平，制定出合理科学的教育扶贫区域政策，提高教育质量，缩小区域发展差异。

第二，建立教育扶贫信息公开网络，动态监督。精准监督是对教育精准扶贫实施效果的有力保障。建立教育精准扶贫信息公开网络，公开教育扶贫对象的筛选过程及确定名单。各地方政府的教育部门及学校应阳光操作教育经费的分配标准与支出明细，成立地方脱贫监察小组，明确教育扶贫过程中工作人员的权力界限与责任，构建一个科学合理、多元化的监督体系，为教育精准扶贫的顺利实施保驾护航。

(三)精准分配教育经费，提高各学段教学质量

研究表明，增加教育经费对学生学业成绩提高的影响在到达一个峰值时呈现出倒“U型”结构。[18]科学精准的分配教育经费将有效促进教育资源的合理运用，提高教育收益率。因此，我国可借鉴澳大利亚施行的学生需求本位制，因校制宜，实行差异性的教育经费分配制度，动态监测，建立扶贫学校的退出与补入机制。

第一，差异分配教育经费，因校制宜。在分配教育扶贫经费时应入校考察，对学校的基础设施、教学质量、贫困生所占比例、师资水平等综合评估，再根据当地的经济条件和社会结构，因校制宜实施差异补助标准，从而避免教育经费的重复投入与投入不足。据统计数据分析显示，我国生均公用经费每增加一个单位，学生标准化测试成绩提高15.622分。并且，生均公用经费对农村学生标准化测试成绩的解释比例为5.99%，远大于对城市学生标准化测试成绩的比例1.64%[18]。这说明，增加生均公用经费能有效降低家庭经济收入对学生学业成绩的影响，且在经济发展水平较落后的地区效果更加明显。因此，教育扶贫经费分配时应在提高义务教育生均经费的基础上，向农村贫困地区倾斜投入，扩大“两免一补”的覆盖范围，保障教育经费分配的公平性与科学性，提高教育收益率，缩小城乡教育发展水平。

第二，分学段教育扶贫，全面覆盖。教育精准扶贫的本质在于通过传授科学知识和专业技能提供人力资本质量，从而增加贫困人口的收入，关键途径是提高各学段的教育质量。在学前教育阶段，加大政府和社会的投入力度，落实学前教育经费补助标准，提高贫困地区学前教育普及率。加强义务教育阶段的基础设施建设，改善农村地区尤其是自然条件恶劣的寄宿制学校的办学环境，加快信息化教育进程。建立高中生均经费拨款标准，多渠道获取教育经费补贴，打造具有当地特色的优质高中。扩大高等教育贫困学生的补助比例和学费贷款比例，并在就业创业方面给予政策帮助。职业教育因其实用性强、回报周期快被作为实行教育精准扶贫的有效途径，鼓励创办适应当地劳动力市场需求的特色专业，实行“学产结合”和“双导师”教学模式，提高劳动力专业素养创造更多就业机会，促进贫困地区经济发展。

第三，提高师资质量和福利待遇，引进人才。当前，我国通过“特岗教师”、免费师范生、边远地区人才支持计划等项目部分解决了贫困地区教师“引进难”的问题，但因农村发展水平落后、交通不便、学校基础设施落后等难题，贫困地区教师流失严重，补充渠道不畅，师资短缺且整体专业素质不高等问题亟待解决。在为贫困地区引进教师时应学习日本的教师交流轮岗制度，以自愿为原则，充分考虑教师的家庭因素，就近分配，并提供交通津贴、住房津贴。同时，按需设岗，提前招聘，拟定替补名单，建立灵活机动的贫困地区教师补充机制。另一方面，为农村本地教师提供中短期名校定向培训计划，签订返回原校履职合同，达到培养并稳固优秀教师资源的目的。此外，贫困地区的学校应在国家和地方政府的帮助下积极寻求与先进学校的教师援助合作项目，增加教师专业技能受训机会，提供集中学习、校本研修、实地参观、网络培训的多元化培训方式。

教育扶贫是精准扶贫体系中的关键组成部分，应基于借鉴发达国家教育扶贫的经验，结合我国贫困地区的实际情况，构建具有中国特色社会主义的教育精准扶贫体系，因地制宜、对症下药。通过为贫困家庭的子女提供公平而优质的教育，提高贫困地区的人力资本质量和教育收益率，增加受教育者的经济收入从而阻断贫困代际传递，为贫困地区提供造血式的可持续扶贫。