加强对权力运行的制约和监督

刘静

摘要：形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对如何制约和监督权力进行了新的探索。但随着我国经济社会的高速发展，在权力运行和监督方面仍存在一些与新时代发展要求不相适应的地方，亟需采取措施开创一套具有中国特色、符合中国国情的权力运行制约和监督体系。

关键词：权力运行;治理体系;治理能力现代化

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于新时代加强党的自身建设、实现党的全面领导、保证国家长治久安的重大制度安排，对于有力推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、强化对权力运行制约和监督的现实紧迫性

形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。我国现行的权力结构和运行机制，是由我国社会主义政治制度所决定的，具有决策效率高、立足于长远发展、能集中力量办大事的独特优势。但随着我国经济社会的高速发展，在权力运行和监督方面仍存在一些与新时代发展要求不相适应的地方。

权力设置和分配不尽合理

科学配置权力就是使不同机构、不同层级的权力关系明晰化、规范化，依法界定各种权力的职责、地位和权限，明确各种权力的规则、程序和边界，以实现权力的合理配置和有序运行。但目前还存在以下几个突出的问题。一是权责不对等。有的权力过大，大到可以滥用权力而不受任何限制;有的权力过小，小到无法有效地履行责任。二是权力边界不清晰。有的职能部门之间职责交叉，有利益就抢，有责任就推。有的地方政企不分、政事不分。三是权力过分集中。權力过分集中于个人或少数人手里，必然造成“一言堂”“家长制”“官僚主义”，损害党的民主集中制。

权力运行的法治化程度不高

党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。推进权力运行法治化水平是推进法治中国建设的重要内容，但是目前我国权力运行的法治化程度还不高。一是权力运行程序欠缺规范，存在自由裁量权过大的现象。我国尚未形成统一完整的行政程序法，一些权力运行的流程、业务操作的环节还缺乏相关法律规定。二是公职人员群体法治意识淡薄。在权力运行过程中，公职人员依法行政的自觉性不够，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。三是权力运行不透明。公开透明是法治政府的基本特征， “公开是一般原则，不公开才是例外”应该成为共识。现在各级地方政府在推进决策公开、执行公开、结果公开方面做得还不到位，这样难免出现“暗箱操作”，滋生腐败。

权力监督不够有力

党的十八大以来，我国权力监督机制不断完善，监督理念不断创新，监督渠道不断拓宽，但在实际运行过程中还存在着诸多问题。一是党内监督有待加强。部分党员特别是少数领导干部主动监督的意识淡化，接受监督的意识不强，好人主义盛行，民主集中制落实得不好，党内监督的渠道有待进一步通畅。二是民主监督功能发挥不充分。被监督者接不接受、采不采纳、听不听取相关意见，没有相应的制度保障，导致民主监督缺乏权威性和约束力。三是各监督主体尚未形成合力。我国现行监督体系是由党内监督、人大监督、舆论监督、群众监督等不同的监督主体组成的一个多元系统，由于还未建立相应的合作机制或协作平台将各个监督主体有效连接在一起，所以各监督主体各自为战，尚未形成有效合力。

二、加强对权力运行的制约和监督的新探索

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对如何制约和监督权力进行了新的探索，明确了一些新思路，采取了一些新举措。

制定并实施改进工作作风、密切联系群众的八项规定

党的十八大以来，我党始终坚持加强党内法规制度建设，加强权力运行制约和监督，让人民监督权力，坚持用制度管权管人管事。2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，以此为标志掀起了一场深刻“改变中国”的作风之变。随着中央八项规定精神深入落实，刹住了一些过去被认为不可能刹住的歪风邪气，攻克了一些司空见惯的顽瘴痼疾，带动了作风整体转变，使作风建设成为党的建设一张“金色名片”，在全面从严治党进程中写下浓墨重彩的一笔。这对于我们党始终保持党的先进性和纯洁性、始终保持党同人民群众的血肉联系、使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，具有十分重要的意义。

出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》

2016年10月27日，党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》：明确进一步完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排;规定实行权力清单制度、公开权力运行过程和结果、健全不当用权问责机制、加强对领导干部的监督等等;要求党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网

党的十九大作出深化政治巡视的重大部署，对巡视工作提出了新的更高要求。坚持以党的政治建设为统领，坚定不移深化政治巡视，把维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务。巡视本质上是政治监督，是对党组织和党员领导干部的政治体检，必须旗帜鲜明讲政治，盯住“关键少数”，查找政治偏差，发挥政治“探照灯”“显微镜”作用。坚持突出党的全面领导，以“四个意识”“两个维护”为政治标杆，紧盯政治立场、政治忠诚、政治责任、政治生态，深入检查被巡视党组织贯彻党章和党的十九大和十九届一中、二中、三中、四中全会精神以及执行加强和维护党中央集中统一领导若干规定情况，保证全党统一意志和行动、步调一致前进。

深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖

党的十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。2018 年 3 月 20 日十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，依法组建国家监察委员会，在 2017 年底至 2018 年初召开的各级人民代表大会上产生了省、市、县三级监察委员会，使监察体制改革与地方人大换届工作紧密衔接。至此，国家监察体制改革蹄疾步稳，日益向纵深推进。深化国家监察体制改革，是为了加强党对反腐败工作的集中统一领导，整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

国家监察体制改革之前，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖，存在党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力的人员处于监督之外的问题。[1]《中华人民共和国监察法》的出台，将所有公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角，体现了依规治党和依法治国、党内监督和国家监察的有机统一，强化了党和国家的监督效能。

这些重要举措以及法律法规的出台，形成了对权力的有效规范、约束和监督，已經在实践中取得了初步成效，也赢得了人民群众的肯定。但是，进一步完善权力运行制约和监督体系是一个艰巨复杂的系统工程，要与深化政治、经济、社会、文化等各方面体制改革相协调、相促进，也必然是一个逐步完善的过程。

三、建立和完善具有中国特色、符合中国国情的权力运行制约和监督体系

科学配置权力

科学配置权力，就是要使权力既相互制约又相互协调，不仅做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效，给权力套上一个“制度的笼子”，还要做到权责一致、规范有序、相互协调、运行顺畅，使权力切实发挥作用，促进党和国家各项事业发展。习近平总书记曾强调指出，要强化权力制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。《决定》强调，要坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。强化权力制约，就必须确立权力运行的规程，确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，保证党和国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责。

建立健全公开透明的权力运行机制

强化权力制约监督，必须增强主动公开、主动接受监督的意识，以公开促公正、透明保廉洁，让暗箱操作失去空间，因为阳光是最好的防腐剂。习近平同志2013年7月12日在河北考察时曾指出：“大家都要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权，让权力在阳光下运行。”《决定》强调， 坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。各级党委政府要增强公开意识，树立“公开是一般原则，不公开是例外”的理念，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，建立并完善新闻发布制度和信息公开制度，并积极探索利用大数据、互联网等先进科学技术完善权力运行过程的留痕、查询、追溯机制，主动回应社会关切、接受人民监督。对于公开不及时、不到位甚至弄虚作假的，严格依规依纪依法查处。

建立健全规范严密的权力监督机制

对权力的监督，实际就是对权力的制约。权力失去监督，就必然导致腐败。《决定》强调，必须健全统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性。办好中国的事情关键在党，作为执政党，加强党内监督无疑是权力监督的重中之重。党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。而完善党内监督体系，必须落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利，必须强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。在此基础上推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，加强纪检监察机关监督检查部门、派驻纪检监察组、巡视巡察机构之间的信息互通、监督互动，汇聚监督合力。[2]健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。总而言之，要以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。

建立健全权责统一的责任追究机制

落实责任是完善权力配置和运行制约机制的要害。科学的权力运行机制，必须以覆盖全过程的责任制度来保证。《决定》强调，坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。强化决策责任追究，实现决策权和决策责任相统一。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法依规应当及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究有关领导、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。同时加强对问题整改落实情况的督促检查，失责必问、问责必严，督促各级党政机关和领导干部负责守责尽责。