“现代职业学校制度”视阈下高职院校治理体系构建研究

廖益　李德富

摘 要：研究高职院校的治理体系，完善现代职业学校制度，激发职业教育办学活力，积极构建既适应深化自身内涵建设，又适应经济社会发展要求的良性治理结构，不断推进高职院校治理体系和治理能力的现代化，是值得思考的问题。借鉴现代大学制度的视角，探索现代职业学校制度的内涵， 分析高职院校治理体系构建的现实需求， 对高职院校治理体系进行实践考察，从办学章程、学术自治、育人平台、民主监督权等方面完善治理体系，全面提高高职院校的治理能力。

关键词：现代职业学校制度；高职院校；治理体系

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1005-1422（2016）03-0010-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出，要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代大学制度。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（[2014]19号）也提出要加快构建现代职业教育体系，完善现代职业学校制度，激发职业教育办学活力。2014年1月，教育部部长袁贵仁在全国职业教育工作会议上旗帜鲜明地以“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”为主旨，强调要推进教育治理体系和治理能力现代化，必须要把学校作为基本立足点，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，要发挥学校主体作用，加快现代学校制度建设。高职院校作为我国高等教育的重要组成部分，如何在现代学校制度建设的过程中，积极构建既深化自身内涵建设，又适应经济社会发展需求的良性治理结构，推进高职院校治理体系和治理能力的现代化，具有重要的现实意义。

一、现代大学制度与现代职业学校制度

我国高等教育领域“现代大学制度”概念可追溯至20世纪90年代中期，但当时并未引起学者们的广泛关注。随着21世纪高等教育事业的快速发展和各项改革不断深入，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要完善中国特色现代大学制度，现代大学制度研究才正式拉开序幕。现代大学制度顿时成了高等教育理论界的热点问题，掀起了学者们对现代大学制度的研究热情。

然而，学术界对“现代大学制度”概念界定存在多种研究视角和不同看法，分歧不减，难成共识。对现代大学制度的认识，学术界主要存在三种观点：理念或精神范畴论、中国现实范畴论和一般范畴论。理念或精神范畴论者主要是高等教育专业研究者，主要从现代大学在脱离于古典大学的过程中所形成的基本理念或精神出发，阐述现代大学制度的理念或精神；中国现实范畴论则是从中国的现状出发，探讨研究现代大学制度的各种主张；一般范畴论是指超越我国国情和西方理念或精神，从大学的一般原理或一般认识论角度阐述现代大学制度的各种主张。持这类主张的学者包括潘懋元、袁贵仁、别敦荣、赵曙明、龚放等教授，均认为现代大学制度基本包括制度精神、法人制度、行政制度和职能制度等四个方面。潘懋元先生指出建设现代大学制度是大学完成其使命的需要，大学制度包括组织机构、决策机制、激励机制、资源配置机制、工作机制（包括科研、教学和社会服务的运作模式）和制度创新机制。袁贵仁部长则认为，建立现代大学制度，要理解和把握大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任，主要表现为处理好大学和政府、社会的关系，大学和教师、学生的关系，大学和大学的关系。而且建立现代大学制度，基础在大学，关键在政府。可见，在一般范畴论下的现代大学制度，更关注大学运行过程的规范要求和主要办学关系的协调与平衡，更符合高等院校未来的发展方向，更应成为遵循的基本规范。

现代职业学校制度是以现代教育理念为指导，以现代学校法人制度和现代新型校政关系为基础，能适应社会经济、政治、文化发展需要，符合职业教育发展规律和高素质技能型人才成长规律，促进政府、企业、学校和社会的可持续发展为目标的一套完善的现代职业学校制度体系。现代职业学校制度主要包含职业教育的宏观管理制度（学校和政府、企业、行业、社会之间的关系）和现代职业学校的内部管理制度（现代职业学校内部各方面的关系）。现代职业学校制度主要表现为以就业为导向、依法办学、自主管理、民主监督、行业企业参与的规则体系。

高职院校治理体系构建就是要调节高职院校改革和发展中利益相关主体，建立新型的政、校、企、社关系，促进多元利益主体文化与高职院校文化的融合，建立适应不同群体需要的专业、课程体系，推进学校内部的治理体系创新。

二、高职院校治理体系构建的现实需求

（一）高职院校治理体系构建是教育管理走向教育治理的改革需求

治理与管理是两个不同的概念。管理是由上级到下级、政府到学校、地方的自上而下、一元单向的管理模式。治理是20世纪初西方行政管理学治理理论的核心内容，全球治理委员会1995年发布《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。

我国高等教育已经步入大众化阶段，高职教育是大众化的重要力量。2014年，我国共有高职院校1327所，当年招生337.98万人，占普通本专科招生总数的46.9%，在校生规模达到1006.6万人。我们在看到高职教育规模扩张的同时，还需考虑到利益相关方、结构多样化、权益多样化和水平差异化等显著问题。高职院校的“校企合作、产教融合”的办学理念，使其紧密联系政府、行业、企业等群体，形成多元利益相关者。然而不同利益相关者有其各自的利益需求，他们的利益需求无法与学校完全一致，有时还会产生矛盾。因为各自不同的目标和需求，利益相关者会通过不同方式、途径对高职院校产生影响，诉求各自利益。一元单向的管理模式无法平衡多方利益需求，无法保证高职院校校企合作、产教融合目标的顺利实现。高职院校教育治理就是要适应高等职业教育发展趋势，建立一个平衡机制，使不同利益方能在协商氛围下满足各自需求，保证学校目标的顺利实现，完成高职院校的使命和要求。

高职教育的自身发展和所处外部环境变化的现实情况要求高职教育管理向高职教育治理转变。通过深化教育领域综合改革，创新管理方式，政府部门对高职教育的管理也要由微观管理转向宏观管理，由直接管理转为间接管理，由管理转向服务。因此，解决我国高职教育各方利益共同发展的矛盾冲突，既需要“正式”的制度安排，也需要“非正式”的制度设计，通过改革和创新实现高职院校治理体系不断完善，治理能力不断提升，加快高职教育治理体系和治理能力现代化建设，推动高职院校内涵式发展。

（二）高职院校治理体系构建是保障自主办学，提升治理能力的客观需求

《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应该面向社会，依法自主办学，实施民主管理”。这是高职院校行使自主权不可分割的基本内容。高职院校作为社会大系统中教育系统内的子系统，在教育发展过程中必需处理多方面关系。高职院校要“面向社会”进行科学定位、合理设置专业和制定人才培养方案、推进教学改革，要善于利用各种社会资源和接受社会监督。“依法自主办学”就是要依据相关法律法规正确处理学校教学、科研、招生、专业设置、学生管理等事务，享有充分的办学自主权。“民主管理”就是要依靠师生员工，发动党的基层组织、民主党派、学术委员会、职教集团、教代会等各方积极力量，发挥各方积极性。

但高职院校在办学过程中并未将以上政策有效落实到位，原因主要是管理方式封闭，既弱化了高职院校自主办学的权力，又阻断了高职院校自主办学的路径。高职院校必须打破现行封闭的管理方式，努力构建开放、多元共治的治理模式，借助外部力量和激发内部动力，完善治理体系，提升治理能力。只有完善高职院校治理体系，发挥各相关利益者的积极性，相互协调，才能真正做到面向社会，依法自主办学和实施民主管理。

（三）高职院校治理体系构建是深化产教融合和校企合作的办学需求

职业教育的培养目标要求高职院校根据经济社会发展和市场设置专业，结合实践教学，实现学校教育教学与企业生产实际的无缝对接。因此，行业、企业作为高职院校的合作者，可以适度参与高职院校的管理，有一定的话语权。但是行业企业参与高职院校的积极性不高，并没有有效参与高职院校治理，追其原因仍是高职院校缺乏实质性的自主权力。现行高职院校部门设置基本沿袭政府部门或其他高校部门设置模式，未能体现产教融合、校企合作办学的高职教育的特殊性，行业企业参与高职院校治理缺乏有力的组织保障，不能获得校企合作利益方面的许诺和保证，难以开展具有深度的校企合作。

因此，只有构建开放的高职院校治理体系，校企合作之路才能越走越远、越宽、越深。通过积极探索高职院校办学自主权的有效途径，健全高职院校治理结构，增强高职院校的办学活力和办学动力。通过建立健全多元参与的高校治理机制，保证行业、企业有平台和机会参与高职院校的行政管理事务和学术事务，依法保障行业、企业有效参与高职院校治理，实现资源共享、优势互补、协同发展、合作多赢。

三、当前我国高职院校治理体系实践考察

我国高职院校大部分由“三改一补”组建而成，内部管理体制大多沿袭原有体制或参照本科院校的模式。

高职院校法人治理结构是党委领导下的校长负责制。在机构设置方面，基本上是按行政管理模式设立的，分为党群组织、行政组织和教学组织三大块。高职院校通常设置教师为主体的学术委员会。学术委员会是学校最高学术机构，统筹行使学校学术事务的咨询、指导、审议、评定和决策等职权。

高职院校的举办者大都为省级政府部门、行业系统或地方市级政府等，行政上直接接受政府领导，业务上执行政府和教育主管部门的行政指令。综观高职院校治理的现实，主要存在以下问题：

一是办学自主权难以落实。一方面，政府“包揽一切”。高职院校和政府之间实际存在严重的依附关系，政府过渡干预造成学校办学自主权难以落实，相关的法律制度明确赋予了高校办学自主权，但由于缺少配套改革措施仍停留在制度层面。同时，高职院校习惯于“坐等其成”，办学自主权意识不强，治理能力式微，难以承接真正下放的办学自主权。另一方面，高职教育法律法规缺失或不够完善，使办学自主权未能落实。高职院校具有其特殊性，但国家至今未出台专门有关高职院校自主办学的相关法律法规。

二是行政权力彰显使得学术权力相对弱化。高职院校从院级领导到内部行政机构领导，都设置了相应级别的行政领导职务，各级管理人员也拥有了相应的行政级别，行政权力过于集中，学术权力式微，不利于学术自由发挥。虽然高职院校建立了学术委员会，但官本位思想仍然存在，行政权力影响决定学校的教学和学术事务，导致行政权力泛化，学术机构几乎成了咨询机构。

三是治理结构特色不明显，内部组织相对封闭。高职院校的管理模式要么照搬政府行政机构上下级领导模式，要么沿用了中专学校的权力集中领导模式。随着高职院校各自办学规模的急速扩张和发展，现行的管理模式已显示出明显的滞后性，无法适应经济社会发展的需求、体现高职教育特性和获得权威性和认同。大部分高职院校未能专门设立由校领导主要负责的校企合作组织机构，往往仍以学校思维为主进行校企合作或跨界治理方面的制度设计，其内部组织相对封闭，不能与政府、行业、企业进行有效沟通与对接。

四、现代职业学校制度视阈下高职院校治理体系的构建

职业院校实现科学管理的重要路径是从管理走向治理，治理是各利益相关者从被动接受管理转化为自觉参与管理运行过程，组成利益共同体和事业共同体的过程。从运行机制层面角度，结合广东工贸职业技术学院（以下称学院）的内部治理结构实践为实例，从以下四方面探讨现代职业学校制度视阈下高职院校治理体系的构建。

（一）坚持依法依规治校，制定与完善学校章程

《中华人民共和国教育法》规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“各类高校应依法制度章程，依照章程规定管理学校。”《高等学校章程制定暂行办法》，明确制定章程的目的是“为完善中国特色现代大学制度，促进高等学校依法治校、科学发展。”《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理机构，提升治理能力。”《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》进一步明确，“完善体现职业教育特色的职业院校章程和制度，明确理（董）事会、校（院）长、专业指导委员会和教职工代表大会的职权，提高职业院校治理能力。”因此，制定和实施章程是法律的要求，可以进一步推动学校依法自主办学，从人治管理转向法治管理，实现教育治理体系和治理能力现代化。

高职院校是高等教育的重要组成部分，兼具高等性、职业性、区域性、行业性的特征，与社会的联系紧密，章程的制定对于明确办学目标、确立法人地位、规范管理行为、协调权力运行、实现民主管理、保护师生合法权益、处理学校与政府、行业、企业的关系等都具有十分重要的意义。

高职院校的章程制定可以从以下三个方面体现其特色：

一是在宗旨中突出高等教育的使命。高职院校章程必须体现“以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研相结合的发展道路”的办学宗旨，结合学校特点，明确学校使命。为此，高职院校应全面总结学校办学特色和传统，深入调查，细致分析学校的发展优势和办学需求，准确把握学校定位，明确发展阶段，凝练办学理念，彰显学校特色。

二是体现高等职业教育在培养目标、专业设置、办学模式等方面的特色。高职院校章程要体现坚持为生产、管理、经营和服务一线培养高素质技能型人才，坚持紧密结合产业和行业发展的人才需求设置专业，坚持在课堂教学中培养学生实践操作能力。章程还应体现坚持校企合作的办学模式，建立行业、企业参与办学的长效机制；建立政、行、企、校等多元主体参与的内部治理结构；建设“双师型”教师队伍，重视教师的行业、企业经历、加强兼职教师队伍建设，从行业、企业聘请专业技术人员；重视社会的监督和行业、企业对人才培养质量的评价等内容。

三是体现高职院校内部治理结构的特色。高职院校要结合高职教育特点和院校实际情况构建学校内部治理结构，充分体现政府、学校、行业、企业等多元主体参与的内部治理结构，正确处理政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的关系，努力构建开放、多元主体共治的治理模式。

学院高度重视《章程》的制定，要求章程制定贯彻学院校训理念、具有实践精神和特色风格。广泛征求校内外意见，共征得校内意见31条，校外专家意见74条。同时，学院邀请专家对章程建设的文化背景、整体结构、议事程序、文本语言等各个方面进行逐条细致研讨，提出修改意见。2015年4月广东省教育厅第4次厅长办公会议审议通过了《广东工贸职业技术学院章程》，成为第一批通过的高职院校。章程对学院党委、院长办公会议、学术委员会、教代会、学代会等在内的组织机构权责做了明确规定，强化校、系（学院）两级管理为主的内部管理体制，明确了党委领导、院长负责、教授治学、民主管理的治理体制，改革和创新了学院内部治理结构。学院依据法律法规明确了人员配置、工资分配、人才培养、交流合作等方面的办学自主权，并明确与行业组织、企业单位、科研院所等的合作方式和渠道，同时设立专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学院内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。

（二）坚持教授治学，扩大学术权力

著名教育家竺可桢说过：“教授是大学的灵魂”。加强学术能力建设是高职院校提高办学水平，提升教师科研水平，实现内涵发展的有力举措。高职院校应坚持教授治学，倡导学术自由，扩大学术权力。

一是要重视和提高对教授治学的认识。要尊重学科发展与科研活动的规律，提高对教授治学重要意义的认识，树立行政权力服务学术权力的管理理念，探索符合高职院校发展的内在规律，尊重知识，重视人才，调动教授的力量，让教师真正成为学校的主人，促进高职院校治理体系的改革和发展。

二是要充分发挥学术委员会的作用。2014年教育部审议通过《高等学校学术委员会规程》，成为新中国成立以来首部高等学校学术委员会国家规范。高职院校通过学术委员会可以实现学术治理的制度化，要加强学术委员会机构建设，就要建立规范的成员遴选制度，严格把关委员会成员；同时要兼顾不同学科发展的需要，统筹委员会成员的专业代表性。学院结合自身实际，制定《章程》，明确了学术委员会的权力义务和职责，规范了运行制度，充分发挥学术委员会在专业建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用，不断完善学术事务的制度建设和规范管理，积极探索教授治学的有效途径，尊重并支持学术委员会独立行使职权，为学术委员会正常开展工作提供必要的条件保障。

三是加强教授自身建设。教授要有水平地参与到学术事务治理中来，就必须不断提高个人学术道德水准和学术管理水平。教授应坚守学术道德，勇于追求真理，坚持学术自由，遏制学术腐败，勇担学术责任，身正为范，以人格魅力与崇高道德育人；高职院校须制定学术道德规范，建立长效机制，对教授学术行为进行约束和量化考核。同时，教授应加强管理知识的系统学习和实践，不断提高学术管理水平；高职院校应通过专家讲座、理论培训、参观学习等方式丰富教授学术管理知识，创造管理实践条件，提高教授管理能力，提升教授管理水平。同时，要培育和强化教授治学意识，激发和保护教授治学热情，营造良好的治学气氛，实现教授严谨治学、高效治学的目标。

（三）创新体制机制，构建多元协同育人平台

构建符合我国实际的现代教育治理体系须解决治理主体及相互关系的问题，高职院校可以通过职教集团的平台，构建“政校行企”多元育人平台，形成多元共治的治理格局。“政校行企”多元协同是政、校、行、企各利益主体要以利益共赢为目标，通过体制机制创新搭建一体化协作平台，相互结成深度交叉融合的利益共同体，以实现整体功能大于部分功能之和，从而在高素质技能型人才培养等方面发挥最大的效用。

“政校行企”多元协同育人是通过政府主导、学校主体、行业指导和企业参与的方式，深度合作，共同育人。政府是行政部门，主要是制定政策法规，加强引导和监督，搭建合作平台，健全合作体制机制；学校是办学主体，要全面推进教育教学改革和社会服务，要融合多方资源，建设职教集团，进行顶层设计，并利用职教集团平台开展技术研发、实习实训、教学改革、师资培训等产学研活动；行业是社会组织，是政府和企业之间的中介组织，是连接教育与产业的纽带，能够参与协同育人的各个环节，发挥行业指导作用；企业是重要载体，可以将用人需求、技术攻关融入教育教学，也可根据企业用人实际情况检验修正学校人才培养方案和人才培养模式，全面参与各教学环节。“政校行企”各方各司其职，建立利益表达、协商和保障的利益调整机制，通过直接参与决策来监督权力运行和政策实施，共同治理教育事务并促进教育公共利益最大化。

2012年，学院成立了广东工贸职业教育集团，依托集团的资源优势和重点专业优势，在中山市南头镇等地，通过政府主导、行业指导、校企参与，在企业建设“两站三基地”（“校镇合作联络站”“教师挂职实践锻炼工作站”“学生顶岗实习就业基地”“企业技术人员培训与技术服务基地”和“校镇合作产学研基地”），多途径开拓校、政、行、企合作渠道。为畅通校政企合作渠道，学院优化了校企合作联络站的办公条件，并聘请专门的校企合作联络员，负责“校政企”三方联动合作平台的建设，建立互动机制。

为充分发挥集团成员单位中行业企业的作用，促进产业链、岗位链、教学链深度融合。2012年以来，学院分别与广东省模具工业协会、广东省营销学会、广东省电子机械会计学会、广州市茂名商会等行业学会开展合作、签订“校行企合作协议”，借助行业学（协）会平台，充分利用其行业优势和社会影响，拓展校企合作渠道。校、行、企共同就学生就业、岗顶实习、教师挂职锻炼、员工培训和社务服务等相关项目展开合作，形成多元化合作局面。

（四）推进民主参与，提高民主管理水平

民主监督与治理是高职院校内部管理体制的重要组成部分，构建和完善民主监督机制是现代大学制度建设的重点内容，民主管理是推进依法治校，促进学校民主政治建设的重要途径。此外，实现高职院校行政权力与学术权力的和谐发展，也需要有制民主管理与监督的平台。高职院校实行民主管理就是以发挥教职员工主人翁地位为基础，集中群众智慧管理学校，保障教职员工参与管理学校的权利。教代会作为代表组织之一，可以让权力之间、利益之间、职能之间相互制约，达到平衡。同时，高度重视学生为主体的学代会制度，调动学生参与学校管理监督的积极主动性。加强民主监督，推进民主参与，提高民主管理水平是构建高职院校治理体系的重要保障措施。

一是健全教代会和学代会制度，奠定学校民主建设基础。教代会是学校管理体制的重要组成部分，是全体教职工行使民主权利、依法参与民主管理和监督的基本形式，是学校领导听取教职工意见，科学民主决策的重要渠道，是学校民主管理的具体体现。学代会是学生行使民主权利和参与学院管理的基本形式，代表全校最广大学生的意志，维护全校所有学生的合法权益。

学院不断完善教代会和学代会制度，依法保障广大师生参与民主管理、民主决策和民主监督的权利。学院教代会每年召开一次，向教职工报告年度工作开展情况和工作计划，审议通过学校改革建设发展和涉及教职工切身利益的重大方案措施。教代会代表实行任期制，每届五年，由基层单位教职员工直接选举产生，其中教师代表不少于代表总数的60%。教代会设立主席团，在代表中选举产生，主持会议。到会代表应达到代表总数三分之二以上方可开会，选举和表决须经全体代表半数以上通过方为有效。学代会每两年召开一次。学代会代表由各班民主选举产生，学代会委员由学代会代表通过民主协商酝酿、讨论后，采取无记名投票差额选举产生。

二是紧密结合实际，推进民主管理。高职院校要把民主管理与党风廉政建设相结合，通过民主管理，把学校领导干部的廉洁勤政置于教职工的民主监督之中；要把民主管理与学校日常工作相结合，推动学校民主管理、监督和科学决策，促进学校发展；要把民主管理与学校规范管理相结合，通过依法治校，促进学校民主政治建设；要把民主管理与教授治学相结合，落实学术权力在高等职业教育教学、科研、专业建设等工作的主导地位和作用；要把民主管理与教代会相结合，落实教职工在学院重大工作中决策、咨询、建议和监督作用，形成科学决策、民主监督的氛围。

高职院校治理体系的构建既是办学思路与理念的转变，也是现代职业学校制度的建设过程，是一项长期的艰巨任务。高等职业教育作为一种特殊类型的高等教育，通过建立健全高职院校治理体系，扩大办学自主权，逐步建立起体现高等职业教育特点、遵循高职教育内在规律的现代大学制度。

参考文献：

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责任编辑 朱守锂