职业教育产教融合政策执行成效的监测研究

罗汝珍

摘 要 职业教育大量产教融合相关政策的出台，促进了对政策执行成效监测的需求，教育行政部门和少数第三方组织已经着手进行了相关监测工作，但是存在第三方监测机构比较缺乏，监测体系不完善，企业没有完全纳入监测范围，监测活动的科学性有待提升等问题。有必要明确监测工作的主体和客体，增强政策执行成效和监测工作的科学性，构建有效的产教融合政策执行成效监测体系。

關键词 职业教育;产教融合;政策执行;成效监测

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）09-0039-06

职业教育产教融合政策是促进职业教育发展的重大举措。自2014年至今，国家层面出台的政策文件已有近40个，有研究者提出，职业教育政策虽然取得了一定成效，但也存在着文本繁荣与实践领域消沉并存的现象，职业教育政策的效度不高[1];也有调查发现，已颁布的职业教育政策并没有得到很好的执行[2]，在一些部门存在实施不力、社会参与政策执行不足、行动滞后等现象，“大家办”的局面没有形成[3]。这些问题的产生，主要在于对政策执行过程缺乏有效监控，无法及时纠正政策执行时偏离目标的行为，导致政策结果不符合预期目标。因此，为保证政策执行结果的有效性，监测工作显得尤为重要。

一、职业教育产教融合政策执行成效的监测现状

在政策研究领域，监测是指系统收集数据，以便告知决策者、管理者及其他利益相关者一项新政策或规划的实施是否符合预期[4]。职业教育领域产教融合政策执行成效的监测主要是指监测机构运用一定的方法收集政策执行过程中产生的相关数据，并将数据及时反馈给政策执行者或利益攸关者，以验证执行活动与政策目标的一致性，并对下一步活动计划进行及时决策的过程。这一过程包含了监测执行的主体，监测数据资料的内容，监测的方法以及监测资料的运用等方面。因此，对监测现状的考察可从如下四方面展开。

（一）监测主体

我国产教融合政策执行成效的监测主体，在出台的文件中有相关规定。其中政策出台部门对监控工作负主要责任，或者委托其直属行政部门负责，比如教育部对绝大多数产教融合政策执行成效负有监控责任，同时，其他参与政策制订的部门也承担一定的监控责任。如国家发改委和教育部一起承担产教融合型企业的定期认证评价工作，并负责将结果向社会公布和推荐。另外，各级人民政府教育督导委员会、各地教育行政部门、行业指导委员会以及国家项目试点单位等都有承担政策执行成效监控的义务。

（二）监测内容

一部分产教融合政策对政策执行的评价、考核等作出了要求，这些要求基本上也是监督的重点。从监测的不同层面来看，监测应涉及的内容有：宏观层面主要监测职业教育领域的环境变化，即相关配套政策的出台或推进，职业教育的法律保障，以及现代职业教育体系的建设等;中观层面主要监测职业院校的发展变化，即职教集团的建设，产教融合型企业的出现，国家型职业教育实训基地的建设，职业院校办学主体的变化，职业院校办学模式的变化或改革等;微观层面主要监测职业教育对产业所需的人力资源供给变化，即职业院校对产业所需的技术技能型人才、高级技术技能人才以及复合型技术技能人才的供给状况，监测供给的数量和质量变化。

（三）监测方法、模式和体系

产教融合政策执行的监测是评价工作成效的重要基础性工作，在目前的职业教育评价体系中，针对产教融合政策执行成效的监测相对较少，零星可见于其他职业教育类似监测的工作之中，由此可以看出监测方法、模式及其体系的基本雏形。

1.产教融合政策执行成效的监测方法

从现有职业教育的相关工作来看，政策执行成效的监测基本采用了以下几种方法。

定期评估性监测。职业教育领域的定期评估以人才培养的合格性评估为代表，其中有一项重要的评价指标就是产教融合工作中的校企合作、工学结合以及职教集团建设情况等，每项工作都提供了可测量的指标。这些为职业院校落实产教融合政策提供了重要参考。

支持项目的阶段性监测。政府在促进职业教育发展过程中，重要举措之一就是对专项建设项目给予支持，其中绝大部分的专项项目会涉及到产教融合政策执行问题。如“双高”建设、重点专业群建设都是对学校发展具有重要影响的支持项目，上级部门一般会定期监督工作进展，且对产教融合工作成效赋予较高权重，以此作为监测产教融合政策成效的重要举措。

年度常规性数据采集监测。一年一度的高职院校数据采集工作，汇集了高职院校的教师、资源、产教融合等多方面的数据，比较详细地规定了产教融合方面需要填报的内容，如订单班、共同开发课程、企业兼职教师、企业接收顶岗实习生、捐赠设备、接收毕业生、教师为企业提供技术服务收入等，从中可以看出职业院校和企业执行产教融合政策的一些情况。

年报性质量监测。麦可思公司作为第三方评价机构，非常关注高等职业教育的发展，每年定期发布的年度质量报告中，对职业教育领域的产教融合工作进行数据化总结，介绍了学校和企业对政策执行的情况，大致阐述了一年中企业和学校对产教融合政策执行的情况。

2.产教融合政策执行成效的监测模式

目前我国职业教育产教融合政策执行成效的监测模式大致有自查式、监督式、评价式以及混合式等几种。

自查式的监测模式主要出现在自我诊断与改进的工作中。在高职院校开展自我诊断与改进的过程中，学校主要对照发展目标，查找差距，提出缩小差距的建议，并采取相应措施达到目标。产教融合作为高职院校开展工作的重要方面，必定是诊断的重要对象之一。涉及人才培养模式、专业建设、课程建设、师资队伍建设等方面。查找其与产教融合应达到的理想状态之间的差距，并积极探索缩小差距达到理想状态的路径。

监督式的监测模式主要出现在项目化的支持活动中，如现代学徒制项目、重点专业群建设、高水平高职院校建设等。为保证所支持的项目在建设中不偏离方向，且能在规定时间内达到预期目标，提供支持的部门有必要开展定期监督，以保证支持成效的实现。现代学徒制是充分体现产教融合的人才培养模式，全国几百所学校的试点工作关系这一人才培养模式在我国的发展走向，立项主管部门已密切监督。

评价式的监测模式，目前比较典型的是一些研究机构和民间机构开展的相关评价。作为目前比较重要的监测模式，其主要体现在评价结果能对后续政策的出台产生比较重要的影响。如上海市教育科学研究院与麦可思联合发布的年度质量年报、全国职业院校50强等，是目前比较全面的质量评价，它将产教融合情况作为重要的评价内容，能在一定程度上体现产教融合的成果。

混合式的監测模式指的是自我监测和他人监测相结合的模式。目前的高职高专数据平台，采用的是各高职院校根据填写提示自行填写，填写完的数据主要为评价者提供基础数据资料，此阶段采用的是自我监测的形式。下一阶段评价工作则由主管部门组织相关人员或机构进行，并从填报的数据中分析高职院校人才培养各环节的情况，从而实现对高职院校人才培养的监测，也能实现对高职院校执行产教融合政策的监测。

3.产教融合政策执行成效的监测体系

目前产教融合政策执行成效的监测体系呈现的特点因监测方法和模式的不同而有差异，基本上有封闭式、半开放式、开放式。

封闭式的体系主要表现在监测的结果仅限于组织内部使用，为组织自身的诊断与改进提供依据。

半开放式的体系主要表现在监测的结果会有选择性地对外公布，如数据平台的监测数据，并不对所有学校开放，只有信息平台的主管部门能看到所有学校填报的数据。

开放式的体系主要是指监测结果会对社会公布，民众可以通过相关信息平台查到所公布的数据，如“双高”计划、示范校、精品专业、精品课程、教学资源库等都有指定的开放性平台，在评选或建设工作中，产教融合政策的执行都会以不同的形式呈现，并赋予不同的权重，体现它在评选结果或建设过程中的重要作用。

（四）监测结果的运用

目前各部门和组织机构所监测到的产教融合数据基本运用于以下四方面。

第一，作为呈现类型教育主要特点的工作内容之一。职业教育之所以不同于普通教育，其主要区别在于职业教育与产业之间的关系。职业教育来源于产业的发展，与产业有着密不可分的血缘联系，离开产业的职业教育就不可能成为理想的类型教育。这也是为什么出台众多产教融合政策支持职业教育发展的重要原因之一。对产教融合政策执行成效相关情况进行监测，不仅可以了解政策本身的执行效果，也可以从中了解到职业教育作为类型教育特点的呈现状况。

第二，作为省级和国家级重点项目的评价依据之一。产教融合是职业教育的重要特点，作为省级或国家级重点支持的职业教育项目，必须设置产教融合成效的相关指标，以评价重点支持项目中产教融合政策的有效性。以此不仅可以体现职业教育政策之间的相关性，也可以监测重点项目建设过程中对产教融合政策落实的情况。

第三，用于学校内部的教学质量诊断与改进。通过对产教融合政策在学校执行情况的描述以及成效的量化呈现，学校可以比较清楚地掌握政策在学校层面产生的作用，可以为产教融合工作获取政策支持提供方向性指导。

第四，用于职业院校人才培养质量的评价。职业院校人才培养需要各种硬件和软件的支持，其中硬件设施尤其是实践教学所需的设施设备如能得到相关行业的支持，就会为学校的教学条件改善提供帮助;在软件建设中如果能与行业紧密协作，则有利于双师型教师队伍的培养，促进专业设置符合行业发展需要、课程内容不脱离工作实际等。因此，通过对产教融合政策在硬件和软件建设中作用的监测，可以为人才培养质量评价提供可观测的数据，有利于质量的定量化评价。

二、职业教育产教融合政策执行成效监测中存在的问题及原因

（一）职业教育产教融合政策执行成效监测中存在的问题

监测主体以政策出台者为主。现有政策执行成效的监测主体主要为教育行政部门或其主管部门，其不同程度参与了政策的出台，作为监测主体他们有着天然的优势，最能对政策效果的达成度有准确的表达，在监测数据可靠的情况下，能对理想效果与现实成效之间的差距做出准确的判断。但是他们也有明显的劣势，缺乏自己的监测队伍，无法对监测过程实施有效的监控，数据的有效性难以得到保障。

监测活动的程序规范性不强。作为规范性的监测应该有明确的程序，即发放问卷进行自测，相关组织机构对自测诊断信息进行筛选和补充，并不断改善监测系统，根据监测目标核查政策执行成效。但在现行的监测活动中，有些环节是缺位的，如专职负责监测的组织机构缺乏，同时也缺乏监测系统的改善活动，这些环节的缺位会对监测结果产生一定的影响。

监测对象范围不全面。无论是“双高”计划的实施、重点项目的建设、重点专业群的建设，还是国家课程资源库的建设等，都属于高职院校建设范围中的内容。但是产教融合政策是涉及面比较广的政策，不仅教育系统是执行者，产业系统也应是执行者，政策系统的相关推行部门同样也应是执行者。因而，对政策成效的监测应该是教育、产业和相关行政部门等多系统同时进行，才能收集到比较全面的政策成效监测数据。

监测方法和手段较为单一。目前的监测活动主要源于评价工作的需要，因而基于项目标准的评价方法使用比较多，但在使用各项评价标准过程中缺乏系统性，独立性比较强，且基础数据不全面，缺乏对政策执行情况的事实判断，呈现出评价有余而监测不足的状况。在现有监测性活动中，缺乏比较完善的数据收集系统，监测数据的收集方法有限，对数据进行有效分析和处理的技术运用较为传统，信息技术运用不到位，关于政策成效的监测成果报告也很少。

监测结果运用范围不够广或反馈不及时。目前产教融合相关监测结果主要用于体现职业学校的特点，学校争取的各种项目评价，学校内部的整改以及人才培养质量评价等方面。涉及产教融合政策自身完善的相对较少，涉及产业领域或者企业的也较少。作为产教融合工作的重要参与者，企业有必要知道其参与活动的成效才能为后续活动的改进提供参考依据。同样，产教融合政策也只有在及时得到实施情况的反馈后，才能不断完善。因此，监测结果缺乏有效的运用或没有及时的反馈，将在很大程度上降低政策实施的成效，也会在一定程度上影响企业参与产教融合的积极性。

（二）职业教育产教融合政策执行成效监测问题产生的原因分析

1.监测主体中缺乏完善的第三方监测机构

在教育部的统一部署下，我国已开展着手教育评估监测的实践探索，时间较长经验较多的实践主要集中在基础教育领域。高等教育领域也在教育部统一指导下，由教育部学校规划建设发展中心会同华东师范大学、上海教科院以及一些研究机构，利用教育现代化进程监测评价指标体系，对我国教育现代化发展水平、进步程度和目标达成度进行年度监测评价，其构建的国家数据平台（高等教育质量监测平台）则以国家级一流专业建设为监测评价对象。所有这些监测实践活动，目前均是属于教育主管部门的行为，作为独立于教育主管部门的社会第三方组织，参与教育质量监测活动比较少，尤其在职业教育领域，第三方专业性监测组织更少，现有的少数评价机构也难以发挥与实际需求相适应的监测作用[5]。在有能力实施第三方监测的机构比较欠缺的情况下，监测工作只能由主管部门实施，受多方因素影响，其中难免会出现监测工作的缺位或者监测不到位等现象。

2.监测制度体系及其内部运行机制不完善

监测活动的常态化必须以制度的完善为基础。比较完善的制度，理应对开展监测活动的方针、政策、规定、程序以及流程等相关内容以规章制度的形式进行确定，对监测的主体、客体，监测的组织机构，监测的组织实施和監测过程有效控制等以制度的形式给予明确，并形成运行有序的内部机制，便于监测工作的有效执行和执行过程中相关问题的及时反馈。无论是从事监测活动组织或者个人都应依规行事。但是纵观现有监测活动的开展过程，可发现监测活动主体比较单一，监测机构和平台较少，活动的制度化程度不高，监测反馈机制并没有形成。仅有的数据采集平台并非开放式的平台，一年一度采集的数据结果并没有向所有高职院校及时反馈，其他院校也无法从平台得到比较数据，以明确自身的优势或劣势。因此，仅有的数据监测平台并没有发挥更大的作用。

3.企业和政策本身没有完全纳入监测范围之中

目前，绝大部分职业教育监测活动的对象是学校，从学校管理、人才培养到专业建设、师资力量等方面都有所涉及，作为职业教育重要的参与者即另一办学主体企业以及政策系统本身，监测活动相对较少。究其原因在于：其一，职业教育作为一种类型教育，在教育主管部门和民众之间达成共识的时间并不长，其办学有别于其他教育的特点并没有得到充分重视。其二，受认知逻辑或者思维逻辑的影响，教育活动的监测主要是对直接实施教育活动部门的监测，非教育实施部门则在监测范围之外。在以往的思维逻辑惯性中，企业原本是与教育无关的营利组织，将其列于监测范围之外也无可非议，而政策系统则是监测工作之所以产生的原因，其修订或完善不属于教育活动范畴，监测工作也可将其忽略。其三，企业作为职业教育重要办学主体之一，受前面两因素影响，在政策落实中，其主体身份和地位无法得到有效确认。为此，监测内容中，企业参与教育活动的数据较少，企业以办学主体身份作为监测对象的内容则更少，在很大程度上影响了产教融合政策执行成效的评估。

4.监测活动的科学性有待提升

监测是一项操作性和实践性很强的工作，它的主要功能在于系统地测量和记录政策运行过程中的具体信息，通过反馈能使决策者及其他利益相关者了解政策执行的运行状态[6]。它不仅需要理论指导，也需要相应的技术手段。在目前的产教融合政策执行成效监测中，无论是理论体系还是监测所运用的技术手段都比较欠缺。在理论方面，缺乏全面、系统、可操作的监测指标体系，教育部2015年颁发的《中国教育监测与评价统计指标体系》中，职业教育产教融合政策执行成效的监测内容并没有充分体现，不能作为可操作的标准依据，其他研究文献中相关成果也比较少。同时监测模式的综合化程度也不高，不利于数据的统一口径收集和集中处理分析。另外，在技术上，基于大数据的政策监测平台较少，数据填报采用的是自下而上的自主填报方式，过程监控不到位，数据可靠性程度受影响。仅有的数据收集平台对外开放程度不高，数据可共享机会较少。这些不仅影响到完备数据的收集，也不利于后续政策执行成效的评价。

三、职业教育产教融合政策执行成效的监测策略

（一）以政策形式明确监测的主体和客体

监测主体和客体的明确是监测工作开展的重要前提。主客体身份的确定，不仅能明确组织机构作为监测主体或者客体的职责和权力，也便于主体监测工作的开展，便于客体主动接受或协助主体的监测工作。

从权力的向度来看，我国已有的教育政策监测主体有中央、地方等各级立法、司法等部门，以及大众传媒、公众和一些专业机构等[7]。另有研究者也提出，教育政策监测主体大致有5种，即行政部门、立法机关、政党、专业机构和社会大众[8]。基于此，职业教育产教融合政策执行成效的监测也离不开这些主体。根据职业教育及此类政策的特点，适合作为监测主体的除以上几种外，还应该有行业协会和行业教育指导委员会等。在目前已开展的监测工作中，以主体身份开展监测工作的有教育行政部门和少数专业机构，其他主体的作用并不明显。有必要出台相关管理制度或文件，进一步明确其他行政部门、立法机关、行业协会、行业教育指导委员会等相关组织机构作为监测主体的身份，并赋予相应的职责和权力，以便于及时收集到可用的资料，告知各利益相关者政策实施是否符合预期。这样不仅有利于监测主体开展工作，也有利于政策的有效执行。

产教融合政策执行成效的监测对象，也就是监测的客体。目前的监测工作实践中，学校是监测的主要客体，基本上也是唯一的对象。但是产教融合政策的执行者不只有学校，还有职业教育系统的其他组织机构，产业系统中以企业为代表的组织机构等，尤其是已经列为国家产教融合型的企业，更有必要将其列为重点监测对象，以便于为其他相关政策的出台提供有效依据。另外，政策体系本身的建设也应作为监测对象之一，这不仅能反映出政策在执行过程中是否具备自我完善的功能，也能反映出政策体系的动态发展功能。

（二）增强监测工作的科学性

我国对基础教育的监测工作开展时间比较久，具有明确的监测内容、科学的监测方法、行之有效的监测标准等[9]。职业教育的监测工作目前还处于起步阶段，有必要借鉴成功经验。增强产教融合政策执行成效监测工作的科学性可从以下三方面入手。

第一，不断完善监测方式和技术。现行政策监测方式主要有社会审计、社会系统核算、社会实验、综合案例研究[10]，随着信息技术的发展，监测数据库系统的建设成为主要的技术之一。除社会实验方式外，其他方式或技术都比较适合教育政策研究。这些方式和技术运用于产教融合政策执行成效的监测，社会审计主要用于监测政策执行过程中各方的投入情况，以确保投入的真实性以及能为政策目标群体所感受到，同时通过社会审计，可以考察资源的使用情况，明确资源投入与产出的过程以及产出是否达到预期目标的原因。社会系统核算则是利用可量化的指标来追踪政策执行后产教融合的发展状态和趋势，能将政策执行效果与政策目标紧密联系。综合案例研究则主要侧重于对产教融合政策执行过程和结果进行系统梳理，并形成政策行为与结果之间关系的研究报告。数据库系统的建设主要通过大数据平台的建设，能对政策执行的所有监测数据进行整合，完善监测数据储备，并运用数据库处理的相关技术，对数据进行分析和处理，为政策实践提供规范性和共享性比较好的数据支持，提高监测数据运用的广度和深度。

第二，完备监测的内容。目前，高职高专数据采集平台对产教融合成效的监测内容主要有：產学合作企业数、定单培养数、共同开发课程数、共同开发教材数、支持学校兼职教师数、接受顶岗实习学生数、对学校捐赠设备总值、接受毕业生就业数、学校为企业技术服务年收入、学校为企业培训员工数、是否开办现代学徒制专业等。这些监测数据只从学校层面了解产教融合的一些情况，不足以全面体现监测的内容，有必要从企业层面、社会层面、政策层面多方确定监测内容，在数据采集中收集相关资料，以获得更全面的监测信息资源。

第三，研制出比较科学合理的监测指标体系。监测指标体系是所有监测工作开展的核心，它对监测工作开展的有效与否起到至关重要的作用。但监测指标体系的研制是一项非常复杂的工作，非一己之力可以完成，因而有必要组织专职人员深入开展研究。在研究工作中必须注意监测指标体系与评价指标体系的区别，即监测指标在于对基础数据的收集，主要做好事实判断，且要兼顾数据来源的广度、深度和速度。只有这样才能研制出可供反馈以及后续评价工作所用的监测指标体系。

（三）构建运行有序的监测体系

产教融合政策属于国家重大教育政策，其执行成效的监测是职业教育改革和发展的迫切需要，如同国家其他重大教育政策一样，客观上要求建立和完善政策执行成效的监测体系[11]。为保证监测体系行之有效，可从以下三方面着手。

第一，自上而下成立或者培育专业性的监测工作机构。这些机构不仅要熟悉产教融合职业教育政策发展的脉络，也要熟知产教融合政策在职业教育发展中的重要作用，更要熟悉政策的内容及其执行成效的表现形式，以及政策运行的基本规范和程序;还要熟悉政策监测所运用的标准体系及其内容，监测所运用的技术和方法等，真正体现出专业监测机构的水准，以保证监测工作本身的质量，确保政策监测结果的科学性和可靠性。

第二，建立完善相关的制度体系。制度体系的建设也是监测工作开展的重要保障。产教融合政策执行中涉及的机构、部门较多，行业之间、部门之间、组织之间难免存在本位主义思想，不利于专业监测机构开展工作。因而从国家到地方都有必要出台具有协调性、保障性作用的规章制度或文件，明确各相关部门、组织之间应有的责任和义务，建立相应的问责制度，为监测工作的开展创造良好的制度环境，确保工作的有效推进。

第三，形成良好的组织内部运行机制，确保体系良性运转。任何组织机构的运转都离不开良好的运行机制，产教融合政策执行成效的监测体系也同样如此。其中，比较重要的是组织机构之间应形成责任明晰的任务分担机制、上下协同的多方合作机制、信息畅通的监测结果反馈机制以及开放共享的数据平台建设机制。监测工作是一项非常烦琐而又复杂的工程，只有明晰不同组织机构之间的责权利，才能将复杂的事情简单化，以利于相关部门开展工作。由于各部门之间承担的任务不一样，任何部门都不能独立完成所有的监测工作，这就要求在监测工作中分工协作，共同完成工作任务。对于监测结果的情况，监测部门有必要及时反馈至被监测部门和出台政策的部门，让政策的出台方和执行方都能了解政策的执行情况，便于对政策执行进行及时纠偏，让政策的修订或新政策的出台更具针对性。同时，吸纳更多人员参与监测工作，形成社会监督氛围，建设更为开放的监测数据平台显得尤为重要，特别是监测组织内部以及与被监测组织之间，必须形成数据共享机制，才能让各部门在监测工作中相互监督，在很大程度上保证所提供数据资料的真实性和可靠性，同时也能让更多部门获得比较全面的监测数据，扩大监测结果的运用范围，提升监测工作的影响力。

参 考 文 献

[1]李小丽.我国高等职业教育政策的价值取向[J].职教论坛，2012（16）：17-19.

[2]刘新学，董仁忠，陈寿根.职业教育政策执行的调查报告[J].职教论坛，2015（34）：65 -70.

[3]于志晶，刘海，等.“十二五”以来我国职业教育重大政策举措评估报告[J].职业技术教育，2017（12）：10-32.

[4][8]范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海：上海教育出版社，2011：164.165.

[5]孔宇航，武超红.我国高等教育第三方评价的问题及潜在风险[J].中国高等教育评估，2017（1）：5-8，25.

[6]杜育红.教育政策的监测与评价研究[M].北京：人民教育出版社，2011（8）：153.

[7]胡伶，范国睿.教育政策监测与评估主体的现状与发展建议——基于权力来源与向度的分析框架[J].教育发展研究，2012（z1）：8-13.

[9]尤莉.主体多元·运行规范·指标科学：世界银行教育发展监测基本框架研究[J].中小学管理，2016（8）：45-48.

[10]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，伏燕，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：369.

[11]范国睿，孙翠香.教育政策执行监测与评估体系的构建[J].教育发展研究，2012（5）：60-66.