宁夏森林生态补偿政策创新与实践探索

汪亚光

（北方民族大学 法学院，宁夏 银川 750021）

一、问题的提出

2015年5月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出要“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”[1]。

宁夏是我国生态安全战略格局“两屏三带一区多点”中“黄土高原—川滇生态屏障”“北方防沙带”和“其他点块状分布重点生态区域”的重要组成部分，是我国西部区域十分重要的生态屏障，在生态安全格局中处于特殊地理位置，保障着黄河中上游及西北、华北地区的生态安全。宁夏生态环境脆弱、敏感、复杂，水资源短缺且水土流失严重。基于此，不论在国家层面，还是宁夏层面，各级政府都十分重视宁夏的生态文明建设工作。

改革开放以来，宁夏加大资源开发力度，支援全国经济建设，虽然实现了经济的较快增长，但生态环境问题却日趋严重，也限制了宁夏社会经济的发展。针对严峻的生态环境问题，宁夏开始探索建立多领域、多样化的生态补偿制度，先后在区内实施了森林生态补偿、矿产资源开发生态补偿、草原生态补偿等重大工程，在社会效益、经济效益、生态效益等方面取得了显著成绩[2]，使人们更加积极地参与到生态环境的保护和恢复活动中来，形成了经济发展和环境保护的双赢局面。

宁夏开展的大规模森林生态建设工程极大地改善了当地生态环境，但在森林生态建设中，一些结构性政策仍然存在缺位现象，使部分受益者无偿占有生态效益，而保护者却得不到应有的经济激励。只有对森林生态补偿机制进一步完善，并调整好各方相关利益的分配关系，才能在保护生态环境的同时，保障受损方的基本生活水准，支持其后续发展。同时，在宁夏建立健全森林生态补偿机制，不仅可以推动宁夏的生态环境建设，对全国其他省区开展森林生态补偿工作也会起到示范作用。

国外早在20世纪50年代就已开始生态补偿研究，研究的重点主要集中于自然生态补偿。经济学领域关于外部性理论的讨论也有诸多关于生态补偿的理论研究，对资源环境的外部性理论、计量方法研究和价值理论研究的相关成果，为生态环境价值补偿问题提供了一定的理论基础及技术支撑。基于这一背景，作为资源环境管理新生的经济手段，生态补偿方式得到广泛的应用。生态补偿作为国内资源环境、生态保护、可持续发展等方向研究的主要内容之一，已有研究主要集中于以下几个方面：（1）生态补偿概念；（2）生态补偿手段和方式；（3）生态补偿机制；（4）生态补偿标准。

关于生态补偿的概念，张诚谦提出生态补偿是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金，并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量、输入、输出的动态平衡[3]。有学者提出生态补偿是通过一种内部化手段，运用一定措施，其目的是为了保护环境。王钦敏指出对生态环境破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿[4]。这些定义从多层次、多视角阐述，没有较为统一的概念。

关于生态补偿的方式和手段，刘子飞等把一般的生态补偿方式分为实物补偿、资金补偿、技术补偿、政策补偿[5]。严立冬等认为，在农业生态补偿中应考虑以实物和资金补偿为主要补偿手段，再逐渐过渡到技术、政策补偿方式上[6]。生态补偿机制方面，陈佐忠、汪诗平认为，从经济价值等方面建立草原生态补偿机制，有利于我国北方生态屏障建设[7]。

关于生态补偿的标准，郑海霞等从成本估算、生态服务价值增加量、支付意愿、支付能力四个依据来确定流域生态补偿标准[8]。晏雨鸿等论述了公益林生态效益补偿的理论基础，依据公益林生态效益的补偿要素，计量公益林生态效益的补偿额[9]。

显然，本文对宁夏森林生态补偿问题的探索可充实和弥补已有研究的缺失。

二、宁夏森林生态补偿实践探索

（一）森林生态补偿实践历程

宁夏先后开展了退耕还林、“三北”防护林建设、天然林保护、自然保护区及野生动植物保护等林业重点工程（项目），森林覆盖率逐步提升。同时，工程区内生物多样性也得到了恢复，现有各种动物有了良好的栖息繁衍场所，使动植物得到了更好的保护。在森林生态补偿历程中，宁夏也出台了森林生态补偿的相关法规和政策。

1. 退耕还林工程。退耕还林工程是宁夏林业生态补偿的典型。第一轮退耕还林工作主要分为三个阶段。第一阶段为试点阶段（2000～2001 年）。宁夏要完成104 万亩退耕还林任务，包括对宁夏中南部八县区水土流失及沙化严重的地区治理。第二阶段为大发展阶段（2002～2006 年）。这五年的任务是完成退耕还林和荒山造林1 035 万亩。第三阶段为维护和巩固退耕还林成果阶段（2007～2015 年）。2007 年以后，国家下达的任务是荒山造林和封山育林工作，停止了退耕还林工程，但退耕还林补助的期限延长，并设立了退耕还林成果专项资金。

第一轮退耕还林工作开展以来，宁夏共完成国家下达的1 305.5万亩退耕还林任务，其中荒山造林766.5万亩，退耕造林471万亩，封山育林68万亩。退耕还林成果项目基本口粮田建设完成；完成县内生态移民18.86 万人；农村能源沼气池建设完成9 240 座，太阳灶5.33 万台，太阳能热水器5.85万台，节柴灶5.04万台，秸秆固化成型燃料炉10 510台，在8个县建设农村能源技术服务点。新一轮退耕还林工程期限为2015～2020年，计划完成163万亩退耕还林任务。

宁夏退耕还林工程，其理论实施主要是以政策研究为主，通过经济补偿方式，对补偿数量、补偿办法给予规定，使得退耕还林工程在实施过程中能顺利进行。从生态补偿机制来看，退耕还林工程的经济补偿、补偿标准、补偿期限都给出相应措施。到了后期，这一工程虽然停止，但其补助期限延长，并设置了专项资金予以支持。通过加强农田基础设施建设解决基本口粮问题，并将退耕还林工程与生态移民相结合，合理解决农民吃饭和生态建设问题。

2. 天然林资源保护工程。2000年开始实施的天然林资源保护工程，国家设置了专项资金，用于社会保险补助、森林管护、政策性社会性支出补助、职工培训、职工分流安置和其他补助等项目支出。2000年以来，宁夏纳入管护范围的林地共有1 530万亩，解决了6 879名国有林业场职工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险[10]。2017年，国家下达两批次天保工程资金，财政专项资金共计17 093万元，其中，国有林管护费补助10 255.1万元，社会保险补助费6 712.9万元，政策性社会性支出补助125万元。该工程的实施使国有林场职工队伍进一步稳定，森林资源得到有效保护。

我国实施大型天然林保护工程的战略决策是从1998 年开始的，其主要目的是解决天然林恢复发展状况，对已有的天然林给予保护，对宜林荒地进行植树造林，使该地区的社会、经济、森林资源等得到协调发展。天然林工程保护通过建设自然保护区、建设森林公园等方式，结合森林生态效益补偿方法及地方政府的相关政策，使其实施得到持久运行。天然林保护实施使得经济效益、生态效益、社会效益得到可持续协调发展。

3.森林生态效益补偿基金项目。宁夏从2004年开始实施森林生态效益补偿基金项目。根据财政部、国家林业局制定的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，建立生态公益林补偿基金是由中央与地方组成的，宁夏有36.1 万公顷面积被纳入中央森林生态效益补偿基金范围，有4.4 万公顷面积被纳入地方森林生态效益补偿基金范围。从2010 年起，中央财政对集体和个人的国家级重点公益林补偿标准由每年每公顷75元提高至150元。

2015 年，宁夏下达森林生态效益补偿资金达8 820 万元，补助面积892.8 万亩，标准为国有公益林补助5.575元／亩·年，集体所有和个人公益林补助14.75元／亩·年。2017年，宁夏国家级公益林面积有755.42万亩，其中，国有公益林面积为279.12万亩，集体公益林面积为476.3万亩。国有公益林补偿标准为10 元/亩·年，集体公益林补偿标准为15 元/亩·年，国家级森林生态效益补助资金为9 936万元。宁夏省级公益林面积为848 万亩，省级公益林补助标准为6.5 元/亩·年，省级森林生态效益补助资金为5 512万元。

森林生态效益补偿旨在促进林业生态健康发展，对保护生态林业起到了重要作用。该政策的实施一般由中央财政和地方财政相结合运行，对林业生态环境保护对象给予资金补偿，补偿范围包括公益林生态补偿、森林病虫害防治等。此专项资金用于公益林管护人员的营造、管理支付补助。通过专项资金促进林业建设发展，为森林生态环境保护和服务的生产经营者提供经济上的补助，能刺激生产经营者参与的积极性，有利于该工程的发展建设。

4.宁夏森林生态补偿法规及政策。根据国家和自治区下达的通知，宁夏相继出台了不少森林生态补偿政策，不同工程（项目）资金补偿标准各异。正如《关于2002 年退耕还林工程实施意见的通知》（宁政发［2002］19 号）规定：依照生态林补助8 年，经济林补助5 年的标准，确定每亩退耕地每年的补助为200 斤原粮；每亩给予20 元的生活补助费，按退耕面积直接兑付到农户；按照国家提供的每亩50元种苗费补助标准，由各县林业局按照规划设计，与退耕户签订供苗合同，统一供苗，并确保苗木质量。该通知对生态林、经济林及退耕的补助给予不一样的标准。

在自治区下达的生态补偿政策文件中，主要关注点有：（1）森林生态效益补偿基金管理，指出补偿资金重点用于公益林的营造、补植、抚育、保护和管理；（2）退耕还林政策补助资金管理，指出补助标准、补助期限及补偿专项资金等；（3）天保工程财政专项资金项目，指出森林管护费由中央和自治区共同承担；（4）中央财政森林生态效益补偿资金项目，指出中央财政给予森林生态效益补偿资金额度，以及对集体所有和个人的公益林每亩给予不同额度的补助；（5）天然林资源保护，指出对天然林保护工程投入一定资金，对人工造林计划、封山育林中央预算内投资给予每亩不同标准的补助金额。

（二）森林生态补偿存在问题

1.多元化补偿方式尚未形成。森林生态补偿财政转移支付中，转移支付资金里中央对宁夏支付占有很大的比重，除此以外的其他渠道明显缺失。宁夏作为生态服务的重要提供者，受益者却是周边及中东部省区，宁夏相对无法得到合理补偿，省与省之间的横向转移支付又很少涉及。而造成横向生态补偿机制不足的主要原因是缺乏相关法律法规，国家层面和地方层面都缺乏相关的生态补偿法律条文。生态受损地区和受益地区之间、流域的上下游之间仍缺乏有效的协商机制。

2. 补偿标准偏低。2017 年，中央对宁夏下达的森林生态效益补偿资金的补助标准为：国有森林10元／亩·年，集体所有森林15元／亩·年。《宁夏回族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》第六条规定：“地方财政补偿基金补助标准为每年每亩4.5元，其中管护补助支出4.25元，公共管护支出0.25 元。”[11]其实，这样的补偿机制没有考虑机会成本的损失，是不能满足对森林管护和抚育需要的。补偿标准低是仅就纳入国家或自治区级森林生态效益补偿范围的森林而言，从广义上说，退耕还林工程、农业综合开发项目、移民迁出区的生态恢复工程、水利工程建设等也对涉及地区的森林做了一定的经济补偿，将其全部纳入测算范围十分困难。

3.补偿资金来源少。宁夏不同地区的公益林类型、质量差异较大，这就使得生态价值和管护的成本存在一定差异。因此，目前“一刀切”式补偿政策方式并不能满足公益林的管护要求。现阶段，宁夏森林生态补偿融资渠道主要有两种方式，即财政转移支付和专项基金，但是针对生态补偿主体的相关税费征收措施缺失。另外，生态补偿的金额设置缺乏科学合理的安排，补助标准偏低，从而未能激发人们参与保护生态环境的积极性。宁夏经济发展相对滞后，财政收入较少，生态林业建设的资金投入对国家依赖性很强。同时，由于各地经济发展不平衡，对林业重视程度不够，以及资金支持力度不同，直接影响到退耕还林工程的发展水平。

4.生态补偿管理部门职责交叉重复。森林生态补偿涉及众多的政府部门，它们在生态补偿工作中发挥着主导作用，这样的生态补偿具有一定的行政色彩。地方生态补偿的实施大多以政府部门为向导，工作涉及部门众多，分工不明确，责任主体模糊，在管理上造成部门职责的交叉状况，在日常管理中难以形成良好合力，造成生态保护与受益脱节现象：（1）从补偿资金来看，部门补偿多，而生态保护区农牧民得到的补偿相对较少；（2）直接生态建设补偿多，支持经济发展、扶贫补偿少，生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位[12]。

5.生态补偿法律法规可操作性有待加强。国务院制定生态补偿条例的立法工作于2010年就已启动，目前，立法草案的起草工作已经完成。2013年4月，国务院就生态补偿机制建设情况第一次向全国人大常委会进行了工作报告，该报告主要总结了我国生态补偿所做的工作和取得的进展，认为我国生态补偿制度框架已初步形成，生态补偿机制实施取得了显著成效，但也存在一些问题。针对生态补偿政策法规滞后问题，该报告“鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化”[13]。地方生态补偿立法也已多层次展开。目前，国家出台《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和宁夏出台《宁夏回族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》等规章制度，但在森林生态补偿主体确定、资金来源、补偿标准及监管措施等方面仍有待完善之处。

6.法规与政策问题及创新。完善法律法规和切实可行政策措施的根本和前提是落实生态补偿机制，进而推进生态文明建设。改革开放特别是2015年以来，国家在生态补偿方面做了大量的立法实践和政策探索，取得了明显效果，宁夏在森林环境保护工作的补偿方面也进行了长期探索，生态建设成效走在了全国前列，但是从涉及生态补偿的10多部法律法规和相关政策措施来看，还存在一些问题，具体体现为：（1）关于森林生态补偿的法律法规缺乏系统的条例；（2）现有对森林生态补偿的法律法规只是某个领域的零散规定，在管理和使用内容上对补偿主体、补偿对象、补偿资金、补偿方式、补偿标准的规定不够明确，亟须完善；（3）有些规定存在条块分割、部门利益相争、主体缺失或交叉、补偿重叠或空白等问题，有待补充和修订；（4）有些规定没有随着实际情况的变化及时修订完善，针对性和实用性不强；（5）有些规定偏重经济价值，忽视生态价值，需要更新。

三、宁夏森林生态补偿机制实施对策建议

（一）建立和完善体制机制

要建立一套科学合理的生态补偿管理体制，做好跨区域、跨部门和上下级政府之间相互协调的补偿工作。一是政府部门内部管理体制。建立一个由自治区发改委统一监管，环保、林业、财政等各部门分工协作的生态补偿管理体制，由发改委统一监管各部门，从横向上看，可以减少森林生态补偿工作中跨部门的矛盾，同时从纵向上防止因人为割裂而导致的管理不善，在各部门齐抓共管下，使生态补偿工作形成良好局面。二是上下级政府之间的管理体制。从领导角度看，下级政府部门应充分尊重和服从上级政府部门部署，将本辖区内的森林生态补偿信息及时主动汇报给上级政府部门，使得上下级政府之间信息畅通无阻。三是同级政府之间的管理体制。为了方便协调同级政府之间的横向关系，应建立一个生态补偿的跨区域管理体制。

（二）系统制定政策措施

应系统地制定一套生态补偿政策措施，为生态补偿工作提供强有力的政策支持。第一，根据其他省区有关生态补偿政策法规，结合宁夏生态补偿工作现实情况，制定出生态补偿实施和管理办法。第二，根据宁夏自身特点，明确森林生态补偿的重点区域和重点对象，并制定合理的森林生态补偿标准，指导森林生态补偿工作顺利实施。第三，严格执行责任追究制度及官员绿色政绩考核制度，通过责任追究制度和考核制方式让地方官员认识到生态补偿工作的紧迫性和重要性。

（三）完善法制保障体系

建立一套科学完善的法律制度体系，并配备相应的执行措施和法律问责机制，确保生态补偿工作有法可依进行。首先，要尽快拟订《宁夏森林生态补偿条例》，明确规定有关森林生态补偿内容。宁夏生态补偿法律体系目前处于缺失状态，应抓紧进行有关专项立法工作，用法律方式来确定生态补偿主体权利与义务的关系，为该工作规范化运行提供法律依据。其次，其他环境资源法应该与生态补偿法律结合，形成有效体系，减少各部门之间的适用冲突。

（四）建立多元支付方式

为了确保生态补偿资金来源，应建立一套完整的财政保障制度。一是为了充分保障宁夏生态补偿资金来源，国家应加大对财政转移支付的支持。宁夏可利用中央财政转移支付资金建立生态补偿基金。该基金主要用于六盘山等重要生态功能区建设，以及国家重点生态建设项目的投入等，并用于补偿地方政府为保护生态环境所造成的经济损失。二是为了生态补偿有合理资金配套，宁夏应征收生态补偿税和生态补偿费作为中央转移支付资金和地方生态补偿资金的补充。三是为了使生态补偿资金来源渠道多元化，应吸收社会资金纳入该机制中，并开展生态补偿的市场化运行工作，通过完善并推广碳汇林权交易等，建立政府主导、市场化运行和民众参与的生态补偿投融资机制。

（五）提高公众生态保护意识

建立一套关于生态补偿宣传培训的机制，提高各级领导干部对生态补偿的意识，同时，应增强社会公众对生态补偿的认识。首先，充分利用互联网、新闻媒体等媒介，全面开展多样化的宣传活动，不断强化各级政府官员和普通人民群众的生态补偿意识。其次，积极鼓励广大群众参与到生态补偿机制和规划的制定工作中来，让生态补偿工作更多地体现广大群众尤其是被补偿者的意愿。再次，为了提高生态补偿工作中的决策者、规划者、企业管理者等人的自身工作实力，应该加强对全区各级领导、企业法人代表生态补偿知识技能的培训，鼓励环保志愿者，动员社会各界力量和全体公民参与生态补偿机制建设。