分类管理视角下的民办教育发展研究

王艳娟

【摘要】民办教育作为社会力量兴办教育的主要形式，其改革已进入攻坚期，法治与政策环境和治理制度正在发生重大变革，其中的核心是实施民办学校分类管理。随着新修订的《民办教育促进法》正式实施，，国家从法律这一层面正式提出对民办学校实行营利与非营利的分类管理，在此背景下，我国应结合自身现状及特点，并在借鉴国外对民办教育实行分类管理的成功经验基础上，积极建立分类管理制度，创新民办高校的相关机制体制，结合分类管理的理念对民办高校实行营利性与非营利性的分类管理，并选择相应的差别化管理政策体系，以推进民办教育的健康、可持续发展。

【关键词】民办教育;分类管理;营利性与非营利性

一、引言

党的十九大报告提出：“支持和规范社会力量办学。”相对于十八大报告提出的“鼓励引导社会力量兴办教育”，支持与规范并举，支持意味着比鼓励的力度和实质性帮助更大，将相关扶持和优惠政策落实到位;规范则意味着深入推进民办高校营利与非营利性的差别管理，依照法律认定和监督管理，解决民办高校在教育上存在的相关问题如未区分营利性和非营利性学校，从而形成和完善分类管理、差异化扶持的政策体系，民办教育迎来发展和再造的新机遇。随着新修订的《民办教育促进法》的正式实施，民办教育迎来了一个新的时代，通过结合我国民办教育学校发展现状，研究民办教育分类管理具体措施和相关策略，能够为提高我国民办教育学校稳定健康快速的发展提供理论和现实依据。

二、民办教育发展的现状分析

民办教育作为我国教育中不可或缺的组成部分，其发展状况关乎整个教育事业的可持续运行，其发展现状表现在以下几个方面。

（一）民办幼儿教育占比较大，占据“半壁江山”

随着民办幼儿园的稳定发展，在一定程度上对“入园难”等问题的解决起到有效的缓解作用，也为“十三五”规划目标的完成和广大群众对学前教育多样性选择的满足发挥着不可替代的作用。

（二）民办义务教育稳步发展

近年来学龄人口在逐渐地减少，同时有关各部门对中小学的布局结构进行了调整，这使得义务教育阶段的学校数量以及在校生人数都有了一定程度的减少。虽说民办性质义务教育的学校数量变动很大，但是总体数量仍有一定程度的增长，民办义务教育学校的在校生人数也有稳定的增长，这成为了国家义务教育阶段的一大亮点，同时也体现出了民办教育的发展活力。

（三）民办普通高中教育逐步壮大，中等职业学校规模有所下降

民办普通高中的数量在逐年增长，然而在一定程度上，由于招生生源、学生就业以及各学校办学质量和水平等相关因素的存在，民办中等职业学校整体规模有所下降。但是民办中职教育在校生人数有所增加，彰显出中等职业学校的发展潜力。

（四）民办高等教育发展稳定

高考生源的增加，在一定程度上有利于民办高校的发展。民办高校在校生规模不断壮大，此外，民办高校在办学规模的扩张和办学条件的改善上还取得了较大成绩，办学层次和水平也得到了不断提升，民办高等教育正在平稳发展。

三、民办教育实施分类管理的现实诉求

近些年民办教育的发展规模逐渐在增大，多元化、多层次的办学类型和目标逐渐呈现出来，这也使得民办教育的各个层次逐渐出现差异，其系统内部也出现分化。鉴于此，民办学校呈现出来的各种问题如果要得到解决，政府对民办教育的帮扶政策要得到贯彻和落实，急需政府重点关注民办教育内部呈现出的差异并有针对性地进行解决，摒弃“一刀切式的粗放管理”模式。

1.实施分类管理可以有效破除民办教育的发展瓶颈，拓展民办教育发展空间。投资办学和捐资办学所兴办的民办学校的办学性质有差别，其中，投资办学是以获取经济利益为出发点，其性质相当于公司，而捐资办学不是以营利为目的，其在性质上相当于属于非营利组织的事业单位。因此，对民办教育实行分类管理的制度，一方面利于在制度层面激发社会资本投建民办教育的积极性和主动性，另一方面利于从体制、机制层面着手提升民办教育的质量。

2.实施分类管理有助于化解民办高等院校系统内的冲突，切实把政府的扶持政策落到实处。我国目前大约90%的民办高等院校资金主要来源于外部投资，进而产生民办高等教育的非营利性和实质上大部分资金来源于外部投资的营利性间的实质性碰撞。利用分类管理，能够有助于其和之外的法规相关联。进一步使财政、税收、土地、收费等方面的扶持政策更加完备，进而使社会力量加入民办院校的建设中。

四、美国民办教育分类管理的经验与启示

美国非营利性私立高校成立较早、源远流长，其和美国高等教育同时出现，距离今天已有400多年的历史，美国营利性与非营利性大学并存的状况，是美国当局采用分类管理方法的结果。

首先，美国非营利性与营利性的划分标准明确。美国的私立高等教育分类管理的唯一划分标准就是“禁止分配限制”，即可把净收入在组织成员间分配的就是营利组织，否则就是非营利组织。对私立高等教育而言，不能在其成员中分配其所得利润就是非营利性私立大学，反之是营利性私立大学（这里的成员是指私立大学的出资人）。而且这是一个结果判断，不是目的判断，这点尤为重要，保证了分类管理的可操作性。

其次，美国分类管理的具体措施系统完备。无论是产权界定、税收政策、经费资助，还是设立与退出程序、行政管理等都是细致和具体的。对于非营利性私立大学以准公共产品的性质来对待，对于营利性私立大学则按照企业公司的管理办法来进行。由于我国各地区民办教育发展情况有所不同，因此，具体的分类措施制定权可仿效美国，由各省级教育主管部门负责，而且实施条例以规范化、具体化为佳。国家教育主管部口主要负责宏观政策和监督执行。

五、实施民办教育分類管理的措施

建立分类管理制度，对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，建立差别化政策体系，积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。

（一）推进相关法律破“陈”立“新”

相较于党的十八大提出的“鼓励引导社会力量兴办教育”，党的十九大报告指出：“支持和规范社会力量办学”，支持与规范齐头并进，支持将相关的扶持和优惠政策落实到位，同时意味着相较于鼓励，其实施的力度和实质性帮助更大;规范则是指深入推进民办教育分类管理，按照法律法规认定和监督民办院校，解决营利性院校和非营利性院校在民办教育领域划分不清的问题，从而改善和完成分类管理和差异化扶持的政策体系。

（二）明确民办教育目标定位、活动范围及分类标准

在义务教育阶段，为促进义务教育长期持续快速均衡发展，必须要以政府办学为主体，同时围绕教师轮岗、财力均等和学生资源均等方面建立完整的配套制度;在非义务教育阶段，需大力的支持和引导民办教育往多层次、多样化的教育服务方面快速发展，以便使教育更加具有可选择性。营利性院校和非营利性院校的划分标准则依据财产所有权、利润和剩余资产的索取权归属对营利院校和非营利院校进行划分。

（三）实行民办学校分类登记制度

民办教育的发展不仅要明确民办教育的分类标准，还要明晰民办院校的法人属性和改革其登记制度。解决民办教育登记的问题可从以下两方面入手：一分类管理，并按登记制度的要求对新建的民办院校进行营利或非营利注册。二，非营利性的民办院校和事业单位的公办院校的部门主管登记存在差异。相关学者指出公办学校和非营利性民办院校的登记管理职权可由同一个部门负责，工商管理部门负责登记营利性民办院校法人的工作。这为民办学校实施分类登记制度提供了切实可行的办法。

（四）明确各类民办教育的扶持政策，引导和规范民办教育发展

政府部门在民办教育的可持续发展中占据着不可替代的地位。各地政府应加强对各类民办教育扶持政策以保障民办教育長期可持续的发展下去。民办教育的扶持政策应本着整体扶持和区别对待相结合的原则，整体扶持就是将营利性和非营利性民办教育作为一个整体，促使整体长期健康有序的发展。区别对待是指政府要根据各类教育的特点加以区分，要具有侧重性和引导性。

总之，民办教育发展中遇到的难题可通过分类管理解决，分类管理作为民办教育健康有序发展的核心，在政策落实中，既需要各地政府积极向国外民办教育吸取办学和管理经验，也需要各地政府紧密联系，密切合作。制定民办教育的扶持政策会涉及到财政、土地、税务、人事等多个部门，因此民办教育分类管理政策的推行不能仅仅依靠教育部门，需要制定协调统一的政策，加强各个部门之间的密切合作。

参考文献：

[1]李清刚.分类管理视域下的民办教育政策元设计[J].首都师范大学学报，2017（05）.

[2]杨刚要.分类管理对民办教育影响的研究[J].经济研究导刊，2019（26）.

[3]李虔.民办高校分类管理政策的可接受性研究[J].现代教育管理，2018（09）.

（郑州工商学院 河南郑州 451400）